瀏陽市農房抵押貸款實踐中的道德風險及防范研究

摘 要：我國正在開展農房抵押貸款試點工作，瀏陽市有20 a地方實踐經驗。通過實地考察，發現瀏陽市農房抵押貸款長期實踐中存有貸款前期抬高抵押物價值的失真風險、貸款中期改變貸款用途的失信風險、貸款后期逃避還款義務的失約風險等不同形式的道德風險，并在實踐中形成了秉持共生理念、培育誠信基因、注重服務定位、強調務實進取、堅守道德底線等道德風險防范的豐富經驗。通過梳理瀏陽市農房抵押貸款實踐中的道德風險生成規律，其誘因大致可歸結于政府隱形擔保、抵押物有瑕疵、“三品授信評級”“隱含契約”貸款等。新時期有效防范其道德風險應遵循完善相關法律法規、提高道德風險成本、強化道德風險監管和加強道德環境建設等施策路徑。

關鍵詞：農房抵押貸款；道德風險；風險防范；誘因

中圖分類號：F830.5； F832.43 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）04-0118-05

Abstract：The agricultural housing mortgage loan pilot work is carrying out in China， and Liuyang City has 20 year’ local practical experience. Through on-the-spot investigation， it is found that there are different moral hazards in the long-term practice of Liuyang mortgage loan， such as raising the value of the mortgage in the early period of the loan， changing the loan purpose in the middle of the loan， and avoiding the repayment obligation in the later period. In practice， it is formed rich experience of keeping symbiosis idea， cultivating credit gene， paying attention to service orientation， emphasizing pragmatism and enterprising， sticking to moral bottom line and other moral hazard prevention experience. By combing the rules of moral hazard generation in the practice of agricultural house mortgage loan in Liuyang City， the inducement can be roughly obtained. It comes down to implicit government guarantees， flawed collateral， three-pint credit rating， implicit contract loans， and so on. In the new period， the effective prevention of moral hazard should follow the ways of perfecting the relevant laws and regulations， raising the cost of moral hazard， strengthening the supervision of moral hazard and strengthening the construction of moral environment.

Key words：housing mortgage loan； moral hazard； hazard prevention； incentive

在新時代深化農村金融改革創新背景下，如何盤活農村資源、資金、資產，真正落實農地用益物權，賦予農民更多財產權利，助力農村土地制度改革完善，一直是專家學者們探討的重點。2015年12月，全國人大常委會通過的《關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》指出：集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定在試點區可暫停實施。其中，湖南省瀏陽市被列入了農房抵押貸款試點范圍。實際上，早在1998年，瀏陽市就開始著手于探索農房抵押貸款問題，迄今已形成了相當規模的農房抵押貸款融資市場，有效地支撐了當地花炮產業的發展、繁榮和升級。期間，地方政府陸續出臺了相關政策法規及配套制度。在實踐中，瀏陽市緊抓誠信道德建設，營造誠信社會風尚，積極化解不良貸款行為，有效防范了道德風險，在服務“三農”方面取得了較大成效。到2013年6月末，瀏陽市累計為農村房屋確認產權92 077宗，確權面積3 494.36萬m2，累計辦理農房交易37 039宗，交易面積537萬m2，交易額達81.05億元；抵押登記82 967宗，抵押面積4 481.53萬m2，抵押金額358.71億元[1]。截至2015年7月，瀏陽農村商業銀行只有1.19%的農房抵押貸款不良率，比該省金融業平均不良貸款率低一半以上[2]。截至2016年12月，瀏陽市農房抵押貸款余額達46.35億元，惠及農戶及企業17 069戶[3]。經過近20 a的實踐探索，瀏陽市逐漸形成了頗具地方特色的農房抵押貸款制度，在道德風險防范上更是經驗獨具。然而，由于對長期實踐過程中形成的非正式制度與正式制度相結合產生了路徑依賴，不可避免地誘發了新的農房抵押貸款道德風險。鑒于此，該研究旨在梳理長期實踐中道德風險形式及防范經驗，透析其生成機理及防范規律，嘗試探究其防范施策路徑，助推農房抵押貸款試點工作持續深入開展，為金融創新助推鄉村振興戰略的實施做出積極貢獻。

