試以校園欺凌的角度完善未成年人保護法

文/徐新迪

近年來，網上不斷爆出校園欺凌事件，而事件發生的根本原因是由于未成年人的有關保護法未能真正保護未成年人的應有權益，本課題通過對校園欺凌案件的分析，找出先行的未成年人保護法的缺陷與不足，并試圖完善該法律，通過完善法律的手段減少校園欺凌事件。

一、基本情況

（一）校園欺凌的定義

關于校園欺凌，美國的官方界定中新澤西州2011年施行的《新澤西反欺凌法》的定義較為全面：“騷擾、恐嚇或者欺凌是指發生在校園或者任何具有教學功能的領域，或者校車和校外其他場所的以手勢、文字、言語、身體動作或任何電子通訊，基于種族、膚色、宗教信仰、出身、性別、性取向、性別身份和情感、智力、身體或神經的殘疾等事實或可覺察的特征而做出的一個單一或者一系列在本質上擾亂或干擾了正常教學秩序或者其他學生權利的事件。”

我國的官方界定，教育部等十一部門關于印發《加強中小學生欺凌綜合治理方案》的通知是這樣界定的，“中小學生欺凌是發生在校園（包括中小學校和中等職業學校）內外、學生之間，一方（個體或群體）單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等手段實施欺負、侮辱，造成另一方（個體或群體）身體傷害、財產損失或精神損害等的事件”。

本文認為，為了使防治校園欺凌的措施更加具有針對性、有效性，對“校園欺凌”做的解釋，既不能過于具體，也不能過于原則，這樣更有利于保護未成年人的健康成長。

要特別關注以下三方面：

第一，從受害者來看，重點應在幼兒園、小學、中學學生。相對來說，對于未成年人的欺凌行為造成的傷害遠大于成年人如大學生。而且小學、中學學生發生的頻率最多，而幼兒園學生雖然發生的頻率不高，但從心理學角度來講影響可能最大。中等職業學校學生其年齡、心理本質上就是中學生。

第二，發生地點是幼兒園、小學、中學及其合理相關區域。這個合理相關區域是指未成年人離開保護人的保護范圍，在所謂幼兒園、小學、中學的合理校外與學生的學習、生活具有密切關系的區域，如校園周邊的飲食店、網吧、影院、超市、書店等屬于輻射區域，又如學校組織學生外出活動過程中所經過的場所。

第三，校園欺凌行為手段、方式多樣，造成心理或者肉體上的傷害。不僅包括校園里針對學生的赤裸裸的肢體“硬暴力”，還包括以侮辱、嘲笑、起綽號等語言及網絡“軟暴力”來實施欺負、羞辱，從而使受害者感受到身體傷害、財產損失或精神損害等的事件。

課題組認為校園欺凌可以定義為：在幼兒園、小學、中學（含中等職業學校），其合理區域內發生的，學生間發生的，一方（個體或群體）單次或多次蓄意或惡意的心理或者肉體上的攻擊另一方的行為，這些行為會使受害者感受到身體傷害、財產損失或精神損害等的事件。

（二）未成年人保護的有關法律體系

我國對于未成年人的保護，除有專門的法律外，還有相當數量的法律法規都包含有對未成年人的特殊保護。

1. 《憲法》?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，其他法律都必須以憲法為根據。對于未成年人的保護，憲法也有專門的規定，如憲法第四十九條關于“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”“父母有撫養教育未成年子女的義務”的規定，就是未成年人享有的合法權利的根據。

2. 保護未成年人的法律?！拔闯赡耆吮Ｗo法”是對未成年人合法權利實施專項保護的主要法律?！邦A防未成年人犯罪法”則是對未成年人如何開展教育預防犯罪，如何對不良行為進行預防、矯治，如何對犯罪行為開展自我防范，如何對已經犯罪開展預防重新犯罪等內容。

3. 其他涉及保護未成年人的有關法律。這些法律雖然不是作為保護未成年人的專項法律，但其中部分內容涉及對未成年人的保護。比如，在《刑法》中也有對于未成年人犯罪進行特殊保護的規定，例如對犯罪的未成年人應當從輕減輕處罰；不得適用死刑；犯罪人未滿十八周歲的五年有期徒刑以下刑罰的犯罪記錄可予以封存。

其他涉及未成年人保護的法律有：《民法通則》《婦女權益保障法》《義務教育法》《婚姻法》《收養法》《教師法》《監獄法》等。

4. 涉及保護未成年人的司法解釋。主要有：《最高人民法院關于辦理少年刑事案件的若干規定(試行)》《最高人民法院關于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》等。

二、校園欺凌的現狀

近年，頻繁發生的校園欺凌事件，已經成為不容忽視的一個社會問題。校園欺凌事件及其治理也引起了政府部門、社會公眾、人大代表等各方的高度關注。國務院教育督導委員會辦公室于2016 年 4 月印發了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》。2016 年 11 月，教育部等部門印發了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》。要求專項治理，切實防治學生欺凌和暴力事件的發生。為此課題小組專門進行問卷調查和座談調研。發現校園欺凌具有人以下特點：

（一）高發性

中國應急管理學會校園安全專業委員會，2017年5月20日在中南大學舉辦“社會風險與校園治理”高端論壇，并發布了《中國校園欺凌調查報告》，認為校園欺凌行為形式多樣、逐年遞增，已成為社會不容回避的一個現實問題。

課題組對學生家長的調查也顯示，對于校園欺凌記憶認為多的占10.7%，認為不多的占45%，認為幾乎沒有的占44.3%。

（二）隱秘性

由于校園欺凌發生在未成年人同學之間，常常會被同學之間的嬉鬧等掩蓋，受欺凌者在心理等方面處于弱勢地位，常常在被欺凌之后害怕、無助，甚至不會求助學校老師和家長，從而造成了隱秘性。

