國庫集中支付制度下海南省高校預算管理的問題與對策初探

摘要：

基于對國庫集中支付制度的概要介紹，梳理了該制度下海南省高校預算管理的基本特征，歸納了海南省高校預算編制不科學、預算考核機制不完善、績效評價體系不健全等問題，并針對性提出了建立健全預算管理組織體系，強化預算管理制衡機制建設；強化預算編制過程，科學編制預算；完善預算執行考核制度，增添高校個性化考核元素；建立預算管理與預算執行有機結合的動態預算管理系統等建議。關鍵詞：國庫集中支付；高校預算管理；問題；對策；海南省

國庫集中支付制度是改變現行的財政資金層層撥付程序，以計算機網絡技術為依托，以提高財政資金使用效益為目的，以國庫單一賬戶管理為基礎，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，經國庫集中支付機構審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國庫資金管理制度。實行國庫集中支付制度是預算執行的改革方向，是強化預算監督，提高預算管理水平的必然要求。研究在國庫集中支付制度下高校預算管理的現狀及存在問題，對國庫集中支付制度的有效實施、規范高校預算管理體系具有重要意義。

一、國庫集中支付制度下海南省高校預算管理的基本特征

（一）資金使用效益提高

國庫集中支付制度下，財政資金由傳統的層層劃撥改為國庫單一賬戶的公共財政管理體系。財政資金的支付不再是層層下撥到下級單位，而是通過國庫單一賬戶體系直接支付到商品和勞務供應者或用款單位，這避免了高校在資金支付過程中的環節與部門，減少了高校資金周轉的時間，從而提高了高校財政資金的使用效益。

（二）財務管理風險降低

高校在使用資金前，要嚴格按照批復的預算向主管部門申請資金用款計劃，主管部門逐級審批后，高校方可使用預算資金，且嚴格按照預算批復的支出經濟分類科目“類、款、項”使用資金，不能隨意改變預算項目和資金的使用用途。因此，國庫集中支付從根本上杜絕了財政資金的擠占、挪用和截留現象，降低了高校財務管理的風險。

（三）預算執行全過程監控

國庫集中支付制度下，高校從資金申請、預算批復與預算下達，到資金用款計劃的審批、資金的支付、國庫零余額賬戶的清算，均需通過國庫集中支付系統來完成，且每筆支出都在預算指標控制之下，財政可隨時掌握各項預算的實際支出進度。因此，國庫集中支付不僅實現了財政部門預算分配、預算撥付及對收款人賬戶實行財政直接支付的全過程監督、控制，也實現了對高校預算執行的監督管理。

（四）預算管理難度增加

高校在預算編制時，資金用途要細化到具體的支出經濟分類科目“類、款、項”，并且在預算執行過程中如需跨“類”使用資金的，需報財政部門審批，這大大提高了高校對預算編制的要求；預算批復后，高校需要把資金細分到二級項目或分配給校內具體實施的部門，國庫集中支付系統尚無法滿足高校內部對預算精細化管理的需求。因此，國庫集中支付加大了高校預算管理的難度。

（五）財務信息化建設水平提升

國庫集中支付制度以計算機網絡技術為依托所進行的財政資金支出管理模式的改革，是一項復雜的系統工程。此項改革涉及到多方利益關系，包括財政部門、銀行和各預算單位等。高校的財務管理工作需要依據國庫集中支付制度來進行資金申請、資金分配和使用，這就要求高校要加強財務信息化管理建設，提高財務人員的信息化操作水平，使資金的支付和申請能夠在國庫支付系統上順利的運轉。因此，國庫集中支付推動了高校財務信息化建設的進程。

二、國庫集中支付制度下海南省高校預算管理存在的問題

（一）預算管理體制不健全，管理制度不完善

國庫集中支付下的預算管理涉及到高校各個部門、各個方面。許多高校雖然建立了包括預算制度、組織、預算執行及具體考核辦法在內的預算管理體系，但對預算執行的全過程普遍缺乏有效、合理的制衡機制。預算執行過程中，各部門之間缺乏溝通、協調，有時候會出現設備重復購買造成資源浪費的現象，從而使有限的資源得不到有效的配置；預算執行、監督過程沒有具體明確的責任部門；預算評價考核沒有詳細的考核制度及配套的考核體系等等。