1 道德風險表征的主要形式

隨著農房抵押貸款改革試點的縱深發展，金融機構及農戶利益主體所構成的利益網絡錯綜復雜，不可避免地出現了農房抵貸的道德風險。至2013年6月末，瀏陽農村商業銀行農房抵押貸款34.86億元，其中，不良貸款6 400萬元，不良率1.84%，高于平均水平0.93個百分點[1]。近些年，這一不良貸款率呈不斷下降趨勢，但仍存在著不同形式的道德風險問題。

1.1 貸款前期的失真風險：抬高抵押物價值

在農房抵押貸款中，一般是由借款人和資產評估機構簽訂委托評估合同，商業銀行并不直接介入評估，抵押物的真正價值信息只有借款人和資產評估機構知道，由此便產生了信息不對稱；加之評估機構管理過程中的不規范行為，借款人往往會和評估機構建立利益合作關系，從而抬高抵押物評估價。因而，在雙方都有利可圖且失信成本較低的情況下，評估機構往往有動力與借貸人合謀，抬高抵押物的價值，對抵押物的價值做出不實的評估。在瀏陽市農房抵押貸款實踐探索中，以瀏陽農村商業銀行為放貸主體的商業銀行雖然有著完備的評估系統，但卻面臨著同行業的競爭壓力，加之瀏陽市經濟較為發達且農戶還貸能力較強，即便是放貸5萬元的無抵押信用貸款也是可以的，這些因素都可能導致農房抵押物的評估價虛高。另外，在具體操作中，由于抵貸農房存在地理位置較為復雜、周邊環境較為混亂、可使用年限難以鑒定、結構樣式復雜、面積難以確定等實際問題[4]，商業銀行也難以對其進行精準定價和評估，往往存有抬高抵押物價值的貸款前失真風險。當借貸人不履行還款義務，即使行使抵押權，商業銀行也會因抵押物價值被抬高而無法得到有效清償，從而蒙受經濟損失。

1.2 貸款中期的失信風險：改變貸款的用途

《合同法》第203條規定，借款人未按照約定的借款用途使用借款的，貸款人可以停止發放借款、提前收回借款或者解除合同。如果貸款人擅自改變貸款用途，并未得到貸款人同意的，那么這就是一種違約行為。在農房抵押貸款中期，瀏陽農村商業銀行會對貸款所運用到的生產項目、經營能力進行評定，以促使借款人正確使用貸款，將有限的貸款用到急需的、經濟效益較好的地方去，同時也保證收回貸款的安全性。然而，在信息不對稱的瀏陽市農房抵押貸款實踐中，部分農戶存有私自改變貸款資金用途的失信行為和未能守諾盡責的機會主義行為傾向。譬如揮霍貸款用于個人消費，甚至用于購買六合彩；也有的將農房抵押貸款資金投放到一些高風險的行業中，甚至使用貸款進行賭博等違法犯罪活動。一旦虧損，必將致使銀行貸款無法及時收回，促推不良貸款率升高，惡化商業銀行和農戶之間的關系，并導致信用危機出現，從而誘發了農房抵押貸款的金融道德風險。

