國際秩序始于國內

【內容提要】20世紀的國際經濟秩序經歷了三種主義與兩次變遷。第二次世界大戰結束以后，“嵌入式自由主義”的國際經濟秩序替代了“古典自由主義”;到了20世紀七八十年代，“新自由主義”的國際經濟秩序又替代了“嵌入式自由主義”。是什么原因導致了國際經濟秩序的變遷？ 本文試圖揭示：國際秩序源于國內。領導國國內經濟秩序的調整會擴展到國際層面，并成為國際經濟秩序。領導國是國際秩序的發起者、推動者與受益者。正如20世紀30年代美國的“新政”秩序逐步擴展為二戰后的“嵌入式自由主義”國際秩序，20世紀70年代美國的“新自由主義”改革逐步擴展為“新自由主義”國際秩序。由于將國內經濟秩序國際化符合領導國的國家利益，世界政治的領導國既有能力也有意愿將國內經濟秩序國際化。

【關鍵詞】國際經濟秩序國內經濟秩序“嵌入式自由主義”美國

當前，國際秩序面臨嚴峻挑戰。2016年英國通過“脫歐”公投以及美國唐納德·特朗普（Donald Trump）贏得總統大選，引發眾多學者對現有國際秩序所面臨危機的關注。2018年，一觸即發的中美貿易大戰也引發了民眾對當前國際秩序的討論與思考。

事實上，對現有國際秩序的思考在此之前就已經出現。約翰·伊肯伯里（John Ikenberry）在《自由主義利維坦：美利堅世界秩序的起源、危機和轉型》一書中提出了未來可能出現的三種國際秩序。盡管他對美國主導下的自由主義國際秩序仍抱很大希望，但也探討了現有秩序崩潰的可能性。2017年3月，《外交》雜志（Foreign Affairs）編撰了一期主題為“什么是自由秩序：我們可能失去的世界”的文集，展示了自由主義國際秩序的思想演化及當前面臨的壓力。2018年，《國際事務》雜志（International Affairs）組稿系列文章，從國際關系、歷史、政治、哲學等多重視角探討當今自由主義國際秩序面臨的挑戰。

其中，最吸引眼球的是杰夫·科爾根（Jeff Colgan）與羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）共同發表的一篇短文《被操縱的自由秩序：現在修補還是任其消逝》。文章淡化了作者長期以來對經濟相互依賴、國際制度的強調，而是指出美國國內的經濟分化已嚴重危及國際秩序，若不及時修補，現有國際秩序將會崩潰。哈佛大學國際關系學者斯蒂芬·沃爾特（Stephen Walt）的一篇短文《自由世界秩序的坍塌》也被廣為傳播。理查德·哈斯（Richard Haass）也曾發表文章《安息吧，自由世界秩序》。

本文聚焦國際秩序的一個側面，即20世紀國際經濟秩序的變遷及其原因。20世紀經歷了兩次國際經濟秩序的變遷。第二次世界大戰結束以后，“嵌入式自由主義”（embedded liberalism）的國際經濟秩序替代了“古典自由主義”（classical liberalism）的秩序;到了20世紀七八十年代，“新自由主義”（neoliberalism）的國際經濟秩序又替代了“嵌入式自由主義”的秩序。本文通過考查20世紀國際經濟秩序的演進，來探究國際秩序演變的驅動力。

一、 20世紀的三種秩序與兩次變遷

國際關系學者常常用一些詞來概括一個時代的世界秩序，比如“殖民主義的世界秩序”“重商主義的世界秩序”“多邊主義的世界秩序”“霸權主義的世界秩序”以及“嵌入式自由主義的世界秩序”等，但通常很難有統一的概括。之所以對國際秩序的命名千差萬別，是因為不同學者提出的問題不同，對秩序的理解也有很大不同。國際秩序既可以被視為大國勢力均衡狀態，又可以被理解為一系列的國際制度安排或是一組國際價值規范。

哈爾·布蘭茨（Hal Brands）指出，國際秩序是治理國際關系主要行為體的一組規則、規范與制度。二戰后，主導的國際秩序是自由秩序，該秩序錨定美國，強調自由的規范與價值。在經濟層面，該秩序表現為自由貿易與自由市場;在政治層面，體現為代議制政府、人權以及其他形式的自由主義原則，如互不侵犯、民族自決、和平解決爭端等。約翰·米爾斯海默（John Mearsheimer）則認為，在世界政治中，國家間互動需要一組制度來予以治理，而國際秩序就是由這樣一組制度構成的。米爾斯海默認為國際秩序至少需要囊括所有大國，所以他認為冷戰時期并不存在真正的“國際秩序”，因為當時美國和蘇聯各自主導了一個“有限秩序”（bounded order）。本文探討的秩序主要集中于影響國際經濟治理的主要規則與規范，并且只要主要大國（非所有大國）被納入該秩序，即可被稱為“國際秩序”。因此，可能同時存在多重國際秩序。

克里斯托弗·萊恩（Christopher Layne）認為，在國際關系史上，存在過兩次自由主義的國際秩序。一次是大英帝國治下的自由秩序，該秩序歷時百年，從1815年延續到第一次世界大戰爆發;另一次是美國領導的自由秩序，該秩序從1945年持續到現在。然而，這樣的劃分忽視了自由主義秩序內部的調整與變遷。在20世紀，就相繼出現了三種不同的自由主義秩序。

1815年，拿破侖戰爭結束以后，英國確立了“古典自由主義”的經濟秩序，在世界范圍內推進自由貿易，并通過確立金本位國際貨幣制度，推動資本在全球自由流動。二戰后，美國憑借其強大的經濟實力與軍事實力將“嵌入式自由主義”擴展為國際秩序。該秩序的國內特征是強調社會保護。秩序的設計者達成了共識：不能任憑經濟波動影響國內穩定。因此，國家需要積極干預經濟，通過提供福利、保障就業，以促進繁榮、確保穩定。在國際層面，它與“古典自由主義”秩序的最大差異就在于，盡管它強調商品的自由流動，但是卻拒斥資本的自由流動。因此，約翰·魯杰（John Ruggie）才在1982年的文章里將這一秩序冠名為“嵌入式自由主義”，這一秩序是“管理的開放經濟”，或者說是“半開放的經濟”。

從某種意義上來講，“新自由主義”的國際經濟秩序是對“古典自由主義”的回歸。自20世紀80年代以來，在美國的積極推動下，從拉美國家開始，世界范圍內出現了“新自由主義”改革的潮流。直到20世紀80年代末，“新自由主義”的理念成為不可阻擋的趨勢，成為新的正統。“新自由主義”國際經濟秩序放棄了以往對跨國資本流動的控制，而是將資本自由流動置于議程的優先位置。同時，該秩序忽視對社會的保護。這次國際經濟秩序變遷是在領導國沒有發生更替的情況下出現的。

