公眾環保參與機制的構建：困境制約、理論基礎與破解對策

李冬冬 王思博

摘要：文章基于曼瑟爾·奧爾森集體行動邏輯理論，結合公眾環保參與機制構建面臨的困境制約，揭示構建公眾環保參與機制的理論基礎，并提出相應破解對策，力求為中國政府相關施政理念的調整提供理論支持。

關鍵詞：公眾環保參與機制；集體行動邏輯；有選擇性的激勵機制

改革開放近40年，市場經濟制度逐漸完善，我國經濟社會實現了飛躍式的發展。隨著經濟社會向更高層次發展，市場經濟的弊端逐漸顯現，其在生態環境保護、資源配置方面出現了失靈。人居生活環境具有較強的公共物品屬性且屬于某一規模較大的集體，公眾環保參與機制構建的關鍵是依靠政府組織、集體的力量建立有選擇性的激勵制度，通過明晰權責、增強集體利益共容性、建設社區型基本監管單位等途徑，構建有效的公眾環保參與機制，提高公眾環保參與度，保護人居生態環境，實現經濟社會的可持續發展。

一、 公眾參與環保機制構建的必要性與緊迫性

1. 生態環境形勢較為嚴峻。我國生態環境現狀不容樂觀，國家發展改革委員會有關負責人透露，截止至2016年底，我國水土流失面積達到295萬平方公里，約占中國國土總面積的31%，沙化土地面積173萬平方公里，約占中國國土總面積的18%，我國水土流失與荒漠化現象較為嚴重。生態環境空間過度擠壓，草原超載，中國約20%的脊椎動物和10%的高等植物瀕臨滅絕，生物多樣性面臨威脅。在2018年2月環保部新聞發布會中，環保部環境保護部宣傳教育司司長、新聞發言人劉友賓表示，2017年我國大氣污染情況得到了較好的改善，全國地級及以上城市PM10指標比2013年下降22.7%，然而減排任務依然嚴峻。2017年，全國有99個城市空氣質量達標，僅占地級以上城市總數的29.3%，重污染事件頻發，以京津翼以及周邊地區為例，2018年京津冀及周邊地區已發生四次重污染過程，重度以上污染天數比例為13.8%。隨著經濟不斷發展，生產、生活排放廢物成分復雜化，我國水體質量面臨嚴重威脅。

2. 資源吃緊。中國石油、煤炭、天然氣、濕地、淡水、森林資源儲量巨大，但根據國務院發布《中國的能源政策（2012》白皮書數據顯示，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%，原湖南省林業廳廳長鄧三龍在《人民日報》發表署名文章中強調，我國森林覆蓋率僅為21.63%，人均森林面積僅為1.97畝，遠遠低于全世界森林覆蓋率31.8%、人均森林面積9.3畝的平均水平。每公頃森林可涵蓄降水約1 000立方米，我國可用淡水資源90%以上維系在濕地之中。由于森林和濕地銳減，盛水的“盆”越來越小，自然界的降水存不下、留不住，由此造成全球60%的陸地淡水資源不足，包括我國在內，100多個國家嚴重缺水。

二、 公眾環保參與機制的構建現狀及面臨的困境制約

構建有效的公眾環保參與機制，需要個體、集體、政府三方面協同。三個層面涉及問題如下：

1. 個體層面。

（1）個體環保意識薄弱。生態環境有一定自我修復能力，環境污染的危害具有潛伏性與隱蔽性等特點，短期不易覺察，當環境污染行為超過生態修復閾值，危害才會爆發式地顯現。環境問題的特殊性是造成個體環保意識薄弱的關鍵，根據中國人民大學中國綜合社會調查（CGSS）2013年數據B部分“CGSS10年回顧”關于人居生態環境調查結果顯示，B10對應問題“在下列各種社會問題中，您認為最先需要解決的問題是什么？其次呢？再次呢？”第一需要解決問題中，選擇環境問題僅占3.3%；第二需要解決問題中，選擇環境問題僅占5.6%；第三需要解決問題中，選擇環境問題僅占6.5%。數據統計結果顯示，公眾個體對環境問題關注度較低，環保意識較為薄弱。