1.3 貸款后期的失約風險：逃避還款的義務

后期的失約風險主要是指在農房抵押貸款活動中，抵貸主體違背合同、契約而產生的金融風險，如不能按時歸還貸款本金、利息等。從客觀上來看，農業屬于弱勢產業，涉農經營項目本身具有不確定性，容易受多重因素影響，抗風險能力較弱，一旦遇到自然災害和市場風險，農業經營主體的生產經營極易陷入困境。在瀏陽市農房抵押貸款長期實踐中，由生產經營風險轉嫁所造成的信貸違約比例較大。從主觀上來看，借貸人對抵押貸款的不正確使用，盲目投資、轉借信貸資金、改變貸款用途等做法極易存在信貸隱患，這些因素也不可避免地誘發借貸人采取欺騙等手段來逃避還款義務。另外，一些貸款戶還可能在貸款期滿之后，不斷地采取一系列逃避歸還貸款義務的拖延行為，致使商業銀行蒙受經濟損失。譬如，瀏陽農村商業銀行農房抵押貸款業務自開辦以來，每年均有不同程度的逾期不能償還狀況，有的甚至成為了呆賬、壞賬，截至2017年底，該行不良貸款總額達2.26億元。

2 道德風險防范的基本經驗

經過20 a的實踐探索，瀏陽市農房抵押貸款試驗取得了巨大的成效，實現了農戶、銀行、地方政府等互利共贏局面。在積極的農房抵押貸款道德風險防范方面，也形成了頗具地方特色的實踐經驗或措施。

2.1 秉持共生理念，敢于創新

一方面，地方政府能結合其經濟發展實際，制定出適合瀏陽花炮產業融資發展特色的法規條例辦法，有效助力于農房抵押貸款實施。另一方面，瀏陽農村商業銀行也在不斷地將業務拓展到農房、林權、土地承包經營權等，發展整借零還的集鎮住房貸款和規模農戶、商戶、企業聯保貸款等多樣化品種。在長期實踐探索中，還總結推出了“政府主導、銀行聯動、村組推進、農戶參與”四位一體的支農富民新機制，即對農戶進行信息采集、評級和差別化授信，實行人品、產品、抵押品的“三品授信”準入制度，并通過信用村鎮創建活動，成功實施了無抵押擔保的信用貸款模式，從而形成了當前“銀、政、農”共贏共生的和諧局面。

2.2 培育誠信基因，勇于擔當

在農房抵押貸款實踐中，瀏陽市務實地選取了本土化的制度建設，積極挖掘、培育和弘揚瀏陽市域范圍內的社會誠信基因和感恩基因。從1999年開始，瀏陽市就開展了以信用建設為重點的金融安全區創建活動，并通過誠信宣傳教育、清收公職人員拖欠貸款、法院開展金融案件專項執結行動、不誠信企業和個人黑名單曝光、限制“老賴”高消費等，在全社會營造了一個良好的誠信環境[1]。歷史地看待，瀏陽農村合作銀行在接手農房抵押貸款之時，正是中國銀行業轉型的重要時期，先前諸多面向農村市場的銀行信貸機構均在紛紛撤離，農房抵押貸款可謂是一個燙手山芋。然而，該行卻不畏困難，堅持將農房抵押貸款做下來，并敢于前瞻性地培育社會誠信基因，這自然是一種社會責任、一種企業擔當，更是一種難能可貴的基層智慧。

2.3 注重服務定位，敢接地氣

瀏陽農村商業銀行將其戰略定位于“立足縣域、服務三農”，并將經營定位于“小額分散、穩健經營”。在操作實務中，他們依托農房抵押貸款，采取了系列“接地氣”的做法。譬如，不良貸款問題一直以來都是銀行業最為頭疼的問題，瀏陽農村商業銀行在實踐過程中則采取了廣泛而細密的布點方式，將業務授信布點入駐到村落，并將個人誠信、信用村鎮創建等相結合，且根據貸款用戶信用等級、經營狀況來確定其貸款期限（一般以一年以內的短期為主）和利率（一般在基準利率上上浮50%），從而有效地管控了抵押貸款風險。