自20世紀以來，自由主義的國際經濟秩序經歷了三種秩序與兩次變遷。本文將聚焦這兩次變遷。為何1945年美國能用“嵌入式自由主義”的國際經濟秩序替代“古典自由主義”的國際經濟秩序？為何到了20世紀80年代，“新自由主義”的國際經濟秩序又替代了“嵌入式自由主義”秩序？是什么原因促成了國際經濟秩序的變遷？本文認為，國際秩序源于國內，領導國國內經濟秩序的調整會擴展到國際層面，成為國際秩序。第二次世界大戰結束后的“嵌入式自由主義”秩序起源于20世紀30年代美國的“新政”秩序;20世紀80年代的“新自由主義”秩序起源于此前美國國內的“新自由主義”改革及其實踐。當領導國推動的國際秩序與國內秩序保持一致時，新的國際秩序才能建立與維持。

二、 塑造國際秩序的驅動力

在國際政治經濟秩序變遷的過程中，權力、制度與理念都在發揮影響，不同的是三者聚焦的問題各有側重。

（一） 權力、 制度與理念對國際秩序的解釋

不少學者宣稱自由主義的國際秩序需要政治前提，即世界政治中存在一個自由主義的霸權國家。正如查爾斯·金德爾伯格（Charles Kindleberger）所說：“一個穩定的世界經濟秩序需要一個穩定的提供者。”因此，歷史上的開放經濟往往需要霸權國家支撐。金德爾伯格的表述被后來的學者總結為 “霸權穩定論”，按該理論的邏輯，當霸權衰落時，自由國際經濟秩序就會坍塌。

而米爾斯海默則指出，權力變遷能有效解釋秩序變遷。由于中國崛起以及俄羅斯重返世界政治舞臺，國際政治從單極向多極演變，權力的改變會終結自由主義的國際秩序。米爾斯海默預測：未來的世界秩序將難以囊括所有大國，中國與美國會各自建立一套局部秩序。克里斯托弗·萊恩同樣認為美國主導的國際秩序行將終結。隨著中國崛起，中國會重塑國際秩序，這種新秩序不僅要吻合中國的國家利益，還要滿足中國對國際地位、國際威望的訴求。因此，既有的均勢會被打破，現有的秩序就會坍塌。上述看法認為秩序的均衡是權力均衡的表現，而權力變遷帶來秩序變遷。但是他們面臨的困難在于：如何解釋在沒有出現領導國更替的情況下國際秩序變遷的原因。第二次世界大戰結束以后，美國主導的國際經濟秩序就從“嵌入式自由主義”轉變到了“新自由主義”。

自由制度主義者強調國際制度對國際政治經濟秩序的塑造。羅伯特·基歐漢認為，由于制度具有慣性，且維持成本低于創設成本，即便霸權衰落，制度仍能延續，仍能保障自由的國際經濟秩序，因此，基歐漢對美國主導的國際秩序比較樂觀。不過時過境遷，基歐漢的樂觀態度在消解。伊肯伯里則試圖回答：1945年建立的國際秩序為何能如此持久？他認為，每一次大戰結束之后，是秩序形成的關鍵時期。美國在二戰結束后建立的一套國際制度具有“戰略約束”（strategic restraint）的特征，即美國通過國際制度約束自身，約束權力帶來的回報，也使得其他國家都愿意接受這一秩序。盡管他也注意到了該秩序出現的一些變遷，比如他看到“嵌入式自由主義”的國際秩序變得越來越像“新自由主義”的國際秩序，但是他卻沒有對這樣的變遷進行進一步解釋。這很大程度上在于伊肯伯里將大戰結束后視為國際秩序形成的關鍵時期，按此分析框架，他會忽視20世紀80年代出現的、在沒有發生大戰情況下的秩序調整。

建構主義者則認為理念與規范在塑造國際秩序。約翰·魯杰認為，二戰后“嵌入式自由主義”政治經濟秩序獲得勝利是由于理念的影響。他認為，二戰結束以后國際社會形成了新的共識：開放經濟并非至上的目標，需要和國內目標協調一致。而國內目標就是保證經濟穩定，保障工人與中產階級的經濟安全。在魯杰看來，國內的社會秩序與國際秩序是一體兩翼的。因此，戰后“嵌入式自由主義”經濟秩序的建立基于社會共識。同樣，馬克·布萊斯（Mark Blyth）在其著作《大轉變》中指出，20世紀80年代以后，全球“新自由主義”國際秩序的擴展離不開新理念的擴散。在傳統基金會（The Heritage Foundation）、美國企業研究所（American Enterprise Institute）等持“新自由主義”理念機構的積極推動下，哈耶克（Hayek）與弗里德曼（Friedman）的信徒越來越多。他們的理念逐漸勝出，替代了凱恩斯（Keynes）的經濟管理方案，成為新的政策指針。由于理念變遷，“新自由主義”的秩序替代了原有的“嵌入式自由主義”的國際秩序。本特利·阿蘭（Bentley Allan）還從更宏大的國際關系史中發現，“科學理念”的變遷帶來了全新的秩序理念，并塑造了新的國際秩序。然而，這一視角也存在一定的局限，因為一個理念往往會長期存在，而該理念要發揮影響需要特定的國內政治經濟環境。此外，就20世紀30年代的美國秩序變遷而言，為美國“新政”提供政策支持的研究者幾乎沒有讀過凱恩斯。因此，理念的作用要么是在事后被夸大了，要么是被用來為既定的政策提供合法性。

事實上，本文試圖展示，無論權力、制度還是理念在塑造國際秩序時，國際秩序都被一股重要的力量所塑造，即領導國國內的政治經濟變遷。要解釋20世紀國際經濟秩序變遷，離不開對領導國美國國內政治的關注。本文接下來將對國內政治對國際秩序的塑造進行探討。

（二） 國內政治與國際秩序

從國內政治理解國際秩序，研究者的注意力主要集中在國內精英、階層、分配、選舉與制度等方面。

有研究者指出，崛起的中國并不會撼動自由國際秩序，因為中國的精英已高度認同自由國際秩序。這些精英是現有秩序的受益者，所以會反對秩序變遷。基歐漢及科爾根把目光聚焦于美國國內經濟分化，認為自20世紀80年代以來，“新自由主義”的經濟改革侵蝕了支撐國際秩序的“社會契約”。金融集團、跨國公司獲得了巨大的收益，而普通民眾則被拋到了后面。因此，經濟分化使得美國普通民眾拒斥當前的自由國際秩序。也有研究強調階級影響，在2016年美國大選中，有67%沒有上過大學的工人階級白人將選票投給了特朗普。他們受全球化的負面影響最顯著，加之美國社會保障頗為薄弱，因此，這些白人勞工支持特朗普去撼動現有秩序。還有研究展示了分配與選舉的影響，研究指出，特朗普沖擊現有國際秩序的努力，“讓美國再次偉大”的舉措，只會使美國淪為二流國家。因為從貿易、金融等領域來看，美國從當前秩序中獲得了最大的份額，是該秩序的受益者。然而，由于美國國內分配不公，特朗普需要動員一批反對現有秩序的民眾來贏得選舉。盡管伊肯伯里將目光主要集中在國際制度上，但是他也強調國內制度對國際秩序的塑造。他認為，二戰后國際制度具有“憲政”特征，是因為領導國美國的國內制度具有“憲政”特征。不過，國內的精英、階層因素、貧富差距等只是為國內與國際的秩序變遷提供了背景。