（二）預算編制不夠科學，缺乏前期論證基礎

預算的編制是否科學、合理直接關系到國庫集中支付能否順利執行。高校在編制部門預算方案時，往往因預算編制時項目申報工作的準備不足，且缺少與各部門的有效配合與溝通，使得預算編制缺乏一定的科學性。一方面，預算編制工作通常情況下主要由財務部門負責，實際工作中預算的執行主體主要是各二級單位，而各二級單位在申報預算時往往無法掌握學校的整體發展規劃，僅從本部門的利益和需求出發，未能根據單位實際情況對預算項目進行認真估算和分析，缺乏合理論證。另一方面，學校財務人員編制預算時，對各部門業務需求不可能全面細致了解，無法對二級單位上報的計劃進行實質性審核，使得預算編制的準確性和全面性無法得到保障。

（三）預算績效評價體系不完善，缺乏績效跟蹤問責考核機制

首先，高校的預算績效考核體系尚處于初級階段，還未建立一套完整的符合高校特性管理的考核指標。財政部門建立了項目申報績效目標審核制度，根據項目的相關性、效率、效果及可持續性等四個評價準則設計出關鍵的共性評價問題，再由項目實施單位根據不同項目進行具體細化，即能保證不同評價項目均涉及共同的關鍵績效內容，又能體現不同項目的特點。然而，因個性化指標數量占整個考核指標數量的比例偏低，或缺乏考核的標準和經驗數值，尤其是高校具有的特殊性，現有的績效評價指標體系難以對高校的投入產出做出正確的評價。

其次，項目執行期間缺乏有效跟蹤，項目完成后不能及時對執行結果問責，造成項目在執行過程中出現偏差得不到及時糾正；年初多報預算，年中追加預算，年末超預算，集中支出，突擊花錢的現象時有發生；預算執行缺乏激勵機制，預算執行結果與責任人的經濟責任脫鉤，使預算執行好的部門得不到獎勵，不執行預算或預算執行差的部門得不到懲罰，最終導致預算管理工作效率低下。

（四）預算執行考核機制不夠完善，缺少個性化和特殊性項目考核標準

近年來，財政部門建立了預算編制與預算執行的掛鉤機制，將財政資金的預算執行和下一年度部門預算掛鉤，當年的預算執行達不到財政部門規定的進度要求的，要核減下一年度的預算額度?，F有的預算考核機制是針對所有的行政事業單位，考核標準具有一定的普遍性，但缺少個性化因素的考核標準。尤其是高校在預算編制、經費使用、物資采購等方面具有一定特殊性，勢必會對高校預算的執行帶來一定的影響。

1.高?？蒲性O備采購具有一定的特殊性。政府采購一般需要嚴格的審批手續，而高校所采購的科研儀器設備，因其具有一定的特殊性，采購要求高、采購時間長，特別是進口儀器設備采購一般需要半年以上的時間。采購過程中可能會出現因科技更新較快使得原有采購標準過時，已不符合現有需求的情況，甚至會出現流標需要重新采購的情況，這些勢必會影響到高校預算執行的進度。

2.高校科研經費執行的特殊性。實行國庫集中支付制度后，一些科技部門的科研經費也是通過國庫集中支付下達經費，財政部門也一并將這類科研經費的執行納入預算執行進度的考核。而科學研究具有一定的特殊性，一般情況下科研項目的執行期在3至5年，預算執行周期長，在一定程度上會對使高校當年預算的執行受到影響。