（2）個體環保參與度較低。個體環保意識薄弱是導致環保參與度較低的直接原因，根據中國人民大學中國綜合社會調查（CGSS）2013年數據B部分“CGSS10年回顧”關于人居生態環境調查結果顯示，B22對應問題“我們想了解一下，在最近的一年里，您是否從事過下列活動或行為？”經常執行垃圾分類投放、與自己的親戚朋友討論環保問題、采購日常用品時自己帶購物籃或購物袋、對塑料包裝重復利用、為環保捐款、主動關注廣播、電視和報刊中報道的環境問題和環保信息、積極參加政府和單位組織的環境宣傳教育活動、積極參加民間環保團體舉辦的環保活動、自費養護樹林或綠地、積極參加要求解決環境問題的投訴（上訴）等環保行為的個體占總體比例分別僅為12.2%、7.7%、39.6%、49.4%、2.0%、12.8%、4.0%、0.2%、3.8%、1.5%，公眾個體環保參與度較低，公眾環保參與機制亟待完善。

2. 集體層面。公眾個體環保行為能夠為社會整潔的人居環境貢獻一份力量，然而整潔的環境具有較強的公共性，涉及社區成員規模龐大且對人居生活環境質量需求的相容性較強。集體成員極易受到不作為、“搭便車”等利己行為激勵，集體中不執行環保行為的成員不但會削弱執行環保行為集體成員對人均環境所作出的努力，而且前者會與后者分享環保行為所帶來的凈收益。執行環保行為的個體會感到自己的環保行為所獲收益遠小于行為成本，由于環保行為不作為者的存在，實際人居環境與環保行為人的預期人居環境形成較大反差。環保行為執行力度越強的人，個體收益與成本、預期人居環境與實際人居環境間的差距越大，即對環保行為人相關利益的剝奪程度越大。因此，集體利益共容性較為顯著、基本監管單位邊界模糊、“搭便車”扭曲激勵、有選擇性的激勵機制尚不成熟是公眾參與環保機制構建在集體層面所面臨的困境。

3. 政府層面。根據中國人民大學中國綜合社會調查（CGSS）2013年數據B部分“CGSS10年回顧”關于民眾對兩級政府環保工作的滿意度調查結果顯示，對中央、地方政府環保工作持肯定態度的民眾占樣本總量的比例分別為40%、36%，公眾對中央及地方政府環保工作的滿意度較低。現階段國家層面公眾環保參與機制構建主要面臨兩個層面的挑戰，其一，由于環境污染存在潛伏性、取證難等特點，追責難度較大；其二，我國經濟結構尚需調整，經濟社會發展可持續性尚需改善。相關研究表明，我國正處于經濟結構轉型關鍵時期，現階段我國經濟社會發展對出口、投資、消費、資源消耗仍具有一定的依賴性，科技、人力資本對經濟增長帶動能力不足。優化經濟結構，提高生態環境內在經濟價值，從而增強公眾環保參與的內生動力。

三、 建立社區型環保基本監管單位，營造積極的公眾環保參與制度環境

1. 基本監管單位規模與公眾環保參與率間的關系。人居生活環境具有較強的公共物品屬性，環保行為的外部性是導致公眾環保參與率低于社會最優水平的重要原因之一。精確分析環保行為基本監管單位規模與環保參與率間的關系是相當困難的，其部分原因在于一個監管單位內部的每個人的環保意識均存在差異，對人居生活環境質量的評價有所不同，而且由于地域、人文、風俗等差異，不同基本監管單位在保護人居生活環境所面對的成本函數存在差異。根據奧爾森集體行為邏輯理論，公眾環保參與提供的人居環境具有公共物品屬性，無法避免“搭便車”行為的發生，在規模較大的基本監管單位中，存在環保參與率為0的傾向；在規模較小的基本監管單位中，存在環保參與率低于最優水平的傾向。在其他條件相同的情況下，基本監管單位規模越大，環保參與率離最優水平越遠；基本監管單位規模越小，環保參與率離最優水平越近；規模較小的基本監管單位效率大于規模較大的基本監管單位效率。

