國際科技評估體系與實踐研究綜述＊

張逸雯，江麗杰，胡鏡清

（中國中醫科學院中醫基礎理論研究所 北京 100700）

20世紀70年代，科技評估在世界范圍內發展和應用。歐美等科技發達的國家通過比較完善的評估體制、評估指標，對科技系統內部及其相關環境中的各種活動的實際作用、影響和效果，進行客觀、公正、科學地評估，從而提高被資助項目的研究水平，改進項目的研究開發策略，向政府資助機構反映項目進展情況和項目成果，為新的資金支持提供決策依據和參考，因此非常重視科技評估[1-4]。歐盟、美國、日本等發達國家對于科技評估方法的研究和實踐起步早，在科技評估制度和規范方面已有較為完善的體系。本文基于近10年國外科技評估體系的研究和實踐經驗，提煉國際上科技評估制度、機構和體系三方面的發展現狀，為中醫藥科技評價體系建設提供借鑒依據。

1 科技評估制度建設

不同國家依據本國科技發展需求，為保障科技評估活動的規范化和制度化，設立科技評估組織，制定和執行符合本國科技創新與發展的科技評估法律法規，保障科技評估在科技活動中的執行力和規范性[5]。

美國科技管理的立法、執法與行政管理權分屬國會、法院和政府,在憲法所規定的科學自主與責任統一的原則框架下，科學研究需要對立法機關和美國民眾負責。美國國會已于1976年和1993年，先后通過和發布《國家科技政策、組織和重點法》、《政府績效與結果法 案 》（Government Performance and Results Act，GPRA），用來加強國家科技評估能力和技術計劃與政府制定的能力[6-8]。

瑞士被視為歐盟內部科技評估的“領跑者”[9]。其中，瑞士科技委員會（SWTR）及其下屬機構瑞士科技研究中心（CEST）與瑞士科技成果評估中心（TASWISS）是瑞士科技評估的主要部門[10,11]，共同負責和承擔瑞士科技評估的相關工作。

日本內閣府設置的“科技政策委員會”（CSTI）為日本科學政策制定的最高決策機構，并頒布《科學技術基本法》。1997年，CSTI審議通過《政策與發展評價方法的國家指南》，詳列日本進行科技創新（R&D）與政策評價的基本概念和評價框架，指導國家各個部門進行PDCA（Project、Do、Check、Action）循環，尤其注重Check與Action[12]。

美國、瑞士、日本三國均是在科技評估中走在世界前列的發達國家，在本國內以管理職能部門和政策的推進共同約束科技評估，是很好的科技評估范例（表1）。

表1 美國、瑞士、日本三國的科技評估組織機構與立法保障

表2 美國、英國、日本三國的科技評估機構

表3 主要發達國家第三方評估機構發展狀況

2 科技評估機構

目前，世界范圍內的評估組織機構大體分為政府性和非政府性兩種。在組織機構的層次上可分為國家、地方、科研院所、中介機構。法國、美國、英國、德國、日本等國科技評估體系完整，機構健全，具有三或四個層次并存的屬性[13]（表2）。

此外，美國學術機構、英國研究機構、日本專業機構都具備完善的組織網絡、運作機制和社會影響力等特點，在不同類型的科技評價中發揮不同的作用。尤其在第三方評估機構的建設上，各國第三方評估所承擔的領域和組織建設有所差別，既可保證科技評估的客觀性和公平性，又增加了評估活動的合理性。可見，第三方評估機構是以上國家科技評估機構的重要組成部分，可參與評估的對象和范圍也相對廣泛，雖然作為社會或中介評估機構，仍可協助政府及科研機構完成相應的評估工作（表3）。

以美國為例，美國科技評估便是根據評估主體的不同類型，分為國家層面的政府評估、科研機構的自評估、第三方評估或民間評估。

政府評估主要是指美國政府對重大科技計劃、對承擔科技項目的科研機構等進行的評估。這一層次以科技政策辦公室（Office of Science＆ Technology Policy，OSTP）、國會各委員會與聯邦總審計署（Government Accountability Office，GAO）為代表，考察國家科技發展戰略、科技政策實施效果及存在的問題，對涉及跨部門的科技發展戰略及重大政策進行綜合評估。

