優化種植業供給側改革的探討

摘 要：通過調研分析結果發現，我國優化種植業供給側結構性改革是保證種植業有效供給、維護種植業食物安全戰略和保持種植業可持續發展的迫切需要。分析了優化種植業供給側結構性改革，推進現代農業與綠色農產品發展具有新特點與新優勢，提出了完善種植業支持政策、創新種植業科技機制、增強種植業經營主體的對策。

關鍵詞：現代農業；種植業；供給側；改革；綠色農產品

中圖分類號：F326 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）04-0088-04

Abstract：After the investigation and analysis， it is believed that the supply side structural reform of our country's optimal planting industry is an urgent need to ensure the effective supply of the planting industry， maintain the food safety strategy of the planting industry and maintain the sustainable development of the planting industry. This paper analyzes the structural reform of the supply side of the planting industry， and advances the new characteristics and new advantages of the modern agriculture and the green agricultural product development， and puts forward the countermeasures to improve the support policy of the planting industry， innovate the scientific and technological mechanism of the planting industry and strengthen the main body of the planting industry.

Key words： modern agriculture； planting industry； supply side； reform； green agricultural products

農業是國民經濟的基礎，而種植業又是農業的基礎[1-2]。中共中央總書記習近平于2015年11月在中共中央財經領導小組第11次會議上，為應對中國經濟發展新常態，首次提出了“供給側（結構性）改革”的概念，其引伸概念“農業供給側結構性改革”則首先出現于2015年12月的中共中央農村工作會議文件中，

是指圍繞市場的需求進行農業生產，優化農業資源的配置，擴大農產品有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性。2017年中央發布的第14個有關我國“三農”問題的1號文件提出農業要優化產品產業結構，著力推進農業提質增效的任務[3-4]。目前，我國農業供給側結構性改革主要面臨的問題為，如何在確保口糧有效供給和國家糧食安全的基礎上，緊跟農產品市場需求變化，堅持以增加農民收入和保障農產品有效供給為種植業供給側結構性主要目標，以推進現代農業與綠色農產品發展為種植業結構調整主攻方向，以體制改革和機制創新為種植業結構調整根本途徑，達成我國種植業由過去過度依賴資源消耗和主要滿足量的需求，轉向追求綠色生態可持續發展和更加注重滿足質的需求，從而進一步推進中國農業供給側結構性改革落地生根[5-6]。為此，筆者對種植業供給側結構性改革和現代農業與綠色農產品的發展進行了調研分析。

1 優化種植業供給側結構性改革的必要性

1.1 保證種植業有效供給

種植業是保證人們食物及工業生產原料有效供給的基礎行業。保持我國種植業產品供給與消費需求的基本平衡是種植業發展的基礎。目前我國種植業發展環境正在發生深刻變化，同時面臨不少困難和挑戰。我國及湖南種植業目前面臨的最大困難是種植業產品的品種結構不平衡，造成種植業產品有效供給不足，而其生產量、進口量、庫存量“三量齊增”。一是作為我國主要口糧的稻谷與小麥均存在有效供給不足。高擋優質稻米還需從泰國等稻米生產國大量進口，我國已經從稻米凈出口國轉變為稻米凈進口國；小麥生產則大部分為中筋小麥，而加工面包的強筋小麥與加工糕點及餅干食品的弱筋小麥品種明顯不足。二是作為主要飼料用糧的籽粒玉米出現階段性供大于求，造成我國生產籽粒玉米大量庫存；而作為大豆原產國的我國大豆供求缺口連年增大，使其對外進口依存度達70%。三是作為我國重要工業原料的棉花、油料、糖料等種植業產品受國內自然資源約束和國際市場沖擊，進口呈現大幅增加，其生產則出現下滑。四是作為草食畜牧業的國產優質飼草短缺，進口逐年攀升。

綜上所述，新形勢下我國種植業供給側的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾。因此，推進種植業供給側結構性改革，加快轉變種植業發展方式，是當前和今后一個時期種植業發展的重要任務。我國的種植業生產必須從供給側結構性改革發力，著力調整種植業生產類型及其品種結構，努力生產適銷對路的種植業產品，在充分滿足億萬消費者消費結構升級需求的基礎上，切實增強我國種植業產品的競爭力，全面統籌國際與國內種植業產品市場，從而實現我國種植業生產供給與消費需求的相互協調發展。