事實上，本文將展示，只有領導國國內完成秩序變遷，國際秩序變遷才成為可能。本文將從政府與市場關系的重塑理解國內經濟秩序變遷。那么，美國調整國內秩序以后，為何該秩序能成為國際秩序呢？伊肯伯里認為，美國的成功模式引發了其他國家的效仿。事實上，美國并非消極等待其他國家仿效，它在積極將其國內秩序變為國際秩序。美國是新秩序的積極推動者而非消極示范者。為何美國要將國內秩序擴展為國際秩序呢？原因在于，將國內秩序國際化符合領導國的國家利益。這主要體現在三個方面：領導國將國內秩序國際化可以降低交易費用，領導國對創建的新秩序具有“先行者優勢”（first-mover advantages），秩序還具有網絡效應。然而，這些因素并非同時發揮作用，有的情況下一些效應更顯著。

首先，由于經濟交往都會伴隨高昂的交易費用，領導國愿意將國內秩序國際化的一個重要原因在于這樣可降低交易費用。在國際經濟領域，交易費用因不同國家的國內制度安排、慣例、規范等差異而產生。領導國將國內秩序國際化可減少這些差異，降低國際經濟運行的交易費用。金本位是“古典自由主義”的核心支柱之一。在金本位時期，各國貨幣的匯率長期固定，就像乘法口訣表一樣穩定不變，連小學生都能死記硬背。英國在國內確立金本位制度以后，將金本位作為“古典自由主義”秩序的基石，并推廣到全世界。金本位有效降低了國際經濟運行的交易費用，有效服務于大英帝國拓展海外市場的目標。

其次，領導國將國內秩序國際化的另一個重要原因在于“先行者優勢”。領導國率先在國內實現秩序變遷，使得領導國在國內建立了制度、積累了經驗、達成了共識與培養了人才。而將該秩序擴展到國際層面，可以進一步確保領導國在世界政治中的優勢。金本位就是英鎊本位，由于英國率先建立金本位，它就在主導國際貨幣秩序、建立游戲規則、維系貨幣穩定等問題上發揮重要作用。自由貿易是“古典自由主義”另一個政策基石。1846年，英國政府廢除了《谷物法》，開始實施自由貿易改革。此后，為了將自由貿易原則推廣到全世界，英國甚至不惜用戰爭的手段。這是因為在廢除《谷物法》以后，英國的制造業具有顯著優勢，它在國際貿易中占據了“先行者優勢”，因此積極將國內原則國際化。資本自由流動是“新自由主義”秩序的一項核心政策。美國之所以愿意在解除對國內金融行業管制后，在世界范圍內推動資本自由流動，是因為美國具有的“先行者優勢”。美國擁有龐大的金融資產，華爾街的金融人才貯備堪稱世界之最，美國金融部門的管理技能嫻熟。金融自由化不僅為作為先行者的美國金融部門帶來豐厚的利益，還為美國左右他國的政治經濟打開方便之門。即使金融自由化存在風險，作為世界上最強大的金融帝國，美國抗風險的能力也遠遠強于不發達國家，各方承擔的風險與收益并不對稱。因此，領導國愿意將國內秩序國際化，很大程度也源于“先行者優勢”。

最后，國際秩序具有網絡效應。

日常生活中就存在網絡效應，例如，當你周圍的同事都在使用IBM操作系統時，即便你有更心儀的選擇，如蘋果系統，但你仍會選擇IBM，這樣才方便和他人進行文件交換。國際貨幣具有明顯的網絡效應，即你是否使用一種貨幣取決于他人是否接受這一貨幣。如果有一個龐大的交易網絡，那么這一貨幣更容易成為國際貨幣。事實上，國際秩序也同樣如此。“嵌入式自由主義”的支柱政策之一——控制國際資本流動，就有顯著的網絡效應。在布雷頓森林體系下，各國政府對國際資本的流動實施了限制。但是，這一政策需要跨國合作與協調。僅僅靠一個國家，甚至領導國美國，單方面限制國際資本流動的舉措往往難以奏效。只有當主要資本主義國家都聯合一致采取行動時，限制國際資本流動的目標才能實現。

本文接下來會展示20世紀兩次國際經濟秩序的變遷，并嘗試闡述國際經濟秩序始于領導國國內。歷次領導國國內的秩序變遷，都會引發相應的國際政治經濟秩序變遷。新的國際秩序的成功建立與維持需要一個前提，即領導國推動的國際秩序與其國內秩序保持一致。

三、 “嵌入式自由主義”秩序的國內起源

在第一次世界大戰結束以后，美國政府曾有過重塑世界秩序的努力。在1917年 ，美國總統伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）決定加入反德聯盟。他希望憑借美國的政治、經濟與軍事實力來重塑一種全新的國際秩序。美國此時已具備相當的實力。在20世紀初期，美國已成為世界第一大經濟體。在一戰結束以后，美國又成為最大的債權國。1918年，美國政府部門就已擁有70億美元的海外債權，其黃金儲備大約占世界黃金儲備總量的40%。盡管美國有著雄厚的經濟實力，但其重塑世界秩序的努力卻是失敗的，因為威爾遜總統為國際秩序提出的重要原則和其國內秩序不吻合。

自由貿易是新的國際秩序的重要部分。威爾遜很早就意識到，崛起的美國需要自由貿易。在其競選綱領中，威爾遜提出了“新自由”（new freedom），其中包括：給予民眾更多的經濟自由、降低關稅以實現自由貿易等內容。不僅如此，威爾遜還認為自由無礙的貿易是消除戰爭的重要手段。在1917年1月的演講中，威爾遜指出，所有國家都應該有自由地通往世界商業的開放渠道。威爾遜多次強調，要盡可能消除各類經濟壁壘，為世界和平創造一個公平的貿易條件。但威爾遜的倡議卻難以付諸實施。因為“新自由”還是理念，并非美國的現實。盡管威爾遜執政時期降低了美國的關稅，但此時的美國仍是高度保護主義的經濟體，在美國國內沒有改變時威爾遜卻希望優先改變他國，塑造全新秩序。

和自由貿易的情況類似，威爾遜在討論民族自決的時候，希望歐洲國家和民族率先實現民族自決，但美國國內卻缺乏這樣的秩序基礎，例如對美國土著印第安人，威爾遜對其民族自決權只字不提。因此，在簽署戰后協議時，各國對削減貿易壁壘等內容只字未提。事實上，威爾遜自身不得不在自由貿易與民族自決問題上讓步。