（五）國庫集中支付系統與財務管理系統尚未實現有效整合與數據兼容

一方面，國庫集中支付體制下，國庫集中支付系統只是實現了對高校財政資金支付的全過程監控，實現了高校與上級主管部門進行預算申報、預算批復、預算下達等功能，會計核算系統只是對發生的經濟業務進行記錄與核算，兩系統均未能實現對預算的精細化管理功能，尚未實現有效的整合。各高校為了滿足學校內部預算管理的精細化需求，大多采用自建的財務輔助系統進行預算精細化管理。然而，兩系統與高校所采用的財務輔助系統在數據上不兼容，不能有效的進行銜接即捆綁運行，在實際操作中，是同時使用幾套獨立的管理系統，在一定程度上直接影響了高校財務管理工作的水平和效率。

另一方面，雖然海南省現有的國庫集中支付系統里增設了“政府采購”功能模塊，但是“政府采購”模塊只是反映資產管理部門的采購訂單信息，如設備品型規格、采購合同簽訂、合同訂單位的完成情況、采購資金來源等方面信息，但是對政府采購資金的總體情況，采購資金的執行及結余情況均無法掌握，使得政府采購資金游離于財務管理之外。

三、國庫集中支付制度下海南省高校預算管理優化的對策建議

（一）建立健全預算管理組織體系，強化預算管理制衡機制建設

多數高校并未建立預算編制、執行、監督與考核相分離、相制約的預算管理體系，預算管理缺乏有效的事前管理、事中控制、事后評價體系，使得預算管理過程流于形式。而建立健全預算管理組織體系，是有效實施預算管理的重要基礎。

預算管理組織體系可從決策、管理、執行、監督四個方面設置（圖1），按職級層次依次設立預算管理的決策機構、領導機構、管理機構、監督機構、執行部門等，并在每個職級層次上建立預算責任人，對本層級預算執行負責。

預算管理組織體系中各職能部門相互監督、相互制約，在預算管理工作中發揮不同的崗位職責，起到相互制衡的作用。預算決策機構由學校黨委會和校長辦公會組成，負責學校預算的決策與審批；預算工作領導小組由各歸口部門的主要負責人組成，負責預算執行過程中的各部門溝通與協調工作；預算管理辦公室設在學校財務部門，負責預算編制、預算資金的下達、確保預算資金的正常使用；預算監督辦公室設在學校審計和紀檢督察部門，負責監督預算資金流向、資金的使用、成本效益、資源配置、對是否與預算目標相背離、是否與學校戰略目標一致等提出預警；績效考核辦公室設在學校黨委辦公室，負責根據預算績效考核結果，對預算執行單位和預算責任人作出獎懲決定。

（二）強化預算編制過程，科學編制預算

在國庫集中支付模式下，高校財政資金的支付需要嚴格按照預算執行，無預算、超預算的項目均不予安排資金，預算追加與調整需經嚴格的審批程序，因此，強化預算編制的過程，科學的編制預算對項目的后期執行尤為重要。首先，學校財務部門應組織全校各個部門進行全口徑的預算申報工作，通過全員的參與能夠更全面的了解學校建設方面的具體需求。其次，完善預算項目庫建設，加強項目前期管理，做好項目的前期儲備和遠期規劃。業務歸口管理部門要充分做好項目的規劃方案及可行性論證等前期申報準備工作，并針對學校發展的工作重點，將預算項目按輕重緩急進行排序；學校財務部門按照預算申報要求嚴格審核，將符合要求的項目納入項目庫，學校在資金申請下來后按照項目庫排序安排預算。科學的編制預算不僅使學校的資金能夠得到有效的利用，同時也保證了項目的順利實施，避免了臨時編湊預算造成項目執行時經常背離目標的現象。

（三）建立行之有效的預算管理績效評價體系，提高資金使用效益

預算績效評價是一項系統工程，建立預算跟蹤管理和考核評價體系，制定切實可行的預算績效考核指標，對高校的預算管理尤顯重要。由此，高校應建立一套完整的、科學、合理且符合高校特色的、符合學校辦學需要的、從教學、科研、管理、后勤保障等諸多方面進行設計考核的績效指標體系，對提高資金的使用效益，促進預算管理的科學化、精細化具有十分重要的現實意義。

