中國環境污染第三方治理：演進、問題與變革

摘要：環境污染第三方治理建立在對市場治理與政府治理質疑與批判的基礎之上，以現代治理理念為思想基礎，強調多元治理結構、各主體之間相互制約與治理模式多樣化，主張信息、外包、契約、競爭、法治等治理工具的使用。中國環境污染第三方治理萌芽于20世紀90年代，現正處于初期快速發展階段。當前，中國環境污染第三方治理存在治理理念落后、治理結構不完善、治理工具應用不規范等問題。今后中國環境污染第三方治理變革應該從樹立現代治理理念、完善治理結構、整合與規范各類治理工具三方面入手。

關鍵詞：環境污染；第三方治理；演進；變革

一、 引言

環境污染長期以來一直困擾著人類發展。為了治理環境污染，各國政府與學者都在不斷探索新的治理路徑，先后提出并應用了市場治理、政府治理、第三方治理；其中，市場治理與政府治理限于治理主體的單一與治理的高成本，治理失靈不斷出現（奧斯特羅姆，2000）。環境污染第三方治理建立在對市場治理與政府治理質疑與批判的基礎之上，是治理在環境污染領域的具體應用（陳潭，2017）。環境污染第三方治理以治理理論、委托代理理論、多中心理論等理論為基礎與依據，在治理理念上，強調環境污染的多元、多中心治理，秉持共治、民主、創新、開放的現代治理理念；在治理結構上，強調政府、企業、公眾、社會組織等多主體參與，強調各主體之間的分權與相互制約，強調環境污染治理模式的多樣化；在治理工具上，強調信息、外包、契約、競爭與法治等工具的應用。當前，第三方治理在一些發達國家已經成為主要的環境污染治理路徑；而在中國，環境污染第三方治理只處于初期快速發展階段。在推進生態環境領域國家治理體系與治理能力現代化，構建政府、企業、公眾共治的環境治理體系大背景下，回顧中國環境污染第三方治理演進過程，分析當前存在的問題并提出今后變革的方向，具有重要的現實意義。

二、 中國環境污染第三方治理的演進

中國環境污染第三方治理實踐發端于20世紀90年代，到了2002年，第一個涉及環境污染第三方治理的中央政策出臺，此后十幾年間，環境污染第三方治理在中國快速發展，其演進過程可以分為三個階段。

1. 萌芽階段（20世紀90年代～2001年）。長期以來，中國一直沿用“誰污染、誰治理”的環境污染治理路徑，直到20世紀90年代，才出現環境污染第三方治理萌芽——東部沿海省份的一些工業企業與政府部門嘗試著將污染治理委托給專業環境服務公司。當時環境污染第三方治理萌芽出現的直接原因是東部沿海省份工業化與城市化進程的加快造成了污染排放的急劇增加；深層次原因則為，一方面，當時工業企業處于快速發展核心業務階段，無暇顧及污染治理；另一方面，當時中國政府正在進行以機構精簡、職能轉變為內容的改革。在這種背景下，上海、江蘇等東部沿海省份的一些工業企業與政府部門開始嘗試把工業廢水處理、市政污水處理、垃圾焚燒委托給專業環境服務公司。從此，環境服務公司加入到污染治理主體的隊伍中來，長期以來形成的以政府、排污企業為主體的環境污染治理格局受到沖擊。這一時期，環境污染第三方治理的委托建設運營模式出現，契約、外包類治理工具開始應用。

