如何破解城投公司發展中資金瓶頸難題

賀宏

摘要：城投公司是各地經濟發展到一定階段的產物，主要承擔城市基礎設施的建設和投（融）資職能。土地一級市場的壟斷和開發為城投公司帶來大量的資金和發展機會。在城市基礎設施建設和拉大城市骨架發揮了巨大作用。隨著土地政策的變化，特別是新《預算法》的實施，土地收入納入地方財政預算，城投公司資金日益缺乏，融資功能逐漸弱化。城投公司如何轉型，如何破解資金難題成關注的焦點。

關鍵詞：經營轉型；破解資金

近些年來，全國各地城投公司相繼成立，其基本職能主要都是城市基礎設施的建設和投（融）管理。這些公司基本上都是依托當地政府成立，多為國有獨資公司或國有控股企業，這些服務于地方政府的城市建設融資平臺為當地的城市基礎設施建設發揮了重大作用，對地方經濟和社會發展，對提升本地城市形象，加快城市化進程，拉大城市骨架作出了巨大的貢獻。與此同時，隨著政府職能的轉變和財政體制的變化，財政對城市基礎設施投資嚴重不足，迫使融資平臺積極創新融資方式，探索融資渠道，進行市場化的實踐，并借鑒國外和沿海經濟發展較好省市的經驗，通過政府購買服務、PPP模式、發行城投債券等融資方式進行融資。經過近10年的發展，主要表現在下面幾個方面：

一、決策權與經營權分離

城投公司作為融資平臺，主要承擔城市基礎設施的融資、投資、建設、經營和管理的職責。按照“誰投資、誰受益、誰管理”的原則，應該利用政府背景、政策優勢和國有資本的雄厚實力，走市場化，自主經營，自負盈虧。但是在實際工作中，是建設—移交模式。城投公司沒有決策權和自主經營權，所實施的項目是按照政府的安排進行，公司沒有自主權力來決定項目的實施，政府安排給公司的項目純粹是純公益項目，沒有任何收益，導致公司現金流日益短缺，成為制約公司發展的主要因素。

二、事權和財權失衡

為追求政績，不考慮城投公司資金供給能力，造成城市基礎建設項目投資需求和融資能力失衡，形成巨大的資金缺口。我公司2008年實施的漢南大道項目，總投資額高達4.6億元，在當時建設和征地拆遷資金無法落實的情況下，為貫徹“南鄭與漢中生命線”工程而上馬建設。2011年工程竣工交付使用，但每年沉重的債務包袱使公司舉步艱難。一方面，使公司債務增大，加大融資難度；另一方面還需安排人員化解矛盾，維護社會穩定。

三、資本結構不合理

2017年城投公司負債率高達80%，資產主要為政府公益資產，變現能力差，融資能力枯竭。公司成立以來，僅南鄭大道項目有資金盈余，其他項目均無盈利的現金流，個別項目賬務表面有盈利，但政府綜合調配，將收儲的土地無償劃撥其他單位使用，形成應收賬款增加，而能取得劃撥用地的單位往往是政府職能部門，是一級預算單位，應收賬款成為虛假盈利，導致長時間掛賬，無真實的現金流流入。

四、財務風險增大

目前，政府財政投入不足，公司經營收入少，政府建設任務年年增加，銀行貸款還本付息壓力很大。經常是“借新債還舊債”、“以借還債（貸）”的惡性循環模式下，財政微不足道的投入經常是緩解突發事件的支出，發揮不了資金本身應有的作用，給公司的運作帶來巨大的財務風險。

五、融資平臺融資更艱難

城投公司作為政府的融資平臺，貸款和政府土地出讓及綜合開發是最常用的融資手段。近幾年，國家出臺了進一步規范清理融資平臺的通知，要求金融機構要立即停止一切對政府打捆貸款和授信活動，明確規定嚴格控制對城投公司融資平臺提供新的貸款項目，特別是無收益性的公益類項目，城投公司融資平臺的融資更是雪上加霜，進入低迷期。