科研機構的自評估主要指各類科研機構對其承擔的科技項目、自身業績和科研能力進行自評估。這類評估通常是在政府開展的績效評估主導之下進行，由第三方評估專家組組成，評估方式靈活多樣。如美國科學基金會（National Science Foundation，NSF）是美國行政機構中的專職科技管理部門，NSF每年必須要在指定時限之前進行年度部門績效自評估，評估工作以目標為導向自下而上進行，通過三種委員會（即外部專家委員會、咨詢委員會以及GPAR績效評估咨詢委員會），進行層層遞進的評估，最終形成部門自評估報告。

第三方評估機構或民間機構主要是指獨立于政府部門之外，受國會或主體委托，對科研機構和科技項目的評估。美國政府在決定啟動一項重大計劃之前，或評估一個機構的整體科技能力時，往往都會委托第三方的評估機構進行評估。如國家科學院（National Academy of Science，NAS）的常設機構國家研究理事會（NRC）就是第三方評估機構的典型代表，其經常受國會委托進行第三方評估，它的科技評估報告對美國政府關于科技計劃的國家決策起到了重要作用。

3 科技評估體系

隨著越來越多的科技活動領域引入了科技評估，科技評估范圍呈現多樣化的發展。尤其近十年，國際上一些國家的評估體系在項目、成果與績效、人才、機構評估等方面都逐漸形成完整的、適應現代科技發展的評價體系。

3.1 項目評估

科技項目在科技資源配置中占較大份額，項目的立項、研究過程及最終成果均直接影響和推動著科學技術及社會的發展。近年來，國際科技項目評估呈現多種方式，其中，對項目不同階段進行評估適用性較強，即將事前評估（立項評估）、事中評估、事后評估（績效評估）及跟蹤評估作為評估程序。此外，進行評估之前，對項目實施正確的分類、明確評估目的、對評估主體實施準確定位和規范評估程序是基本前提。如以科技活動的性質特征為依據，將項目分為基礎研究、應用研究、試驗開發三種類型，或以價值導向為依據的項目評 估等。

如日本科技項目評估主要有兩種類型，第一類是國家研究項目，通常與確定的科技主題有關，是至上而下的委托項目。第二類是通過競爭性的科研資助體系或其他資助體系建立的項目。包括評價主體、評價內容度、評價方法、結果的利用。具有代表性的是日本學術振興會的科研補助金（JSPS）。評價主體由政府部門或者是管理競爭性科研經費的科研機構進行評價。評價流程包括前期評審、中期評價、事后評價。前期評審主要考察科研主題的必要性、目標計劃、預算分配。中期評價通常每三年進行，考察科研項目是否需要終止、延遲和改變。事后評價主要考察目標是否達成以及結果的利用。評價項目內容度主要以研究的必要性、效率和效果作為評定標準。

美國科學基金會（National Science Foundation，NSF），作為美國聯邦政府的一個獨立的重要科研資助機構，通過擴大參與目標、直接資助的項目類型和建立合適的度量方法、指標，用于項目評估和檢測。

3.2 成果與績效評估

研究、創新和技術發展對一國經濟的作用多體現在長期效益上，而不是簡單的線性因果關系。國外科技評估注重成果質量與影響力評價，呈現標準多元化。在定量評估方法下，指標體系的構建是重要步驟之一。科技評估指標可以分為條件指標、投入指標、產出指標三類[17]。其中，條件指標一般包括政治素質、學歷、外語水平等。投入指標一般包括人員的多少、職稱的高低、經費的多少和課題的質量，均屬于有形指標，而拼搏精神、協作精神、攻關意識等屬于無形指標。產出指標一般包括理論成果、技術成果和具體的社會財富，是條件指標和投入指標的結晶。

世界上一些科技發達的國家，其科技評估中的成果和績效評估是重要的一塊內容。指標體系的構建過程是一個對評估對象總體數量特征的認識逐步深化、逐步求精和完善的過程，科技評價指標的設置，關系到對科技勞動產品價值的正確認識，關系到對科學共同體及成員的正確評估，因此，科學與適用的指標體系是做好評估工作的基礎。目前的科技評估中，采取多個指標的綜合評估體系。科技評估指標體系的設計也應當遵循目的性、科學性、可操作性等原則。

每個國家都根據自己本國科技發展情況，設立成果績效評估的指標。美國的成果評估在國家法律的約束下，評價專家自上而下體系完整，開發評價工具，評價指標分類詳細，而在各個不同的研究院、基金會均有相應的評價指標，很好地適應不同科研項目的成果和績效評價。歐盟的“創新聯盟記分牌”的設立，使得歐盟科技評價呈現多級評價指標體系，構建穩定開放的評價指標，通過可量化指標，實現評價指標的可比性。英國的“卓越研究的評估框架”（REF）增強了科研評價機制對高水平科學研究的導向作用。而澳大利亞的卓越研究評價（ERA）則是采取小同行評價的方式，進行績效評估，提高評價的信度。