2. 起步階段（2002年～2012年）。隨著工業化與城市化進程的加快，中國環境污染日益嚴峻，治理任務日益繁重。在這種形勢下，黨和政府于2003年提出了科學發展觀，環境污染治理受到重視。同時，2003年、2008年兩次政府機構改革推動了管制型政府向服務型政府的轉變，促進了政府在環境污染治理領域向市場與社會分權；此外，這一時期，公民環境意識的逐步提高以及環境社會組織的成長也促進了環境污染治理結構的變化。在這種大背景下，中央從政策上對地方環境污染第三方治理實踐進行肯定，并把地方經驗上升到國家政策層面。十年間，中國先后出臺了六項涉及市政環境污染與工業污染第三方治理的相關政策，涉及環境市政服務的市場化運營、污染治理多元投入、行業協會等中介組織作用發揮、企業環保信息納入征信系統、火電廠煙氣脫硫特許經營試點、政府與企業環境信息公開、公眾與社會組織環境信息權益維護。同期，地方環境污染第三方治理實踐進一步推進，環境市政污染治理領域市場化改革、五大發電集團煙氣脫硫特許經營試點逐步開展。這一時期，共治、創新、開放的現代治理理念已經在國家政策層面體現出來；治理主體結構更加多元，在強調環境服務公司專業優勢的同時，公眾與銀行、行業協會等組織也在政策層面被界定為治理主體，并開始意識到各主體之間權力劃分的重要性；治理模式日益多樣，出現了BOT、BOO、BT、TOT等模式；信息工具開始受到關注與應用，政府環境信息、企業環境信息被要求公開；第三方治理的應用進一步擴大到環境修復、環境監測等領域。

3. 初期快速發展階段（2013年至今）。從2013年開始，中國環境污染第三方治理進入初期快速發展階段。這一時期的快速發展首先緣于中國主要社會矛盾的變化。公眾對優美生態環境的需求與環境服務供給不足之間的矛盾突出，這促使環境污染第三方治理進一步發展以提供更優質環境服務；其次，得益于國家政策的推動。生態文明建設被納入“五位一體”總體布局，推進國家治理體系和治理能力現代化重要命題的提出，加速了國家從頂層設計層面對環境污染第三方治理進行總體布局。最后，中國政治體制改革的進一步深入開展推動了政府與社會關系的調整，促進了對公民環境權益以及環境治理參與的重視。這一時期，在政策領域，專門的環境污染第三方治理政策與相關配套政策出臺，主要涉及環境污染第三方治理的概念與實施意見、合同示范文本、試點示范、環境民事公益訴訟、環境信息公開、政府與社會資本合作、公眾參與辦法、環保社會組織發展與規范等內容。在實踐領域，中央又進一步推進第三方治理，實行燃煤電廠與水污染第三方治理改革；2015年下半年，中央在全國環境公用基礎設施、工業園區和重點企業污染治理兩大領域選取10個省市的17個單位進行環境污染第三方治理試點（王善成，2015）；在政策帶動下，地方環境污染第三方治理實踐步伐加快。這一階段，共治、民主的現代治理理念被越來越多的政府、企業、公眾接受；環境污染第三方治理政策體系越發完善；治理主體結構更加多元，環境服務公司、公眾與社會組織的作用受到重視；各主體之間的權力劃分也越發清晰和明確；PPP模式興起，第三方治理模式更加多樣；合同示范文本的出臺使得契約的使用更加規范，信息工具應用日益增多；環境服務公司之間的競爭程度提高；第三方治理應用范圍擴大到環保宣傳推廣、環境危機公關、環境租賃、農村污水與垃圾處理等領域。

三、 當前中國環境污染第三方治理存在的問題

從20世紀90年代發展至今，中國環境污染第三方治理經歷了從無到有的發展過程，取得了顯著的治理效果。然而，當前中國環境污染第三方治理還存在一些問題，今后其發展仍面臨諸多挑戰。

1. 治理理念落后。從演進過程可以看出，中國環境污染第三方治理從一開始就偏重治理工具的變革，忽視治理理念的轉變。環境污染第三方治理以共治、民主、創新、開放的現代治理理念為精神基石。在中國環境污染第三方治理發展的過程中，現代治理理念逐步形成，并不斷被接受。然而，現代治理理念還沒有完全真正樹立起來。隨著政治經濟體制改革的不斷深入推進，中央層面已經基本轉變了環境污染治理理念，共治、民主、創新、開放的現代治理理念已經在中央層面達成共識，并在相應政策中得以體現。然而，部分地方政府仍固守傳統治理理念。再就是，雖然部分排污企業采用了第三方治理，但不采用第三方治理的企業也為數不少，除了經濟上的考慮外，治理理念的陳舊也是一個主要因素。此外，公眾與社會組織參與環境污染第三方治理的理念還不強。對于直接影響自身環境權益的環境污染治理，公眾與社會組織參與度高，而對不涉及自身直接環境權益的環境污染治理，則參與度低（洪大用等，2011）。治理理念是治理結構與治理工具的基礎，治理理念的落后直接阻礙了環境污染第三方治理的進程。