首先，高校應建立基本指標和個性指標相結合的績效評價指標體系，在保證了不同評價項目均涉及的共同績效指標外，同時結合評價對象的不同特點和目標來設計個性指標，并增加個性指標在評價指標體系中的比重，充分體現項目的個性化特點。

其次，加強與其他高校的橫向交流與信息互通，及時收集高校同類項目執行的數據信息和經驗數值，不斷充實歷史標準、客觀標準及同行業標準，為客觀、公正、合理地設計績效指標及標準提供參考，進而為績效評價的順利實施提供強有力的技術支撐。

再次，建立制度化的績效跟蹤與獎懲問責機制。建立以參與績效評估各方為核心的協同聯動工作機制，通過例會制度確保各方之間的信息溝通和工作聯動；建立以參與績效評估各方聯席監督檢查工作機制，對監督檢查的工作內容、周期、范圍、內容上作出明確規定；建立績效問責獎懲剛性機制，結合業務的重要性、影響性制定獎懲措施，嚴格將考核結果與單位下年度預算安排及責任人年度考核掛鉤。

（四）完善預算執行考核制度，增添高校個性化考核元素

財政部門應針對高校行業特點突出、核算較為復雜的特點，制定與國庫集中支付制度相適應的預算執行考核制度。首先，充分考慮高校預算執行的特殊性，構建科學、全面、多元化與個性化相結合的預算考核制度；其次，充分考慮各類資金的性質、管理級次、資金下達時間、項目執行周期等因素，采取先分類設置比例權重計算出分項目執行進度，再加權計算總的預算執行進度的方式，使預算執行進度的考核更精確、合理。

（五）建立預算管理與預算執行有機結合的動態預算管理系統

電子信息技術的普及不僅給高校的財務管理帶來了新的機遇和挑戰，同時對推動高校財務管理信息化建設提供了技術支持。一方面，高校多采取“零基預算”管理，這就要求預算編制人員應對從上至下的各種信息進行全面地掌握，如：國家經濟政策、上級主管部門的預算管理要求以及下級單位的資金需求等等，以實現對年度預算的準確編制；同時，預算在執行中，不同層級的管理部門需要適時掌握下級單位的預算執行情況，以便及時發現預算執行中存在的問題并做出及時的應對措施等等，而所有的這些需求均可以借助于信息技術的支撐來完成。通過電子信息技術的使用，統一系統平臺，真正實現高校與上級主管部門、高校內部各單位之間財務信息溝通過無障礙。因此，財政部門應建立預算管理與預算執行有機結合的動態管理系統，使動態監督的預算管理，從上至下，形成上至財政，中到高校，下至各職能部門、各院系的縱向一體化連接系統，實現同步管理。

四、結束語

實行國庫集中支付制度對于高校預算管理工作具有積極的意義，科學合理地解決國庫集中支付制度下高校預算管理存在問題的同時，還要加強高校內部控制制度和財務管理制度的建設，加強高校財務管理信息化建設，實現高校與財政部門財務信息的互聯互通，以促進預算管理目標的實現。實施健康長效的預算管理策略有利于高校自身的可持續發展，有利于國庫集中支付制度的更好貫徹，有利于國家經濟發展的規范。

參考文獻：

[1]郭慧麗.國庫集中支付制度下高校財政預算執行問題研究[J].現代經濟信息，2017，（03）：250.

[2]王文.淺談高校在實際國庫集中支付體制下的預算管理[J].中國鄉鎮企業會計，2014，（09）：58-59.

[3]李暢.基于預算執行角度的高校預算管理研究[J].長春師范大學報，2017，36（02）：169-172.

[4]張煜蓓.國庫集中支付背景下的高校財務管理體系的構建分析[J].現代經濟信息，2014，（23）：298.

[5]馬超.試論在預算績效目標管理中如何有效構建績效指標體系[J].中國注冊會計師，2012，（09）：90-95.

作者簡介：

宋濤，海南大學計劃財務處。