1.2 維護種植業食物安全戰略

中國作為一個人口近14億的大國，保持口糧與食用油有效供給、切實維護我國食物安全一直是各級黨組織和政府的頭等戰略大事。我國實施國民經濟“十二五”規劃以來，特別是黨的十八大召開以來，中共中央及國務院極其重視“三農”工作，實施了一系列重大部署，連續出臺了一系列強農惠農富農政策措施，強力促進了我國種植業及其糧食生產的持續穩定發展，確保了我國糧食及其食物有效供給與國計民生安全。但是，目前我國種植業供給側發展面臨兩方面的沖擊。一是隨著國家社會經濟的發展，國內一二三產業融合的程度越來越深。種植業生產經濟價值在國民經濟總量所占比重越來越低，而種植業發展作為維護國家口糧、食用油等國家食物安全的地位越來越彰顯其不可替代的重要地位。而且，現代種植業產業鏈條不斷延伸，其產業附加值不斷提升，迫切需要開發種植業多種功能和多重價值，推進種植業產品與食品加工及農牧和農藝農機結合，實現一二三產業高度融合發展。二是國內外種植業市場聯動越來越緊密。隨著經濟全球化和貿易自由化深入發展，國內與國際種植業市場深度融合，其資源要素和產品加速互動，國內種植業產品競爭由于其優勢不足，造成種植業產品進口壓力越來越大。

因此，為了長期維護我國口糧及食用油等食物安全，必須全面準確理解國家食物安全戰略，全面進行種植業供給側結構性改革。應轉變傳統以糧為綱的需求側觀念，在保持水稻等我國口糧基本自給的基礎上，適當減少低劣食用稻米品種等無效及低擋供給，適當發展一季稻+再生稻規模，切實增加優質稻米等種植業產品有效率及中高檔供給食物安全的供給側理念；改變過去“以糧為綱，經作為輔”的二元種植結構觀念，堅持糧食、經濟、飼料作物全面統籌的三元種植結構理念，努力轉變以往湖南等南方省份畜牧業生豬養殖業獨占鰲頭的局面，推動冬季稻田種植黑麥草等優質牧草，因地制宜發展旱地牧草種植，大力發展牛、羊等草食畜牧業及優質奶源產業。

1.3 保持種植業可持續發展

目前我國經濟發展步入新常態，種植業發展也進入迫切需要進行供給側結構性改革的新時期，如何保持我國種植業可持續發展同樣遇到了兩大矛盾。

一是種植業資源環境約束壓力越來越大與其效益低下的矛盾。一方面，隨著我國工業化城鎮化的快速推進，種植業發展面臨耕地與水資源繼續減少，耕地過度利用，以及化肥、農藥、農膜用量持續增長，耕地質量退化，地表水富營養化等問題突出，對種植業生產的“硬約束”加劇。因此，過去靠資源消耗和物質資源要素投入的粗放種植業發展方式已經難以為繼。另一方面，由于目前我國水稻等種植業生產效益較差，周邊國家的稻米價格低于國內價格，出現了稻米走私的現象；加上目前我國種植業缺少青壯年勞動力與技術支持，小規模經營效益低下，從而造成目前種植業生產大多實行粗放輕簡栽培，很少采用精耕細作，甚至出現耕地拋荒現象。

二是種植業消費結構升級要求越來越高與其供給能力較差的矛盾。隨著我國經濟社會的發展，城鄉居民的消費支付能力和水平不斷提高，大眾對種植業產品的需求由“吃得飽”轉為“吃得好”“吃得安全健康”，邁入消費主導種植業發展轉型的新階段。此外，種植業發展還受全球氣候變暖的影響，由于我國高溫、干旱、洪澇等極端天氣頻發和重發，病蟲災害發生也呈加重趨勢，因而給種植業生產安全帶來更加嚴重的威脅。而目前我國的種植業類型與品種結構還未完全適應我國消費結構及逆境災害升級的需求。

因此，有必要采取措施，通過種植業供給側結構性改革，梳理改善過去系列強農惠農富農補貼政策，由過去主要對種植業產品的價格直接補貼政策轉為對種植業耕地生產能力提高與增強的補貼；對種植業重金屬污染與地力過度耕作耕地實施有計劃輪作、休耕；對種植業化肥、農藥與農膜等農資減量施用實施資助獎勵，實現“藏糧于地”。同時，加大種植業科技公共服務體系及其基礎設施建設；加強種植業優質、抗逆性強的有效供給類型與品種選育和推廣應用的政策支持，實現“藏糧于技”。強力推進我國現代農業與綠色農產品發展，確保我國種植業健康可持續發展。

2 優化種植業供給側結構性改革的新特點及新優勢

優化種植業供給側結構性改革，推進現代農業與綠色農產品發展作為中國經濟新常態下農業供給側結構性改革的重要內容，既符合目前農業經濟對國民經濟貢獻率下降，生態與食物安全的重要性進一步突顯的發展要求，同時，也符合目前的種植業發展的主要動力正在由過去拼資源消耗逐步轉向依靠轉型升級、生產率提升和開拓創新，從要素驅動、投資驅動轉向科技與服務創新驅動等特點。