2. 治理結構不完善。治理結構是環境污染第三方治理的核心，影響著治理工具的選擇。當前中國環境污染第三方治理結構還不夠完善。第一，各主體權責劃分不清。政府職能轉變不到位，政府部門仍在參與部分微觀環境污染治理事務；地方政府環境污染治理權與支出責任不對等，環境污染第三方治理動力不足；社會資本進入環境污染第三方治理市場的激勵不足；公眾與社會組織分享的治理權較少，參與環境污染第三方治理的程度較低、積極性不高（謝秋山等，2013）。第二，權力監督制約機制不健全。公眾與社會組織享有的環境污染第三方治理參與權、監督權、協商權、決策權缺乏堅實的制度與程序基礎，導致對政府、企業監督不到位。第三，第三方治理模式的多樣化程度還有待提高。環境污染第三方治理倡導多種治理模式的并存以滿足不同環境污染的治理需求，反對一刀切，反對統一模式。然而，當前環境污染第三方治理由政府主推，且模式較單一，違背排污企業污染治理模式選擇自主性的現象時有出現。此外，對新環境污染第三方治理模式的識別與推廣也不夠及時。

3. 治理工具應用不規范。環境污染第三方治理作為一個系統工程離不開治理工具的應用。信息、外包、契約、競爭、法治都是環境污染第三方治理中的重要工具。然而，當前這些工具應用不充分、不規范的情況依舊突出。第一，信息工具的碎片化使用。當前各類環境污染第三方治理信息工具缺乏有效的整合與綜合運用。全國統一的環境信息平臺并沒有建立起來，缺少覆蓋面廣的大數據庫。第二，部分排污企業、地方政府采用第三方治理的外包意愿不強。實踐中，部分企業、地方政府外包治理的意愿不強，動力不足，阻礙了環境污染第三方治理的進程。第三，契約管理不規范。當前有效的第三方治理契約激勵與約束機制、績效考核機制沒有建立起來，第三方治理契約管理不規范的情況明顯。第四，良好的市場競爭秩序尚未建立起來。妨礙公平競爭的一些制度、規定還存在。涉及環境服務公司與排污企業的信用系統也沒有建立起來。防范不正當競爭的措施還不夠全面，打擊不正當競爭的力度也還不夠。第五，法治進程滯后。當前對實踐中出現的一些新問題，立法機關不能及時有效地作出回應，存在立法滯后的問題，相關法律空白急需填補。

四、 中國環境污染第三方治理變革展望

今后中國環境污染第三方治理的變革需要從治理理念、治理結構、治理工具三個方面入手。三者是一個有機體，缺一不可。治理理念的變革是根本，治理結構的變革是核心，治理工具的變革是保障。

1. 樹立現代治理理念。環境污染第三方治理的發展必須要理念先行。治理理念是環境污染第三方治理實踐的基礎與前提。環境污染第三方治理的深入開展離不開治理理念的深刻變革。以往的環境污染第三方治理改革多側重工具等有形層面的改革，易忽視理念等無形層面的改革。因此，推進第三方治理必須從轉變與創新治理理念入手，要摒棄封閉、管制、守舊的傳統治理理念，培養、塑造并樹立共治、民主、創新、開放的現代治理理念。第一，通過學習相關政策促進相關政府部門與排污企業轉變環境污染治理理念。各級政府相關部門與排污企業要學習國家環境污染第三方治理的相關政策，要充分認識第三方治理的重要性，要準確領會第三方治理的理論內涵與實踐要求。通過學習增進對環境污染第三方治理的了解，從而有利于轉變傳統環境污染治理理念，樹立共治、民主、創新、開放的現代治理理念。第二，通過宣傳加深政府、排污企業、公眾、社會組織對環境污染第三方治理的認識。報道、組織學習國內成功案例、國外經驗等宣傳形式都可以提高對環境污染第三方治理的認識，利于現代治理理念的培養。第三，提高公眾與社會組織的環保意識、參與意識與權利意識。通過宣講參與的途徑、形式等內容，積極引導公眾與社會組織參與環境污染治理。現代治理理念不會自發形成，需要引導和培養。唯有此，才能把治理結構的變革、治理工具的調整統一到新的治理理念上來。