2.4 強調務實進取，做出特色

瀏陽農村商業銀行作為瀏陽市農房抵押貸款推進的主力軍，始終保持著“務實”“進取”的企業文化，在這種信念下，他們將目標鎖定在瀏陽市金融市場中的藍領位置。至2013年6月下旬，瀏陽農村商業銀行農房抵押貸款戶達1.16萬戶，累計發放農房抵押貸款達9萬戶次，70%的花炮企業通過農房抵押獲得了信貸支持[1]。同時，截止2015年8月下旬，已發放此類貸款突破300億元，累計10萬余戶農民受益[2]。與之相隨的是其特色業務也得到了肯定，譬如，連續多年被評為瀏陽市服務“三農”和支持地方經濟發展先進單位，連續6 a保持監管評價“二級”行。

2.5 堅守道德底線，務實放貸

在長期的農房抵押貸款實踐中發現，一旦農戶無力償還本息后，硬逼著農戶走向法律程序對其抵押的農房進行拍賣，實際上也沒有多少可操作性意義。對商業銀行來說，或許在法理上可以獲得一些經濟回報，但在人文道德語境下必將失去更多。更何況農房在現行的法律制度下，所抵押的農房還只能在本村居民之間進行交易，實際上是一個零交易市場。因此，瀏陽農村商業銀行采取了堅守道德底線的做法。迄今為止，也從未發生過一例因農戶違約而走法律程序對其抵押住宅進行拍賣的案例。面對這種法理上的“正義”與操作上的“無義”之間的詰難，他們最終采取了更加務實的放貸辦法，即通過制度建設積極培植社會感恩等道德基因，以此推進信貸業務穩妥發展。

3 道德風險生成的誘發機理

3.1 政府隱形擔保誘發

瀏陽市之所以能在20 a前就開始大膽探索農房產權登記和抵押貸款問題，且能在現行土地管理法規邊緣長期維系下來并取得不菲成績，甚至能得到中央政府默許并最終納入“三塊地”改革試點，顯然是與地方政府的長期支持和政策扶持分不開的。長期以來，瀏陽市政府致力于服務方式創新，譬如為農房產權登記開辦“綠色通道”，早在1995年就開始依托于當時的中心鎮和較大鄉鎮設立了13個駐鎮房管所，積極開展著農房產權登記和交易工作，從而逐步結束了農民“進城辦證”的歷史；再如金融安全區的創建活動，即為商業銀行系統與地方政府長期密切合作的產物，甚至還把村支兩委都納入了合作對象，這對商業銀行而言，實際上就是在借助于政府的公信力以便更加有效地開展農房抵押貸款等信用貸款工作。在地方政府的長期關照下，自然地誘發了商業銀行對政府的依賴，并與政府的投入程度成正比。農房抵押貸款一旦出現信貸風險，農戶除了找銀行外，不可避免地還要找地方政府，從而客觀地誘發了商業銀行對政府隱形擔保的某種依賴，也就容易誘發其道德風險。隨著瀏陽市農房抵押貸款試點工作的深入開展，地方政府開始每年投入200萬作為其農房抵押貸款試點期間的風險基金，這顯然會進一步誘發政府隱形擔保的道德風險。

3.2 抵押物有瑕疵誘發

在瀏陽市農房抵押貸款實踐探索中，其抵押物并非純粹的農民住房財產權，而是更加務實地選取了有地方特色的3種類型：一是通常的農民房屋抵押，即農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押，其土地性質是農村集體建設用地中的宅基地；二是農民廠房抵押，即農民廠房所有權及所占廠房用地使用權作為抵押，其土地性質是農村集體經營性建設用地；三是農民門面或商住房抵押，即農民門面或商住房所有權及所占建設用地使用權作為抵押，其土地性質是征地補償安置后的預留集體建設用地或其他隱形方式變現的集體建設用地。其中，只有第1種類型才是當前國家抵押貸款試點的類型，其余2種則源于長期實踐，但一直游離在法律保護之外。不管哪種類型，其抵押物均有瑕疵，即處于房地產權分離狀態，房屋財產所有權歸于農民，但是房屋土地所有權歸于集體，這種兩權分離屬性使得商業銀行在農戶失約后難以有效處置抵押物，由此容易誘發農戶在抵押貸款中失信的道德風險。