2.1 優化種植業供給側結構性改革的新特點

改革開放以前，我國種植業發展主要強調高產，以滿足人們的基本生活需求；改革開放以來，人們的基本生活需求逐漸滿足，種植業出現了一系列結構性供給矛盾。為此，我國種植業結構自改革開放以來經歷了4輪調整優化。

種植業第一輪結構調整優化發生于20世紀80年代中期，當時我國種植業全面實行家庭聯產承包后，糧食產量出現連續多年豐收，低劣米質稻米相對過剩，出現了第一次“賣糧難”，但是當時的棉花、油料、糖料、果菜茶等經濟作物則較為短缺。因此，種植業第一輪結構調整優化的重點是壓縮糧食作物擴充經濟作物。同時，1985年在湖南長沙召開了全國優質米討論會，我國水稻育種目標由單純注重產量轉向注重優質，優質稻米等新品種選育也成為該輪種植業結構調整的主旋律。

種植業第二輪結構調整優化發生于20世紀90年代初期，當時我國種植業產品綜合生產能力普遍提髙，到1991年出現了以南方早秈稻為主的“賣糧難”現象，但種植業優質產品則表現價格較高和銷路較好。因此，種植業第二輪結構調整的重點是發展高產、優質、高效的“三髙”種植業。

種植業第三輪結構調整優化發生于20世紀90年代末，1998年我國糧食總產達到5 123億kg，創歷史新高。并且，當時糧食總產已經有3 a產量超過5 000億kg，“賣糧難”再次出現。因此，國家實施種植業第三輪結構調整優化，全國水稻、小麥、玉米等三大主糧種植面積大幅調減。1998～

2003年，湖南5 a間的水稻播種面積從1998年的397.64萬hm2降至2003年的341.00萬hm2，其中雙季早稻播種面積從161.01萬hm2降至117.33萬hm2 [7-8]，這也是新中國成立以來，湖南水稻面積減幅最大、對種植業的發展影響最深遠的一次。

種植業第四輪結構調整優化就是第14個有關我國“三農”問題的1號文件提出的農業結構調整優化，其與前三輪種植業結構調整優化存在明顯不同的新特點。該次種植業供給側結構性改革與以前的三次種植業結構調整優化的重點存在不同之處。該次種植業結供給側結構性改革是我國經濟發展處于新常態下一次結構調整優化，種植業的主要供需矛盾已由總量不足轉變為結構性不平衡的矛盾。全國水稻、小麥與玉米三大主糧種植業產品供需表現為稻谷呈現平衡略余；小麥呈現基本平衡；玉米呈現階段性供大于求。因此，該次種植業供給側結構性改革的重點主要是調整優化口糧作物類型及品種的品質，即在穩定稻谷、小麥等口糧作物面積的同時，要進一步優化稻米和小麥的品質結構，大力發展優質食用稻米生產，增加強筋與弱筋小麥生產，調減低質稻米與中筋小麥生產，從而更好地滿足市場不斷提高的消費要求。同時，全國種植業的供給側結構性改革的數量結構調整優化重點，是調減我國從西北到西南地區“鐮刀區”玉米非優勢區的種植面積。而湖南等南方省份該次種植業供給側結構性改革則要求進一步穩定雙季稻面積，因地制宜發展再生稻生產，選育推廣生育期適宜中、產量高、品質優的常規稻新品種與雜交稻新組合，努力開發冬閑稻田擴種黑麥草等飼草作物及其草食畜牧業。同時，進一步穩定油菜面積，加快選育推廣生育期短、適宜機械收獲的“雙低”油菜新品種，進一步選育推廣油苔兩用型、不同花色觀賞型、肥用與飼用型等油菜新品種，積極拓展油菜種植的多種功能用途。此外，還要調減棉花等非優勢旱地作物，擴種各種雜糧作物，提升果茶藥材與蔬菜作物類型及品質。

2.2 優化種植業供給側結構性改革的新優勢

首先，該次種植業供給側結構性改革具有優良的政策環境優勢。2015年中共十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”等五大發展新理念，為該次種植業供給側結構性改革提供了基本的遵循原則。黨的十八大以來，我國實施的“四個全面”戰略布局，使農村改革全面深入推進，實施了農村集體產權制度改革、完善糧食等農產品價格形成機制和收儲制度改革，健全農業農村投入持續增長機制與推動金融資源更多向農村傾斜改革等。同時，科技體制創新也完成了一系列深化改革，如國家科技創新驅動戰略和“大眾創業、萬眾創新”的“雙創”戰略實施；智慧農業與生態農業等新業態的應運而生等。這些也為該次種植業供給側結構性改革提供了進一步釋放的改革紅利和技術支撐的機遇。