2. 完善環境污染第三方治理結構。重新審視環境治理的深層結構刻不容緩，如果擱置這項工作，后果將是災難性的（揚，2014）。治理結構是環境污染第三方治理的核心，完善治理結構對于推進環境污染第三方治理具有根本性作用。完善環境污染第三方治理結構應該從角色劃分、權力制約、模式多樣化三個方面入手。第一，合理劃分各主體的角色，明確各自的權責與義務。在環境污染第三方治理中，政府應扮演引導者、服務者、監督者的角色。今后要切實轉變政府職能，建設服務型政府：要積極引導社會資本參與環境污染第三方治理；要合理劃分中央與地方環境污染第三方治理中的事權與支出責任；要加快公共環境設施運營管理單位向獨立核算、自主經營的企業轉變；要加大政府購買環境公共服務的范圍與數量；要凈化市場環境，維護良好的第三方治理市場競爭秩序。排污企業與環境服務公司應該扮演微觀的環境污染治理者、監督者角色。公眾與社會組織應該扮演環境污染第三方治理的參與者、監督者角色。要拓寬企業、公眾與社會組織參與環境污染治理決策的渠道，以保障他們的環境決策權、參與權、監督權。第二，建立有效的權力監督制約機制。要增強各主體之間的互動，提高政府的回應性，要構建環境污染治理權的分享與監督機制，構建環境污染第三方治理民主協商機制，完善環境公益訴訟制度，實現第三方治理的制度化、程序化、透明化，從而達到對各主體權力的有效監督制約。第三，實現治理模式的多樣化。第三方治理模式可以更加多樣。允許排污企業自我治理與委托環境服務公司治理并存，日本的經驗證明這種并存模式同樣能取得好的治理效果（蔣文武，2017）；對地方政府、企業探索出來的第三方治理新模式給予肯定、獎勵并予適當推廣；借鑒學習國外第三方治理的成功模式，例如英國、日本在環境領域應用的PFI模式。

3. 整合與規范各類治理工具。信息、外包、契約、競爭、法治是環境污染第三方治理的必備工具。有效整合與規范這些治理工具是快速推進環境污染第三方治理的必要途徑。第一，整合各類環境信息。要建立全國統一的環境污染第三方治理信息平臺，覆蓋污染源排放數據、污染源治理數據、排污企業與環境服務公司基本信息、環境質量、環境執法等信息；要建立全國性的環境數據公開平臺，涵蓋環境污染數據、環境質量數據、環評數據、自然生態數據、法規數據等信息。要確保各項信息的有效整合、及時更新與對外公開。第二，促進環境服務外包。要發布政府采購環境服務清單，通過購買環境服務等方式，加大對環境服務企業與社會組織的支持力度；要加快推進國有環境設施運營管理單位向獨立核算、自主經營的企業轉變；嚴格執行各項排污標準，倒逼排污企業環境污染委托治理。第三，規范環境績效合同管理。環境污染第三方治理以契約為基礎，簽約后，契約的執行面臨很多不確定性，機會主義行為出現的可能性增大，需要建立有效的激勵與約束機制，以保證契約的執行（楊武松，2016）。因此，要規范環境績效合同的管理，逐步建立環境服務績效評價考核機制，通過有效的激勵與約束來保障合同的有效執行。第四，構建良好的環境服務市場競爭秩序。廢除妨礙公平競爭的各類制度規定；加強環境治理市場信用體系建設，建立環境服務企業信用信息庫及黑名單；建立守信激勵與失信懲戒機制。第五，嚴格依法開展環境污染第三方治理。健全環境污染第三方治理法律法規，對實踐中的新問題要及時在法治層面做出回應，要嚴格執行各項法律程序，做到有法可依，執法必嚴，違法必究。

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作者簡介：李翠英（1982-），女，漢族，山東省德州市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共政策、環境治理。

收稿日期：2018-09-13。