案例：

1993 年，美國國會通過的《政府績效與結果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）第一次以立法的形式引入績效評價，“要求所有聯邦公共研究部門都要對其科研活動的績效和結果進行評價。”[18]2002年，美國總統辦公室開發了項目評級工具（Program Assessment Rating Tool，PART），專門針對聯邦機構所有計劃，開展績效評價的統一標準。2002年，美國國家科學基金會（NSF）成立績效評價咨詢文員會，建立完整的、自上而下的績效評價體系。其中專家委員有三類：外部專家委員、咨詢委員會以及GPRA績效咨詢委員會。他們從項目評價開始，逐步向上到與機構具體的計劃相對應的“產出”，再到上一層次的與機構戰略性計劃目標對應的“成果”，最后評價科技活動對NSF長期使用以及對國家社會的影響力。

美國信息技術與創新基金會（ITIF），一個非營利無黨派的智庫團體，已發布三種有關創新能力評價的指標，包括大西洋世紀創新競爭力評價、國家新經濟指標評價體系、全球創新政策指數報告。其中，以大西洋世紀創新競爭力評價為例，其指標體系由6個一級指標，16個二級指標構成[19,20]。

美國國立衛生研究院（National Institute of Health，NIH）的科技評價體系[21]，則是通過兩輪專家評審，先后審查項目的科學意義、創新性、研究技術路線、項目承擔人情況及研究條件，以及評估排名靠前項目與申請指南的關聯性，并負責對第一輪評審中存在重大分歧項目或申訴項目的審議。

2010 年，歐盟設立“創新聯盟記分牌”，促進歐洲的科技研究和創新。記分牌的指標體系由三大模塊（包括創新驅動、企業活動、創新輸出）和八個創新維度，合計二十五個指標構成[22]。

德國電信基金會發起，國家科學與工程學術會（Deutsche Akadmie der Technikwissens chaften，acatech）、德國工業聯合會（Bundesverband der Deutschen Iudustrie，BDI）、弗勞恩霍夫系統與創新研究所（FraunhoferISI）和歐洲經濟研究中心（ZEW）四個機構聯合發布的“創新指標（Innovations indikator）”，是將創新系統分為產業、科學、教育、政府和社會五個子系統。囊括了38項創新指標，并將所有數據信息通過指標測量整合到綜合指標當中。德國創新指標除了整體國家創新系統之外，創新指標也對各個子系統做了逐個分析，分析各個國家在不同領域的創新優劣勢，使創新政策的行動領域可以更好地被識別。

英國開展科技評估的歷史悠久，體系完善。近十年，英國使用“卓越研究的評估框架”（REF）作為科技評估的標準。REF的原型是英國使用近30年的“科研評價機制”（RAE）。與RAE相比，REF變革主要有三個方面，分別是：評估內容加入對科研影響力的評估，以及對科研環境的考察；評估方法轉變為參考文獻計量學數據和指標基礎上的專家評審；評估結果僅公布每個參評單元各項在不同等級[24]。REF更注重創新產出、成果質量和社會效益評價，體現科研合作與協同創新[23]。REF框架中參評單元的科研評價包含以下三個內容：①研究產出的質量：主要指學術論文的質量。②研究對外影響力：指參評單元進行的科研活動對經濟和社會等各階層產生的廣泛影響。③研究環境的質量：重點考察參評單元的資源（如人、財、物等）管理、人才管理（對學生的培養或員工的管理）和科研活動參與性三個方面。

2010 年，澳大利亞出臺卓越研究評價（ERA），目的是建立透明、高效的研究績效評估體系，全面評價澳大利亞高校的研究質量。ERA以學科及相應參評基準為依據劃分評價，采用定量與定性相結合的評價指標與指標選取原則，依據學科類型特點采用同行評議與引文分析相結合的評價方法，與國際接軌的評價結果等級標準綜合評估[25]。評價內容包括四個方面：①科研質量；②科研數量及活動；③科研應用；④聲譽[26]。