愛德華·卡爾（Edward Carr）認為烏托邦主義將一些抽象原則作為絕對標準來引導政策，如民族自決、自由貿易與集體安全。事實上，這些抽象原則不僅可以塑造國際秩序，還可以服務于美國的國家利益。民族自決在一戰后就被用于削弱和分裂傳統歐洲大國德國，自由貿易也服務于美國的商業利益，同時集體安全有利于戰后美國對國際事務的主導。因此，這些抽象自由主義原則背后都可以服務于現實主義的政治。不是威爾遜的原則不符合當時美國的國家利益，而是那時的美國還沒有經歷“羅斯福新政”，當時的美國缺乏實施新秩序的國內基礎。

二戰結束后建立了“嵌入式自由主義”的國際經濟秩序。這一秩序的特點是：保持世界經濟開放，但是又要保護國內社會。戰后經濟秩序的規劃者堅信，在戰后的世界，市場需要被管理和控制。半開放的經濟秩序不是在削弱資本主義，而是在拯救它。他們需要建立一種新的國際經濟秩序，避免金融危機，避免貿易受阻，避免大幅度的匯率波動，從而避免政治動蕩。

美國財政部長亨利·摩根索（Henry Morgenthau Jr.）希望新成立的國際經濟組織能成為主權政府的工具，而不是金融寡頭的武器。摩根索將布雷頓森林會議的目標描述為“將高利貸貸款者逐出國際金融的天堂”。布雷頓森林體系的設計者想要控制投機性資本——“熱錢”。同時，這一秩序強調國家發揮更為積極的作用，積極參與戰后經濟的恢復和重建。在伊肯伯里等學者看來，這一秩序是由美國主導、在“大戰勝利之后”通過國際協商建立的國際新秩序。

這一節將展示戰后秩序并非在“大戰勝利之后”才形成的，而是有很強的歷史延續性，它源于20世紀30年代美國的“新政”秩序。事實上，伊肯伯里也發現：美國的“新政”為戰后的國際秩序提供了靈感來源。“新政”塑造了民眾對戰后國際秩序的認識，開始用“進步自由主義”（progressive liberalism）的世界觀來看待國際秩序。“新政”已經超越了經濟復興方案，它重塑了政府與市場的關系，增加了美國的平等與機會，也拓寬了衛生健康與社會保障的覆蓋面。當美國成為世界政治的領導國以后，它將這一“新政”秩序擴展為國際秩序。

（一） “新政”重塑美國國內秩序

富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）的“新政”塑造了一個全新的國內政治經濟新秩序，重塑了政府與市場關系。它“新”在以下幾個方面：管制資本、拉動經濟與保護社會。這三個方面將對二戰結束后的“嵌入式自由主義”國際秩序產生深刻影響。

其一是管制資本。二戰后對國際資本的管制源于“新政”時期的資本管制實踐。“新政”時期，政府對資本的管制主要體現在三個方面：控制黃金、重組銀行與監管金融。羅斯福就職后，管制資本的第一項任務就是讓總統對黃金的流動擁有完全的控制權。1933年3月，剛上任不久的羅斯福發布行政命令，要求所有黃金持有者將金幣、金塊以及金元券上交至美聯儲的銀行，政府不僅不再允許黃金外流，甚至禁止私人持有黃金。隨即，羅斯福宣布終止美國的金本位。美元黃金比價從20.67美元兌換一盎司黃金調整為35美元兌換一盎司黃金，戰后布雷頓森林體系的設計者仍沿用了這一美元與黃金的比價。羅斯福管制資本的第二項任務是重組銀行。政府宣布為期一周的“銀行假日”（bank holiday），在此期間，全國17800余家銀行停業整頓。經過審核，可重新開業的銀行為3000家左右，繼續停業的為12000家左右，倒閉的約為2800家（倒閉的銀行由政府接管）。到了1933年年底，政府已經擁有全國近1/3的銀行資產。第三項任務是加強金融監管。國會通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act），即《1933年銀行法》，該法案將投資銀行與商業銀行的業務嚴格區分開來。在銀行出現危機的時候，上述舉措就提供了一道防火墻。1934年，國會又通過了《證券交易法案》，成立了證券交易委員會（Security Exchange Commission）來監管股票和債券市場。這些改革使美國政府對資本的控制能力大幅度提高。因此，馬克·布萊斯認為“新政”時期的實踐顯著影響了戰后的“嵌入式自由主義”秩序。

其二是拉動經濟。按歷史學者杰森·斯科特·史密斯（Jason Scott Smith）的說法，羅斯福時期的自由主義是“新政自由主義”。“新政自由主義”重塑了政府與市場關系。政府積極拉動經濟，減緩周期性危機的影響，維系自由秩序的穩定。1933年，國會相繼通過了《農業調整法案》以及《全國工業復興法》。美國政府成立了一系列新的機構，積極介入生產、分配與消費。1933年，美國政府設立了重建金融公司（Reconstruction Finance Corporation），該公司積極提供貸款，其中向農民提供了15億美元，為鐵路部門提供了10億美元，為購房者提供了8000多萬美元，也為保險公司提供了9000多萬美元。除了刺激民眾消費，政府機構還直接介入生產。其中，影響較大、效果比較顯著的機構如1933年成立的公共工程管理局（Public Works Administration），它的主要職責是協助建設大規模基建項目。該機構獲得了33億美元的經費（相當于2002年的450億美元）。這筆經費為1933年美國聯邦財政收入的165%，占當時美國國內生產總值的5.9%。其建設資金幾乎覆蓋到全美3000多個即幾乎所有的縣。美國的工程振興管理局（Works Progress Administration）成立于1935年，它獲得了48.8億美元的資金（相當于2002年的640億美元）。這一數字是1935年美國聯邦財政收入的135%，占當時美國國內生產總值的6.7%。工程振興管理局修建了大批項目，包括480座機場、近8萬座橋梁、近4萬座公共建筑。1935年，美國《鄉村電力化法案》（Rural Electrification Act）通過，該法案致力于讓美國的農村通電。在該法案頒布時，90%的美國農場沒有通電;而15年以后，90%的美國農村已實現通電。無論從規模還是范圍來看，美國政府拉動經濟的舉措與力度都是以往任何歷史時期難以企及的。

其三是保護社會。在“新政”期間，美國政府加強了對勞工的保護。勞工部實施諸多舉措來保護勞工，如制定最低工資、進行健康和安全改革、實施廣泛的救濟計劃等。其中有兩部法律尤其值得一提，即《全國勞工關系法案》（National Labor Relations Act）與《社會保障法案》（Social Security Act）。這兩部法律分別通過加強勞工地位與提供社會保障來保護社會。