對于以上存在的問題，我認為要從以下幾個方面著手，來解決城投公司融資平臺融資的難題。

一、進行資產重組，降低負債率

公司的巨額債務，主要是政府安排的公益項目投入太多形成的，它大大降低了城投公司的造血、輸血功能。針對高負債形成的原因，對癥下藥進行改革。1.對現有資產進行整合，成立一個城投 （集團）公司，將優質資產劃入城投 （集團）公司，比如自來水公司、水廠、污水處理廠、政府控股的天然氣公司的股份，有收益的旅游收入等，這樣城投（集團） 公司的優質資產將增大，負債率降低，主營業務收入有明顯提高，償債和融資能力將大大加強，使城投公司從目前的困境中逐步走出來。2.加大財政投入。對政府公益項目必須由政府財政買單，決不能以平臺融資代替財政投入。3.建立償債準備金制度。資金投入或償還應納入公共財政預算范疇，量力而行，量入為出。每年按照一定比例計提償債準備金，降低財務風險。4.“多元化”經營。政府授權將棚戶區改造、城市公交、自來水、旅游資源等交由城投（公司）集團經營開發，這樣可以構成穩定的業務和利潤來源。

二、發行城投企業債券

借鑒西方發達國家的經驗，債券市場的融資在建設領域的起著重要作用。目前國家發改委已經同意縣（區）級發行企業債券。2017年10月，國開證劵對我區的資產進行了梳理和整合，整合資產20億元，已經全部劃轉城投公司，擬發行企業債券8億元。發行債券的主要優點有（1）資金成本較低。債券的利息通常比股票利率低。（2）具有財務杠桿效應。債券利息率固定，債券持有人只收取固定的利息，而更多的資金可以用于企業的自身發展。（3）可保障控制權。債券持有人無權參與公司的管理和決策。（4）融資規模大，期限長，綜合成本低，可滾動發行，資金投向使用靈活。如果企業經營狀況良好，還可以繼續發行二期、三期債券。我們要利用好這一次發債的機會，整合我區已批未用土地、林權、閑置國有資產，按評估值參與債券發行。

三、創新合作模式

城投公司如何在搞好城市建設，提升城市品位，構建綠色和諧的人居環境的同時，解決建設資金是一個難題。如何創新思維，打破以前以土地收益來進行基礎設施建設的模式。發展“公私合營”混合所有制是一個新模式。主要思路：政府主導，共同開發，合作經營。具體為：共同出資組建一個新公司，共同開發。借助開發商超前的商業理念，合理規劃和布局進行經營，按照投資比例進行利潤分成。開發商向政府提供資金，設立專戶，共同管理。開發商參與項目建設，可以獲得正常的利潤，也可以向社會招商，收取一定管理費用。一個好的項目，遵循的一個基本原則就是雙方共同贏利，使利潤最大化。濂泉新區的模式就是政府主導，共同開發，合作經營，讓開發商按政府的規劃要求，合理布局生產，提升該區域的綜合競爭力，形成一個商業圈，帶動其他產業發展，成都漁江區芙蓉古鎮就是利用這個模式成功打造一個新型園區的成功案例。

四、民間資本參與建設的PPP模式

通過社會中介服務機構，借助于中介機構網絡平臺和信息優勢，將項目進行包裝拍賣，由民間資金進入項目進行運作和開發。我公司提供擬開發區域的土地和城市規劃文件，拍賣公司根據我公司提供的文件策劃包裝項目，對開發區域內的征地、拆遷和土地預期收益等作一個綜合評估，借助于他們成熟的網絡平臺在全國進行招商。由開發商提前將征地、拆遷資金打入財政專戶進行土地整理。開發商按照規劃進行道路和相關配套設施建設，然后將所用成本作為擬出讓土地的標的價公開在拍賣，超出標的價的部分和政府進行分成。在這種PPP模式中，所有資金由開發商出資，拍賣傭金由取得開發權的企業支付。開發商的利潤構成由工程建設利潤，自己開發經營的酒店賓館等實體產業利潤支持。開發商對區域配套打造的越好，土地的升值空間越大，與政府的利潤分成越高，政府的收益就越大，實現互利互惠雙贏的良好局面。

五、爭取國家產業政策的扶持

圍繞“綠色環保，低碳節能”國家產業政策的核心，特別是近幾年國家對保障房、棚戶區改造、水利項目、污水處理和市政管網改造等項目持續加大投入，城投公司緊緊抓住這個機會，精心包裝策劃項目，爭取獲得國家財政資金的支持，緩解建設資金壓力。