（三）輕處罰性

由于校園欺凌的欺凌者和受欺凌者均是未成年人，我國對未成年人的刑事、治安等各類處罰，更多地是從減輕處罰的角度來考慮的，而由于學校一旦發現的校園欺凌，就會影響學校的評優等各種榮譽，也是以不上報，低調處理為原則，造成了我國的校園欺凌常常變現為輕處罰性。

各國時常出現校園欺凌暴力案件的新聞，其中有些性質極為惡劣的案件。案件中那些孩子們作案手段殘忍，讓人不忍直視。在中國的校園暴力常常到極為嚴重，甚至觸犯《刑法》時，才會引起各方的注意。

課題組對學生家長的調查也顯示 ，個人價值觀另類是受到校園暴力的主要原因，而學校的懲戒功能喪失，和社會的不重視則位居之后，45.6%的家長認為政府不作為導致校園霸凌，75.8%的人認為學校監管不力才導致如此的霸凌事件發生。由此可以看出，學校方面在校園欺凌事件中扮演著舉足輕重的角色。

三、未成年人法律保護存在的問題

（一）保護未成年人的專項法律缺乏可操作性

我國未成年人專項法律約束力和強制力差，原則性規定多，法律對未成年人無法起到實質性保護。如《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》這兩部我國主要保護未成年人的法律，僅僅是一種導向型、宣示型的預防犯罪法和保護法，是一種政策性的導向，或說是倡議的法律，缺乏責任條款，屬于軟法。操作性不強，最大的問題是難以追究責任，看起來有法，實際上無法可依或者有法也不依。這樣就使得實踐中，面對具體問題時無處著手。

（二）其他法律針對性不足

面對不斷爆出的校園欺凌事件，我國也從完善法治的角度，在立法環節提出了一些法律法規，如《治安管理處罰法》《公安機關維護校園及周邊治安秩序八條措施》等。但與校園欺凌的嚴重程度相比，這些治理措施總體滯后、懲戒不足。截至目前，尚未有一項專門針對校園欺凌法律，即使部分法律有涉及，但對于未成年人間實施的欺凌行為，也極少直接涉及，且懲處力度不大，主要以管教為主，很少上升到《刑法》犯罪的高度。例如《治安管理處罰法》規定：“已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教?！睂W校并不希望法律過多地介入校園欺凌，除了有雙方都是未成年的原因之外，學校有更多自身的考慮。如果確認有校園欺凌，按照教委的規定就要層層上報，學校和市、區教育局都要受到牽連，輕則批評教育，重則處分，學校的榮譽等都要受到影響。

四、完善未成年人法律保護的建議

事實上，校園欺凌作為一個公認的全球性難題，困撓著各國。國際上，普遍通過法制建設來解決治理校園欺凌問題。在加強依法治國，建設社會主義法治國家的時代背景下，推進治理校園欺凌的法治化既是保障未成年人在校安全的客觀要求，也是推進依法治校的根本需要。只有讓學校與有關機構的保護與管理責任規范化、制度化，讓校園欺凌實施者及其監管人員承擔相應的法律責任，才能遏制校園欺凌問題。

（一）出臺同《未成年人保護法》配套的程序、實體法

《未成年人保護法》第 54 條、《預防未成年人犯罪法》第 44 條明確規定了“對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主，懲罰為輔的原則”。確立了教育保護主義，但具體的問題缺乏操作性的指引，少年教育保護缺乏具體實現的實體法支撐，要盡快建立配套的程序、實體法支持，降低法律懲罰年齡，明確各年齡段未成年人應承擔的法律責任，和相應的教育、懲戒辦法，盡快改變相行對于未成年人犯罪的處罰以刑罰為主，對于不良行為的處罰以行政處罰為主的手段單一的現狀。

（二）完善未成年人獨立的司法體系

在我國，近年開始試行的“未成年人案件綜合審判庭”，也只是包含了涉及少年的刑事、民事和行政案件。而像觸法少年（觸犯法律的少年）、虞犯少年（日本的概念，指根據其品性和環境，可以預測其有較大可能觸犯刑事法律的少年人）等案件被都由普通的法院民事審判機構、民政、公安等部門處理 。現有的多頭處置模式常常陷入“各方均不管”的困境，無法實現對未成年人的全方位保護。另外，同其他國家相比，我們也缺乏與未成年人法庭配套的針對未成年人的公安、檢察、辯護等制度，無法形成和體現對未成年人保護的完善的未成年司法制度的整體優勢。要實現對未成年人合法權益的有力保障，急需改變這種單一的模式 。

（三）要強化學校對未成年人保護的責任

要以立法的方式，要增加對教師培訓、對學生和家庭增強防范意識和能力的教育的投入。強化對班主任、心理健康老師開展預防校園欺凌的專項培訓，提高教師識別校園欺凌、開展早期干預以及進行行為矯正的能力。強化學校對學生和家長開展專題教育，增強學生的自我保護意識，教會學生預防方法及發生校園欺凌的緊急應對措施。要開展警示教育，加強對學生違法的后果的宣傳。用“家校溝通平臺”等多種形式的申訴體系，支持、鼓勵學生及時反映各種校園欺凌行為。同時要完善相關規章制度，對瞞報學校、老師，建立處罰機制，層層壓實責任。

（四）推動社會、家庭進一步關注對未成年人的保護

進一步加強對留守兒童、單親家庭的孩子等特殊群體孩子的關懷，要由開展政府街道、住地居委、志愿者參加的關愛行動，對于霸凌者可借鑒荷蘭等國的做法，由專業人員進行暴力傾向的鑒定，可以將有暴力傾向的學生送到特殊學校進行行為矯正。