1935年，在羅斯福的支持下，美國紐約州的參議員羅伯特·瓦格納（Robert Wagner）倡導的立法——《全國勞工關系法案》即《瓦格納法案》通過。這是以羅斯福為代表的持“進步自由主義”理念的民主黨精英和美國勞工聯手促成的。歷史上，美國政府向來對有組織的勞工持懷疑與警覺態度，而現在則公開支持勞工。該法案承認了工會享有集體談判等權利，保障工人結社自由，宣布罷工不受干擾，要求雇主承認工會。在美國歷史上，勞工第一次獲得了聯邦政府實質性的支持，工會也取得了合法的制約資本家的手段。

1935年的《社會保障法案》代表了美國式福利國家的起源。該法案第一次為全國的老年人建立退休金，由聯邦政府對失業者實施救濟，對殘疾人以及幼童進行救助。該法案在二戰結束后仍持續發揮影響。在20世紀60年代“偉大社會”計劃實施前，美國對貧窮人口以及社會福利的支出從1950年的350億美元上升至1964年的1080億美元。

因此，羅斯福的“新政”通過管制資本、拉動經濟與保護社會，重塑了一種國內政治經濟新秩序。從“羅斯福新政”到20世紀60年代，美國國內秩序的主體基調是“進步自由主義”。這一國內經濟秩序強調政府積極管制經濟、保障經濟穩定并提供社會保障。總結來說，它是一項重塑政府與市場關系的巨大工程。

（二） “新政”秩序成為國際秩序

二戰后的國際經濟秩序并非突然產生的，它不過是“新政”秩序的國際延續。而美國將國內秩序國際化的實踐，是先從周邊國家開始的。在20世紀30年代晚期，羅斯福將國內實踐用于塑造區域秩序，其中最為典型的就是美國對拉美的“睦鄰政策”（good neighbor policy）。

1936年，美國為拉美政府提供了一系列貸款，用以穩定其幣值，保證國際收支平衡。貸款的提供者是匯率穩定基金（Exchange Stabilization Fund）。該機構作為“新政”的執行機構之一，成立于1934年，由美國財政部管理。這一新機構的主要作用就是保持美國幣值穩定，這也是美國歷史上成立的第一個由政府管理匯率的正式機構。布雷頓森林體系的兩大設計者之一哈里·懷特（Harry White）還拓展了匯率穩定基金的功能，開始向拉

美國家提供用于經濟發展的貸款，其中墨西哥獲得了長期貸款。和“新政”的理念一致，“睦鄰政策”強調通過公共機構的積極行動來減少拉美國家的貧困，提高民眾的生活水平。因此，“新政”對金融管制、拉動經濟以及保護社會的強調，都在美國實施“睦鄰政策”的過程中初見端倪。

在拉美初步嘗試推廣“新政”秩序以后，美國積累了將國內秩序國際化的經驗與信心。二戰的結束為美國重塑新秩序提供了契機，資本主義世界的政治家形成了一套共識：要設計一套經濟秩序，在此秩序下，要避免金融危機、防止貿易中斷與抑制匯率波動，以確保政治穩定。國內政治穩定被視為國際經濟繁榮的前提。因此，美國的“新政自由主義”拓展到國際層面。布雷頓森林體系和馬歇爾計劃（The Marshall Plan）就是國際經濟層面的秩序，而北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization）則是安全層面的秩序。國際經濟層面的秩序和美國“新政”秩序是吻合的，它在國際層面做了三件事：管制資本、拉動經濟以及保護社會。其中，管制資本是“嵌入式自由主義”秩序的關鍵。

首先是管制資本。與金本位時期不同，布雷頓森林體系下各國政府對國際資本的流動施加了限制。控制資本流動，表明了布雷頓森林體系的設計者對國際資本的忌憚，擔心國際資本流動給國際經濟帶來不穩定。同時，他們也害怕大規模的資本流動使得戰后各國無法獲得足夠的資金來推動經濟重建，也表現出對國際資本流動損害各國政府經濟政策的自主性的擔憂。

“嵌入式自由主義”的規劃者堅信，在戰后的世界，市場必須被馴服。

它的特色是“半開放市場”，即在保證商品自由流動的同時，抑制資本的自由流動。1945年的國際貨幣基金組織（IMF）條款、1957年的《羅馬條約》以及1961年的經濟合作組織（OECD）成員國資本自由化條款均保護各國管制資本的權利。如果不能有效管制資本，拉動經濟與保護社會的目標就難以實現。因此，管制資本有兩項基本目標：防止實體經濟受到金融危機的沖擊與讓政府在投機者面前有更大的自主性。

事實上，當時美國和英國的銀行家都對成立國際貨幣基金組織等新的國際機構表示強烈反對。他們認為國際金融秩序應該由私人來構建，而不是政府。和“新政”時期的結局一樣，美國將國內管制資本的實踐國際化，使管制資本成為“嵌入式自由主義”國際經濟秩序的重要基石。

其次是拉動經濟。二戰結束后，美國政府積極參與國際經濟的重建，以拉動世界經濟復蘇。其中最為重要的政策舉措就是以美國國務卿喬治·馬歇爾（George Marshall）命名的“馬歇爾計劃”，即“歐洲復興計劃”（European Recovery Program）。和“新政”秩序拉動美國經濟一樣，大規模、政府直接介入的資金注入是推動歐洲重建的關鍵。1948年4月，美國總統哈里·杜魯門（Harry Truman）簽署了法案，成立了經濟合作總署（Economic Cooperation Administration），正式啟動了馬歇爾計劃。1948年4月到1951年12月，美國通過馬歇爾計劃向歐洲提供了130億美元的援助，按2011年的價格計算，相當于1000多億美元，占當時美國國內生產總值的2%。和“新政”時期的國內秩序一樣，經濟安全與政治安全緊密地聯系在一起。政府主導的大規模發展援助，拉動了歐洲經濟，緩解了就業壓力，保證了歐洲的穩定，也讓歐洲民主國家站穩了腳跟，成為戰后秩序的重要構成。

再次是保護社會。從美國“新政”中汲取經驗，為了防止經濟與政治動蕩，“嵌入式自由主義”在設計的時候就注重對社會的保護。為了保護社會，新的國際經濟組織對自由貿易的承諾也是大打折扣的。在談妥金融、貨幣的戰后安排后，美國重建世界經濟的最后一環是最為棘手的貿易問題。戰后貿易的基本取向是自由貿易，但卻將農產品等初級產品作為例外。這樣的做法沿襲了“新政”時期的政策實踐，將1933年的《農業調整法案》對美國農業的保護延續到二戰后。為保護農業部門，美國只好用1947年簽署的關貿總協定這樣一個臨時性的協定來替代世界貿易組織。該協定將農產品的貿易作為例外條款，美國政府繼續補貼農業，并將農產品移出自由貿易的清單。