其次，該次種植業供給側結構性改革具有優良的市場環境優勢。一是巨大的國內種植業市場消費拉動。隨著我國工業化、城鎮化、農業現代化的快速推進，我國消費需求進入持續增長，消費結構加快升級換代，消費取代投資拉動經濟的作用明顯增強。因此，該次種植業供給側結構性改革蘊藏著巨大的市場空間，從而使推動種植業供給側結構性改革的外在動力持續增強。二是有國際國內種植業市場的深度融合拉動。目前我國種植業供給側結構性改革已深度融入全球化格局中，國家“一帶一路”戰略的加快實施，有利于我國種植業供給側結構性改革統籌國際與國內兩個市場及兩種資源，進一步拓展了我國種植業供給側結構性改革的空間。

第三，該次種植業供給側結構性改革具有優良的資源環境優勢。經過近40 a的改革開放，我國經濟總量已經于2010年超過日本，位居世界第2位，2016經濟總量突破70萬億元，穩居世界第2位；我國糧食產量連續5 a超過了5.5億t，連續3 a超過了6億t；棉花、油料、肉類、禽蛋、水產品、蔬菜和水果等7類主要農產品產量均居世界第一位；經過連續多年的工業反哺農業與城市反哺農村等一系列強農惠農富農政策措施實施，種植業生產基礎設施與條件有了質的提升，種植業機械化水平已經達到61%以上，種植業良種覆蓋率已經超過96%，種植業社會化服務體系進一步健全等。這些均為該次種植業供給側結構性改革建立了優良的物質資源基礎。

3 優化種植業供給側結構性改革的對策

3.1 完善種植業支持政策

為了優化種植業供給側結構性改革，推進現代農業與綠色農產品發展，當代農業工作者必須加強頂層設計，做好規劃引領工作。依據國家種植業結構調整規劃（2016～2020），出臺當地種植業供給側結構性改革規劃。同時，開展涉農資金整合試點與改革，深入推進各種惠農資金的整合工作，加大財政農口部門預算專項資金整合力度，依托項目推進整合，加強以縣（市、區）為主的各種涉農財政項目資金整合；改進涉農公共財政資金拔付流程及方式方法，及時發放各種惠農資金；進一步整合規范種植業相關涉農轉移支付，強力整合目標接近、方向類同、管理方式相近的專項資金使用方向；運用網絡等媒體手段，加強各種惠農資金執行落實情況監督。

同時，在確保國家與各級政府對種植業發展公共財政資金逐步增長的基礎上，進一步加強財政資金引導種植業參加保險項目全覆蓋，并且進一步改進現有種植業參加保險項目方式，創新適合種植業發展的保險產品，建立農業保險巨災風險分散機制。充分發揮財政公共資金的扛桿撬動作用，積極引導民間資金與企業進行種植業結構調整優化，鼓勵鄉賢能人及民間企業進行種植業萬眾創業，大眾創新。

3.2 創新種植業科技機制

種植業科技創新是種植業供給側結構性改革的動力，必須創新種植業科技機制，在堅持穩步提高種植業科技創新公共財政投入的基礎上，引導并鼓勵社會民間資本與涉農企業及種植業主投身種植業結構調整事業。圍繞水稻、油菜、飼草、果茶蔬等湖南主導種植業產品，依托國家與省部級科研、教育機構，廣泛吸納推廣部門、龍頭企業共同參與，組建技術體系團隊或科技攻關協作組支撐種植業可持續健康發展。打破單位、行業與身份性質界線，將種植業科研機構、涉農院校和龍頭企業的相關科技人員聚集于共同團隊，形成各行業科技力量在充分發揮各自優勢、各展所長基礎上的大聯合和大協作，達成種植業上中下游緊密銜接的科技創新新機制，實現種植業科研項目源于實際、成果應用于生產的目標，做到種植業科研與生產無縫聯接。

3.3 培育種植業經營主體

加強種植業經營主體創建與發展規劃及政策支持措施頂層設計，制定地方農民專業示范合作社建設規劃，創新種植業示范社評審與退出機制，突出省與市（州）級種植業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場與種植業大戶典型引領及示范作用。推動產業化龍頭企業、農民專業合作社與家庭農場等經營新型主體規范提質發展，協調地方政府及財政、農業、國土資源、工商、稅務、銀信、商務、教育和電力等相關部門進一步落實好種植業發展扶持政策，優化種植業發展政策與市場環境。出臺種植業經營主體費稅減免、抵扣等優惠措施。落實種植業經營主體配套建設用地、大型農機具補貼等政策措施，加快推進農村集體經營性建設用地入市試點及政策規范工作，落實農村宅基地與承包地使用權抵押貸款政策措施，加快完成農村土地確權頒證工作，健全地方農村土地流轉服務平臺體系；創新和總結推廣農村土地流轉新機制，鼓勵農村承包土地入股、聯耕聯種、代耕代種、土地托管、合作社統一經營等形式，進一步實施土地整理項目配套農戶承包土地“數字產權”改革等。

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（責任編輯：肖彥資）