2. 破解對策。探索社區型基本監管單位新思路，有效將環保監管范圍擴展至個體，構建以政府環保部門主導，多層次、多方合作的環保監管體系。根據地區人口、面積、風俗等情況，合理構建適度規模環保監管基本單位，例如，城市可以以街道或社區為基本監管單位，農村可以以村、小組為基本監管單位，產業群可以以開發區、地方行業協會為監管基本單位。監管基本單位對本社區內個體、集體的環保參與行為進行監督、管理。基本環保監管主體可以由政府環保部門、行業協會、職工、居民等共同擔任，構建良好的監督、反饋、執行機制，有效解決現階段大部分地區監管基本單位規模過大、監管過程形式化、監管過于粗糙、對個人環保行為監管缺失等問題。最終形成社區型環保基本監管單位監管、反饋，政府環保部門統籌監督、執行的環保監督新模式，從而能夠利用社區型環保基本監管單位的適度規模特性對公眾環保參與產生積極影響，保障個體人居環境收益在基本監管單位中的所占可觀份額，增強利益共容性，營造良好的公眾環保參與制度環境。

四、 提高公眾環保意識，促進利益視界不斷延伸

1. 利益視界與公眾環保參與率間的關系。時間維度與環保參與率之間存在密切的關系，本文認為利益視界根據時間維度可以分為三個階段，即“流寇階段”“固定匪幫階段”“可持續民主階段”。利益視界處于“流寇階段”，即個體對環保行為收益評價眼光短淺，人居環境提供會受到短視行為事件的困擾，個體關注短期所得，只謀眼前之利，個人決策依據的成本、收益與社會總成本、收益偏差較大，個體最大限度地攫取當前利益，缺乏長遠規劃，最終導致環保參與率較低；利益視界處于“固定匪幫階段”，即個體能夠依據自身生命周期利益對環保參與收益進行評價，環保意識提高，“殺雞取卵”的短視行為得到一定地抵制，通過比較其自身整個生命周期中環保參與的預期收益與成本進行相關決策，個體決策依據的成本、收益向社會總成本、收益靠攏。這個階段中的環保參與率得到了顯著的提升，主要特征是環保參與決策者以不損害同代人的利益為出發點，環保行為決策在橫向層面達到了最優水平，但是由于環保參與決策更為擺脫局限于個體利益的桎梏，利益視界僅限于生命周期，前輩人在環保參與決策、人居環境享用方面較后輩人更有話語權，時間維度受到制約；利益視界處于“可持續民主階段”，即個體能夠依據可持續發展標準對環保參與收益進行評價，環保意識達到相當的高度，站在整個人類社會可持續發展角度對環保參與行為進行決策，個體決策依據的成本、收益與社會總成本、收益完全一致。這個階段公眾環保參與率達到了社會最優水平，主要特征是環保參與者不損害同代人橫向利益，同時兼顧整個人類社會發展可持續的縱向利益，利益視界擴展到整體人類社會的可持續發展，前輩人與后輩人在環保參與決策、人居環境享用方面具有同樣的民主權利，前輩人對后輩人的“獨裁”現象消失，后輩人的“民主”權利得到保護，時間維度無限擴展。隨著利益視界的不斷擴展，利益共容性越強，環保參與率越高，人居環境質量越與社會最優水平接近。

2. 破解對策。鼓勵政府環保部門聯合科研單位、環保NGO、企業等團體共同承擔環保宣傳、教育等任務。重視培養青少年環保責任意識，基礎教育階段普及環保課程設置，加強青少年環保意識教育。企業、政府、社區加強環保教育宣傳，定期開展相關活動，力求公眾環保素質的整體提升，為民眾提供接受環保教育的機會，從而能夠充分理解環保參與的重要性與環保行為收益的長期性，科學認識環境破壞危害的潛伏性與隱蔽性，打破傳統環保參與行為利益視界的狹隘觀念，促進民眾利益視界從“流寇階段”“固定匪幫”向“可持續民主”不斷發展、進化、延伸，倡導“人類命運共同體”的環保參與意識。

五、 建立有選擇性激勵的激勵機制，增強公眾環保參與的利益共容性

1. 有選擇性激勵機制與公眾環保參與率間的關系。人居環境的公共物品屬性導致個體對環保參與決策具有強烈的規避傾向，在“平均主義”制度環境中，個體環保參與決策必然缺乏效率。有選擇性激勵機制構建能夠形成權責清晰、賞罰分明的制度氛圍，對環保違規者進行懲罰，對做出貢獻的環保參與者進行適當獎賞，提高基本監管單位內部利益的共容性，增強環保參與正向激勵，進而提高環保參與率。