對其他國家而言，像澳大利亞等國家，既希望發展新興工業，又希望出口農產品，就站出來公開反對美國的做法。大多數發展中國家也覺得難以接受美國的安排，因為如此一來，它們就難以推銷自身的農產品了。因此，在戰后的國際經濟秩序中，即便是在自由貿易領域，其原則也不是無條件的，也體現了美國對社會的保護。

因此，我們可以說，“嵌入式自由主義”并非突如其來，它源于“新政”秩序。二戰后，美國憑借自身的經濟與軍事優勢，將其國內秩序擴展成為國際秩序。類似邏輯同樣可以解釋新的變遷，即“新自由主義”國際經濟秩序的興起。

四、 “新自由主義”秩序的國內起源

20世紀80年代以后，“新自由主義”的國際經濟秩序替代了“嵌入式自由主義”。“新自由主義”的國際經濟秩序倡導一個“D—L—P”公式，即放松管制（deregulation）、自由化（liberalization）與私有化（privatization），而該國際秩序也是由美國國內秩序擴展而來的。

（一） 美國國內的“新自由主義”改革

“新自由主義”首先在美國形成一套國內秩序。盡管到了20世紀80年代羅納德·里根（Ronald Reagan）執政時期，美國才開始經歷被學界稱為“里根革命”（Reagan Revolution）的“新自由主義”高潮，但是“新自由主義”改革從20世紀70年代就開始啟動了。1972年、1980年以及1984年的美國總統大選，都是共和黨獲勝。而1976年則是因為共和黨總統理查德·尼克松（Richard Nixon）爆出“水門事件”，民主黨才以微弱優勢贏得大選。在共和黨主導下，美國開始在國內拆散“嵌入式自由主義”，構建“新自由主義”秩序。這一改革仍圍繞重塑政府與市場關系進行，其政策體現在幾個方面：金融自由、減少干預與削弱社會。

首先是金融自由。自20世紀70年代以后，美國政府開始逐步推進金融領域的自由化改革。1966年，一批曾支持“新政”的企業家組成游說集團，支持“新自由主義”的理念，支持金融市場的自由化。1979年美元危機期間，美國的大銀行家都堅定地站在美聯儲主席保羅·沃爾克（Paul Volcker）一邊，冒著經濟衰退的風險，支持美聯儲提高利率，遏制通貨膨脹。因此，沃爾克執掌美聯儲，徹底改變了以往“嵌入式自由主義”的貨幣政策，不再將減少失業作為貨幣政策的優先目標。為了反對通貨膨脹，美聯儲可以不計代價地實施其貨幣政策，帶來大規模失業。美國國內政策的逐漸調整，積極推動了金融自由化，成為新觀念的領導者。當年政府管制資本被視為理所應當，但是現在卻變得不具備合法性了。美國率先實施金融自由化的改革，使其具備了“先行者優勢”。美國政治家也認識到，金融市場的自由化有利于吸引海外資金，解決美國的財政危機。

其次是減少干預。自20世紀70年代以來，美國政府開始逐步減少對經濟的干預。在“新自由主義”時期，政府經濟改革的核心是放松管制與減稅。自20世紀70年代以來，美國幾任總統都致力于放松管制。20世紀70年代早期，尼克松宣布已經解決了城市危機（urban crisis），聯邦政府對城市的資助隨即減少。此舉伴隨著美國各大城市的預算削減、工資凍結、政府雇員減少、公共服務數量下降。杰拉爾德·福特（Gerald Ford）將放松管制作為遏制通貨膨脹的政策手段，并發布行政命令，任何管制在實施之前，都需要評估該政策對物價的影響。而吉米·卡特（Jimmy Carter）將放松管制放在重要位置，例如他撤銷了民用航空委員會（Civil Aeronautics Board）等管制機構，建立了管制分析評估小組（Regulatory Analysis Review Group）用于評估管制對經濟的影響，同時支持開放天然氣價格，解除對航空、卡車運輸、鐵路以及金融服務業的管制，并取消存款利率上限。

里根放松管制的工作主要集中在第一個任期，在其任職期間，成立減除管制工作小組（Task Force on Regulatory Relief），由副總統喬治·布什（George H.Bush）主持工作。里根還大幅度削減管制機構的資金。固體廢物局（Solid Waste Agency）的預算從1981年的1600萬美元下降到1982年的32萬美元，其工作人員從74人裁撤到1人。環境質量委員會（Council on Environmental Quality）的預算在這一時期被削減了72%。

減少干預的另外一個支柱就是減稅。自1934年以來，里根在競選中對減稅的強調是史無前例的。里根經濟政策的核心之一是1981年的《經濟復蘇稅收法案》（Economic Recovery Tax Act）。該法案將最高稅率從70%降低到50%。然而事實上，稅收并非普遍減免，最富裕的20%的美國民眾的稅率，在1980年減稅前為29%，減免后為26%;而收入最低的20%的美國民眾的稅率從8%上升為10%。里根減稅最大的受益者是美國最為富裕的1%的人口。

再次是削弱社會。和“嵌入式自由主義”時期的保護社會不同，“新自由主義”時期的政策特征是削弱社會，它體現在兩個方面：馴化勞工與削減福利。1981年，針對美國航空管制工會人員罷工的情況，里根發出了最后通牒，勒令工人在48小時內返回工作崗位，有1000余名工人遵照了里根的命令。里根開除了上萬名繼續罷工的工人，并宣布組織此次罷工的工會為非法組織，政府將之解散。此后，美國的工會但凡要進行罷工時都疑慮重重，美國工人進入了高度脆弱、不穩定的時代。1983年，里根還改組了勞動關系委員會（National Labor Relations Board），通過一系列新規定以削弱勞工，支持資方。此外，勞動關系委員會還刻意拖延工會申訴的案件，積壓的案件從1981年的400起上升到1984年的1700多起。這樣的政策完全顛覆了“新政”時期對勞工的保護。

此外，里根時期的改革還包括削減社會福利。在里根執政時期，出現了技術變遷讓不少技術工種消失、離婚率上升使得美國單親家庭增長等變化，這些都增加了美國的貧困人口，而此時里根開始削減福利，這對貧困人口的生活無疑是雪上加霜。在他離任的時候，美國1/5的兒童，包括一半的黑人兒童生活在貧困家庭。美國出生的小孩，其生活在貧困家庭的概率，要比加拿大出生的小孩高出兩倍到三倍。

因此，“新自由主義”時期美國國內秩序是由金融自由、減少干預以及削弱社會三方面構成的。這一秩序在20世紀80年代迅速擴展到其他國家。

（二） “新自由主義”成為國際秩序

20世紀80年代，美國將國內秩序國際化。新秩序的擴展也率先從拉美開始，再擴展到世界其他國家和地區。20世紀80年代末以后，“新自由主義”變成了拉美政策圈的主導思想。“新自由主義”秩序的最重要特征就是國際金融的自由化。新的國際秩序與美國國內秩序的變遷吻合，以金融自由化、減少干預以及削弱社會為特征。