3.3 “三品授信評級”誘發

在追求“銀、政、農”共贏共處的瀏陽市農房抵押貸款實踐中，瀏陽農村商業銀行推出了以人品、產品、抵押品為主要內容的“三品授信評級”辦法。根據村民的個人誠信表現、經營能力、投資產品潛力以及抵押物評估值等系列參數進行評估打分，再按分值確定村民的授信等級、放貸額度。首先，這一方式雖然內蘊著金融信貸風險規避的科學性，但在操作實施中又不可避免地誘發尋租問題。諸如誘發商業銀行對基層評級操作人員的尋租問題、信貸農戶對村組干部等利益相關者的尋租問題以及金融安全區創建過程中的利益相關者尋租行為等。加之基層農村商業銀行的信貸業務監管過程復雜且成本高昂，往往存在著監管不重視、不規范等問題[5]，客觀地誘發著放松貸后檢查等機會主義傾向。其次，是將誘發失公風險。在“三品授信評級”辦法操作下，雖然對那些“老賴”式的貸款農戶起到了一定約束作用，但反過來也可能成為他們捆綁本地信用評價等級的一種手段。這對那些沒有違約的信貸農戶來說顯然是不公平的，因為可能基于本片區的信用評估等級問題被無辜牽連，從而受到貸款約束。最后，沒有對失信行為進行處置將誘發農戶違約的機會主義行為傾向。由于沒有處置先例，這就意味著即便是出現惡意違約失信行為，基層商業銀行也未必會去處置其抵押物，更何況是囿于產權交易約束問題而難以真正地找到買家，是以將誘發著農戶信貸惡意違約機會主義行為傾向的道德風險問題。

3.4 “隱含契約”貸款誘發

維系農村鄉土社會信任的是一種“熟悉”。鄉土社會的信用并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索的可靠性[6]。在瀏陽市農房抵押貸款實踐過程中，逐漸植入了“熟人社會”的人情關系信貸模式，亦即出現了鄉規民約式的“隱含契約”貸款，有的發展成為親朋好友之間的“聯保”，也有的發展成為廠礦企業之間或對內部員工之間的“聯保”。譬如，某花炮廠及其員工都是某商業銀行的信貸客戶，該商業銀行在給該花炮廠員工放貸時就讓該花炮廠做擔保，并在該花炮廠給該員工發放的月工資中按比例進行直接扣除以償還其貸款利息。這一做法，在整體經濟發展處于上升階段時，尚無大礙；不過，一旦出現煙花炮竹業等產業發展不景氣狀況時，這種市場風險防范的脆弱性就會快速爆發顯現，并迅速誘發信貸農戶個體的違約道德風險問題。加之瀏陽市農房抵押貸款的風險補償機制不夠健全，更容易誘發系統性的信貸風險問題。隨著社會流動性加劇，那些過度依賴于“熟人社會”的“隱含契約”貸款模式，不可避免地將誘發信貸個體違約的道德風險。

4 新時期道德風險防范的施策路徑

4.1 完善法律配套制度

法律是一種行為規范，可從根本上有效防范金融道德風險。針對農房抵押貸款實施過程中道德風險問題及其法律上的漏洞，應當從法律及其配套制度上著手，加強建設以促其完善。譬如，賦予宅基地具有抵押的權能，使農房抵押貸款實踐有法可依。因此，可考慮修改《物權法》第182條，加入宅基地使用權抵押方式；修改《物權法》第184條，明確宅基地具有抵押的權能等。同時，應在加快農村集體土地確權頒證步伐的基礎上推進其產權制度完善，逐步探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度，進一步落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。