2. 破解對策。盡快制定環保參與行為獎懲機制，對遵守環保參與行為準則的個體進行獎勵，對違背環保參與行為準則的個體進行懲罰，打破“平均主義”氛圍，探索賞罰分明的公眾環保參與激勵規則。例如，城市部門中，對違背者提高物業繳費金額，對遵守者適當減免物業費用；農村部門中，可通過“押金返還”、評優獎勵、村民自治相互監督等形式；產業群中，可通過排污權轉讓、環保稅等方式。

六、 社區型環保基本監管單位間權責劃分清晰、溝通機制有效，避免“以鄰為壑”潛在威脅

1. 權責劃分清晰、溝通機制與公眾環保參與率間的關系。根據科斯定理，權責劃分清晰、建立有效溝通機制是保障社區型環保基本單位監管效率的必要條件，它們能夠降低個體間交流成本。社區型基本監管單位間負責區域邊界清晰，避免“踢皮球”現象發生，提高監管效率。同時，建立有效的溝通機制，實現對內監督，對外區域協同監管，避免投機者將生活廢物等排放到鄰近單位，完善社區型監管體制設計，填補監管漏洞，消除“以鄰為壑”扭曲激勵。需要強調，因為投機者將垃圾投放到較遠區域成本較高，可能性不大，因此，溝通機制主要在鄰近社區型環保基本監管間構建。

2. 破解對策。基本監管單位具備監管與協調的雙重作用，能夠縮小實際環保參與率與社會最優水平之間的差距。基本監管單位主要任務分為內部監管與聯合監管兩個層次。內部監管，即監管單位內部個體環保行為，聯合監管強調監管單位間通過溝通與協商，并對鄰近監管單位的環保參與行為進行相互監督，避免“以鄰為壑”的現象發生。

七、 堅持綠色發展，增強公眾環保參與的內在激勵

1. 宏觀經濟發展導向與公眾環保意識之間的關系。經濟發展模式與公眾環保意識之間存在較強的相關性。以某村鄉村旅游發展前后對比為例，在發展鄉村旅游前，村民不認為“綠水青山”有任何價值，發展鄉村旅游后，“綠水青山”有助于當地旅游業發展，增加了農民收入，具有了經濟價值，村民環保意識隨著經濟社會發展而顯著提高。正確宏觀經濟發展導向能夠提高人居環境對個體的現實價值，激發公眾環保參與的內在激勵作用，從而提高環保參與率。

2. 破解對策。政府機構應利用稅收、轉移支付、產業獎補等方式引導宏觀經濟發展方向。在以固定資產投資、資源消耗等方式為主的經濟發展模式中，因為環境所能創造的直接價值較低，所以其總體價值必然會被貶低，公眾參與環境保護的內在激勵會被大大削弱；在以綠色經濟、可持續發展等方式為主的經濟發展模式中，環境能夠給民眾帶來較高的直接價值，良好環境成為了民眾致富的途徑，民眾自然會重視人居生活環境的保護，公眾環保參與內在激勵較強。由此可見，政府對宏觀經濟發展模式的引導對民眾環保意識的提高意義重大。堅持“科學發展觀”指導思想，調整經濟結構，認真研究習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要思想，秉承綠色發展，形成“環境富民、以富環保”的良性循環。將環保與經濟發展充分融合，增強經濟發展的可持續性，提高公眾環保參與內在激勵。

參考文獻：

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[3] 王思博.中國居民主觀幸福感結構剖析與評價——基于CGSS2013數據的實證研究[J].當代經濟科學，2018，40（3）：66-74，126-127.

[4] 王玉君，韓冬臨.經濟發展、環境污染與公眾環保行為——基于中國CGSS2013數據的多層分析[J].中國人民大學學報，2016，30（2）：79-92.

基金項目：國家社會科學基金青年項目（項目號：15CGL039）；中央級公益性科研院所基本科研業務費專項資金項目（項目號：2016C012）。

作者簡介：李冬冬（1992-），女，漢族，江蘇省連云港市人，中國社會科學院馬克思主義學院博士生，研究方向為科學社會主義；王思博（1991-），男，漢族，內蒙古自治區通遼市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為資源與環境經濟。

收稿日期：2018-09-17。