首先是國際金融的自由化。在20世紀60年代中期，美國就開始嘗試放松資本管制。曾任芝加哥大學商學院院長的美國財政部長喬治·舒爾茨（George Schultz）強烈建議放松對國際金融的管制。由于管制具有網絡效應，沒有美國協作和參與，其他國家對資本的管制就難以實現。1972年，歐洲和日本建議與美國一起重新加強對資本的管制，但這一提議遭到了美國的拒絕。相反，美國重申了對自由金融秩序的支持。1973年3月，針對美元的投機風潮再起，“十國集團”召開緊急會議。此次會議引入了浮動匯率制。走向更為市場化的浮動匯率是美國放松金融管制的必然結果。年美國正式解除了對資本跨國流動的管制。1979年，英國緊隨其后，解除了延續40余年的資本管制。隨著美國與英國政策的調整，金融自由化遂成為世界潮流。

在1978年到1979年的美元危機期間，曾有人建議恢復資本管制，以保證政府的政策自主性，控制國際“熱錢”。然而，盡管面臨嚴重的危機，美國政府仍拒絕了這一提議。這是國際金融史上的關鍵轉折點，表明了美國政府對開放國際金融秩序的堅定承諾。由于沒有美國政府的參與，其他國家對資本的管制變得越來越無效。“嵌入式自由主義”秩序的重要基石——管制資本這一鏈條斷裂了。

美國政府積極在拉美國家推廣金融自由化。在20世紀80年代早期，從墨西哥開始，拉美國家爆發了債務危機。美國對陷入債務危機的墨西哥政府提出要求，希望墨西哥效仿美國實施金融自由化改革。只有接受美國的條件，墨西哥才能延遲償還美國債務。墨西哥政府屈服了。在1982年到1984年，墨西哥效仿了沃爾克的改革。同時，這一改革也引發了大規模的資本外逃。在美國壓力下，其他拉美國家也紛紛效仿墨西哥的改革。這樣的改革在亞洲金融危機期間重演。美國通過國際貨幣基金組織等機構，迫使亞洲國家開放金融市場。馬來西亞、韓國、俄羅斯等國政府接受了相當苛刻的金融自由化條款，而這些條款是美國在與這些國家幾十年的雙邊談判中根本無法實現的。此時，由國際貨幣基金組織出面，美國政府順利實現了目標。

其次是減少干預。拉美國家在20世紀80年代紛紛放棄了政府干預經濟的進口替代政策。拉美國家從此以后經歷了一個“去工業化”的發展歷程，也經歷了“失去的十年”。到了20世紀90年代，拉美國家紛紛加快了變賣公共設施，推進了私有化的進程。在拉美成功推廣“新自由主義秩序”后，美國開始在亞洲、俄羅斯等地推廣新的秩序。美國財政部以及國際貨幣基金組織對亞洲金融危機的標準解釋是，亞洲各國政府對經濟干預太多，政商關系太緊密，帶來了盤根錯節的裙帶資本主義。因此，“新自由主義”改革是其出路。在美國壓力下，亞洲國家紛紛放棄政府對經濟的拉動，放棄產業政策。例如，在蘇哈托時代，印尼政府決心全力發展自身的飛機工業。但是在亞洲金融危機后，“新自由主義”改革方案打斷了印尼航空工業的發展計劃。面臨“新自由主義”的擴展，日本、韓國等國家和地區的“發展型政府”發展模式也宣告終結。

再次是削弱社會。一旦對國際資本流動的管制取消，政府就難以積極介入經濟發展，也難以再繼續為社會提供保護。在20世紀80年代拉美經濟危機期間，國際貨幣基金組織用極其嚴格的限制性貸款，讓拉美國家減少財政支出、削減社會福利、抑制工資上漲，最終實現減少財政赤字的目標。面臨巨大的國際壓力，拉美國家不得不削減政府開支，出售國有資產并停止對窮人的補貼，導致拉美窮人承受了巨大的苦難。世界銀行（World Bank）還設計出一套結構調整貸款（structural adjustment loans），只有當這些國家的政策轉向能滿足其要求時，才向它們發放貸款。在20世紀八九十年代，拉美國家紛紛削減福利。與此同時，拉美國家經歷了更嚴重的貧困增長以及更嚴重的社會不平等。貧富差距的拉大加劇了社會矛盾，矛盾的持續激化甚至引發了暴動。阿根廷在實施“新自由主義”的改革方案以后，就面臨這樣的困境。約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）看到：“2001年，阿根廷的經濟崩潰了……最終，在連續7年的高失業率的情況下，阿根廷的市民不得已發生了暴動。這毫不奇怪，奇怪的是他們竟然能夠非常安靜地忍耐這么長的時間。”他同時看到，“新自由主義”秩序下非洲各國衛生支出的減少導致了艾滋病病患的顯著增長。

從“新自由主義”國際化的歷程來看，美國的國內秩序最初影響周邊國家，然后影響東亞、蘇東國家以及歐洲。從拉美放棄進口替代政策，到東亞發展型政府模式的式微，再到蘇東國家的自由化改革，直到歐洲國家對傳統福利國家政策的調整，無一離不開來自美國主導的新秩序的影響。“新自由主義”國際政治經濟秩序逐漸形成。

值得一提的是，國際貨幣基金組織、世界銀行等國際經濟機構積極配合美國推廣“新自由主義”秩序。里根上任第一年曾揚言要撤銷對國際貨幣基金組織的支持，清除凱恩斯主義對國際貨幣基金組織的影響。在里根壓力下，國際貨幣基金組織開始改革，逐漸成為傳播“新自由主義”的中心。美國發起改革，也從改革中受益，其中美國金融公司是最大的受益者。在實施國際貨幣基金組織的結構調整方案以后，第三世界國家的企業紛紛倒閉，這讓美國金融公司并購的機會增加了三分之一。在這些并購業務中，有一半公司被美國金融公司所收購，剩下一半由在美國有著廣泛業務的歐洲金融公司并購。因此，美國作為“新自由主義”秩序的發起者，享有巨大的“先行者優勢”，是該秩序的推廣者，也是該秩序的受益者。

五、 結語與討論

一般而言，權力對塑造國際秩序發揮著重要作用，77國集團塑造國際經濟新秩序的成效有限。但是，即便對世界政治的領導國而言，其在塑造國際秩序時也存在約束。通過考察20世紀以來兩次國際經濟秩序的變遷，本文認為，國際秩序始于國內。世界政治領導國的國內經濟秩序變遷會對國際經濟秩序變遷產生顯著影響。當領導國推動的國際秩序與國內秩序保持一致時，新的國際秩序才能建立與維持。世界政治的領導國既有能力也有意愿將國內秩序國際化。除此之外，我們還可以得出以下認識。