3.3 人才評估

科技創新，關鍵在于科研體制的創新和科技人才的培養。科技人才績效評估是對科技人才所從事的科研活動和所取得的科研成績進行定性和定量有機結合的綜合評估。

美國的科研管理一直秉承學術自由的原則，因此他們的科技人才評估制度并不統一。各個科研院所內部有著科學、系統的科技人員考核體系。在科技人才評估方面側重于定量考核，一般采取崗位評估法。評估指標有學術論著、學術報告、科研經費和其他學術活動。考核指標在設定指導思想時，與科研院所的定位和發展戰略保持高度一致，配套待遇與評估直接關聯。重視工作成績和實踐能力，簡稱“功績制”。

表5 德國科研機構評價框架

英國的科技人才評估的重點指標是研究成果的社會效益和綜合影響力，從而促進了高校與商界的合作交流，有較高的社會回報。評估時間跨度大，一般為6年；REF設定每位參與評估的科技人才至多提供四篇代表作，對學術論文不考慮影響因子和引文數量，通過加權評分來評定等級。英國人才評估的另一個特點是，認可并鼓勵重點領域間的跨學科研究的協同創新，進一步促進科技人才創新思維的延伸。此外，英國在科技人才的評估中采取同行評議的定性評估方式，評審專家組由各個學科的高水平專家組成。

法國科技人才評估采取宏觀指標和微觀指標相結合的辦法，針對不同的科技人才設置評估參數。此外，法國的人才績效評估工作高度透明，一旦制定了評估標準就要公開。通過同行評議，分析科研人員的工作描述和文章目錄等材料，得出評定結果。

日本人才的培養管理是科技創新的關鍵。在科技人才評估方面出臺并制定了一系列的政策法規，評估主要采取分層考核法。在科研機構中進行分層考核，如直接領導考核、中層主管考核、高層考核，最后進行總結分析確定結果。以計分評估制100分為基準，評估原則客觀細致。考核指標多樣化，側重考核敬業精神，包括成績、潛能、態度方面的考核。

對科技人才進行有效的績效評估，是發現、選拔、培養、使用科技人才的基礎和依據，也是科技人才激勵制度的重要組成部分。不同的國家對于人才評估的規范有較大的不同。如美國的各個考核機制目標明確，具有系統性和競爭性，保證機制的活力，從深層次激發科技人才的積極性和創造性；英國的人才評估時間跨度大，從而保證了科技人才能夠有充足的時間創造高質量的成果，提倡協同創新。另外，同行評議也是一大特色；法國的人才評估注重公開透明，參數詳細，同樣選擇同行評議的方式進行評估；日本對人才評估所出臺的政策法規，規定了評估采取分層考核法。

3.4 機構評估

此外，從事科學研究的機構、大學也要進行評估。德國科學委員會根據科技評價所需不同信息類型，弗勞恩霍夫系統與創新研究所的評價專家從數量與質量兩個方面給出的科研機構評估框架體系，比較具有代表意義。（表5）

此外，德國馬普學會、亥姆霍茲聯合會、萊布尼茨學會和弗朗霍夫協會四大研究機構都沿襲了同行評議的定性評價方法對下屬的研究所進行評價。評議專家的遴選采取外聘的方式，研究所根據自身性質，擬定專家名單。同行評議中外國專家比例較高，力求評價的前瞻性。由于四大研究機構之間研究領域有所分化，因此在評價標準與專家構成上存在差異（表6）。

4 小結

綜上，從主要科技大國的科技評價政策及具體實施中，可以看出一些國家都具備的科技評估共性規則。通過立法保障并規范科技評價；確立科技評價的質量和貢獻導向；發展第三方科技評價機構；實施分級分類的項目評價指標以及成果與績效評價項目；實施利益相關方共同參與的科技評價。

表6 德國四大研究機構科技評價比較

從科技評估實踐的角度來看，科技評估既包括問責評估，又包括戰略問題評估。科技評估所采用的方法，取決于國內外的研究狀況和評估所根植的創新制度。問責評估與新的公共管理相關，重點在于績效評估。戰略問題評估則是為了維護和改善現有體系，或為戰略轉變做出預研，從而為決策支持提供依據。因此，問責、戰略轉變、決策支持這三種科技評估功能構成了一個三角形。

為保證評估專家的權威性和獨立性，引入外部專家（尤其是國外專家），是提高評估質量的重要因素。許多國家在科技評估實踐中都強調從外部甚至國外選擇評估專家。德國科技評估中更強調外國專家的比例，例如負責馬普學會外部專家評估工作的科學顧問委員會有70%的專家來自國外，德國對高校實施的“精英計劃”的評估專家有85%來自國外[27]。可為本國帶來專家所在國的評價經驗。