4.2 提高道德風險成本

道德主體基于自身利益最大化考慮，存有利己主義動機和損人的機會主義傾向，若無成本約束地任其發展，就可能危害到他人或社會。在瀏陽市農房抵押貸款實際中，道德風險行為的生成在一定程度上可歸罪于其道德風險懲治成本過低，從而使得道德主體不足以抵制其高風險收益的誘惑。因此，要加大對道德風險行為的懲治力度并提高遵守道德的正向效益。一方面，對于那些無故出現道德風險行為的農戶，可以限制其日后貸款的額度，甚至取消其貸款的資格；并通過在金融機構之間建立信息交流平臺，限制其在其他金融機構的貸款。同時，還可以利用農村是“熟人社會”這一特征，向公眾披露其不良道德信息，增加其在農村這一圈子的生存道德成本。另外，針對“老賴”式的捆綁本地信用行為，更應注重精準施策，避免牽連片區無辜群眾，使其成本切實由個人承擔。另一方面，對于那些具有良好道德信用的農戶，可以在其日后的貸款上開通“綠色通道”，穩步提高其貸款額度，或采取降低貸款利率等激勵性措施。

4.3 強化道德風險監管

監管不到位加大了農戶把貸款挪作他用的幾率，也增加了金融機構暗箱操作、關系信貸、尋租等機會主義行為傾向的概率，成為誘發道德風險的重要原因之一。強化金融信貸道德風險監管，關鍵是要構建一個多層次、全方面的金融監督體系。一方面，應當建立政府、農村金融機構以及農戶三位一體的多層次監管系統。政府可開展金融案件專項執結行動，負責對失信行為進行處罰；農村金融機構則在內部成立專門的風險監管部門，負責金融風險的內部防范及制度規避；同時，加強二者之間的相互監督機制建設，特別要強化政府隱形擔保問題的動態監控；另外，還要借助于以血緣、鄰里關系為紐帶的聯保方式，積極發揮“熟人社會”農戶之間的內部監督作用。另一方面，應從方法、技術和流程上加強道德風險的監管力度，對農戶貸款前、貸款中以及貸款后的行為進行監管，做好貸款前的風險評估，密切關注農戶資金使用狀況，對農戶進行定期走訪等。

4.4 加強道德環境建設

有效防范金融道德風險，既需要法律、政策、制度上的“硬約束”，也需要誠信文化環境的“軟約束”，良好的社會信用環境及誠信建設早已成為現代金融信貸活動持續進行的基石。在瀏陽市農房抵押貸款實踐中，農民住房財產權可抵押，可是其宅基地所有權卻歸于村集體，抵押后處理起來很麻煩，使得道德主體違約風險也大，這就需要基于道德主體雙方的道德互信，以誠信作支撐，甚至是整個社會的誠信意識都起到了一定的風向標作用。一旦出現道德風險行為，不單是道德主體自身道德水平等主觀因素誘發，很大程度上也是當地的社會道德文化環境等客觀因素誘發。因此，除了對道德主體自身進行內控之外，還應加強其外在的道德環境建設。由此，一方面要以傳統優良文化為切入點，挖掘其根植于農村的道德基因，祛除其不良的農村社會風氣；另一方面要積極開展特色文化道德活動，在新時代的鄉村振興戰略實施中重振鄉村文化、教育和道德文明。

參考文獻：

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[2] 張振中，顏開云. 瀏陽先行先試“農房抵押貸款”[EB/OL]. 農民日報，2015-09-10.

[3] 王文隆. 激活農村閑置資產 破解農民融資難題——瀏陽農房抵押貸款余額達46.35億元[EB/OL]. 湖南日報，2016-12-09.

[4] 蘇州市農村金融學會課題組. 農房抵押貸款的現實風險分析及防范機制研究[J]. 現代金融，2015，（2）：16-17.

[5] 梅世云. 中國金融道德風險的倫理分析[J]. 倫理學研究，2009，（2）：44-51.

[6] 費孝通. 鄉土社會生育制度[M]. 北京：北京大學出版社，2002.

（責任編輯：夏亞男）