第一，自由秩序長期存在的條件是什么？當領導國推動的自由國際秩序與其國內秩序保持一致時，自由國際秩序才能建立與維持。因此，這里需要三個條件：首先，它需要領導國推動;其次，它需要領導國的國內秩序是自由主義秩序;最后，它需要國際秩序和領導國國內秩序吻合。霸權穩定論強調了前兩者，即這一派的學者看到了自由主義的霸權可以維系自由國際秩序。19世紀的自由秩序和20世紀的自由秩序之所以能維持，是因為英國和美國都推行自由主義的霸權。本文認為，當領導國推動的自由國際秩序與國內秩序保持一致時，自由國際秩序才能建立與維持。二戰結束后，美國塑造的“嵌入式自由主義”秩序與“新自由主義”秩序，都和其國內秩序吻合。事實上，如果我們把歷史拉得更長，英國推行的“古典自由主義”的國際秩序和其國內秩序也是高度吻合的。在19世紀中期，英國廢除《谷物法》，開始了國內“古典自由主義”改革后，“古典自由主義”才成為主導的國際秩序。而到了19世紀末20世紀初，英國工會逐漸崛起，國內的秩序開始脫離“古典自由主義”，因此，國際層面的“古典自由主義”秩序也就衰落了。

第二，在什么條件下會發生秩序的轉變？本文認為，當領導國國內政治經濟秩序發生變遷的時候，國際秩序會隨之改變。這意味著，不僅領導國的易手會發生秩序變遷，同一領導國國內的秩序調整也會引發秩序變遷。在19世紀末，英國國內的“古典自由主義”秩序受到嚴重沖擊，新的領導國美國用其“嵌入式自由主義”的國內秩序取代了英國的“古典自由主義”秩序。二戰后，由于美國的國內政治經濟秩序也經歷了從“嵌入式自由主義”到“新自由主義”的轉變，自由主義的國際秩序才隨之經歷了從“嵌入式自由主義”到“新自由主義”的轉變。因此，霸權穩定論強調，當自由主義的領導國衰落時，自由主義的國際秩序會變化。本文認為，即使領導國的地位能維系，其國內秩序的內容發生調整時，國際秩序也會相應調整。

第三，特朗普的政策調整會給未來的國際秩序帶來怎樣的影響？特朗普的國內政策調整將會削弱乃至消解“新自由主義”的國際秩序。卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在看到20世紀早期市場擴張對社會的損害時，也發現社會會出現反彈。他認為德國的法西斯主義、美國的“羅斯福新政”以及蘇聯的社會主義建設都是社會的反彈。在“新自由主義”的改革下，市場擴張帶來了嚴重的國內分化，影響社會穩定，危及經濟的長期發展。沃爾瑪的首席執行官告訴公司的董事：美國的最低工資已經落后于時代，我們親眼見證了我們很多顧客正為生活而掙扎。每個月1號到15號，我們的顧客開支增加;在月底，他們的開支減少。這讓我們明白了一個簡單道理：我們的顧客在每個月領取薪酬前的一段日子，沒錢購買基本生活物品。因此，美國總統特朗普的“美國優先”宣言，包含了收緊移民政策、推動制造業復興等政策調整。這是在“新自由主義”秩序下，社會對市場持續擴張的回應。特朗普的改革方向更像是回歸“嵌入式自由主義”，在維持自由的前提下，通過國家介入來保護社會。如果美國能繼續維系其在世界政治中的領導權，這樣的國內秩序最終會外化成國際秩序。“新自由主義”的國際秩序將難以再維系下去。

第四，未來自由主義秩序將向什么方向發展？根據前文的分析，本文推斷未來的國際秩序會面臨三種可能：第一種可能是美國重回“嵌入式自由主義”，即便未來美國能繼續維系世界政治經濟的領導權，“新自由主義”國際秩序也難以維持。因為美國國內的分化與沖突已在嚴重挑戰其國內的“新自由主義”秩序，國內民眾對“新自由主義”的共識在降低，因此，美國總統特朗普的系列政策更像是回歸“嵌入式自由主義”。因此，如果未來是美國單極，美國重返“嵌入式自由主義”的國內秩序最終會外化成國際秩序。第二種可能是中國提供一種“嵌入式自由主義”方案。隨著中國崛起，如果中國能成功取代美國，成為世界經濟領導國，中國會積極為塑造國際秩序提供中國方案。而國際秩序的中國方案會基于中國的成功經驗。中國經驗和傳統的自由主義秩序會有距離，因為中國的發展既受益于自由國際秩序，尤其是自由貿易，其國內的發展也表現出“國家主義”等特色。為了維系國內的秩序與穩定，未來的中國政府會既重視維持改革開放的大局，也會更加重視保護社會。所以，如果未來是中國單極，其主導的秩序會和當前“新自由主義”國際秩序有很大不同。這一秩序可能以其他形式來冠名，但卻是帶有“嵌入式自由主義”色彩的國際秩序。在這一秩序下，中國既承諾積極推進全球化，同時又通過國家干預來為社會提供保護。第三種可能是美國與中國各自主導局部國際秩序。在美中兩極格局的情況下，美國和中國都會將自身的國內秩序擴展到國際層面，而美國和中國各自主導的局部秩序和單極條件下的國際秩序將不會有太大差異。可以預見，由于中國在自由國際秩序中獲益良多，中國主導的局部國際秩序會是倡導自由貿易又積極為社會提供保護、極具“嵌入式自由主義”色彩的國際秩序;而美國從金融自由化中獲益良多，它所主導的局部國際秩序則是倡導金融自由化、又回應對社會保護的“嵌入式自由主義”。二者的重要區別在于倡導的側重點有差異，一個側重自由貿易，一個則側重自由金融，但是二者都需要重新強調保護社會。因此，從未來三種可能的國際秩序來看，未來秩序有更大可能偏離“新自由主義”的國際秩序，而和“嵌入式自由主義”的國際秩序更為接近。

最后，我們需要認識到，沒有一種國際秩序可以永恒。每一種秩序實施以后，其問題就會逐漸積累并不斷放大。因此，從“古典自由主義”秩序到“嵌入式自由主義”秩序，再到“新自由主義”秩序，這些秩序的更迭不像“變遷”，更像“循環”。當今世界面臨的問題和一百年前“古典自由主義”秩序坍塌前面臨的問題非常相似，一旦國際市場擴張削弱了對社會的保護，社會就會開始反彈。二戰后，美國用“嵌入式自由主義”替代了“古典自由主義”，因為新的秩序不僅能拉動經濟，還能為社會提供保護。同理，當今世界經濟增長乏力，“新自由主義”秩序缺乏對保護社會的承諾。正在崛起的中國，無論是在政府介入以拉動經濟還是在社會保護方面，在發展中國家中都扮演著領導者的角色。因此，未來中國在重塑國際新秩序時，新的生長點可能是回到“嵌入式自由主義”，重新強調管制資本、拉動經濟與保護社會。與20世紀30年代的美國塑造“新政”秩序相似，當前中國進行的政治經濟改革，也是在為新的國際經濟秩序提供藍圖。