從我國義務教育財政體制的角度來看地方教育的選擇

摘要：

從上世紀80年代開始，隨著我國經濟體制改革的進行，我國的義務教育體制也發生了巨大的改變。時至今日，雖然九年義務教育制度已基本完善，然而地方教育還存在著諸多弊病，例如地方政府支持教育的動力不足、力度不夠，地區之間教育水平差異大，依賴政府轉移支付等等。或許，未來釋放民間辦學活力能夠成為解決這些問題的可行途徑。

關鍵詞：

教育財政支出；教育效率；教育公平；民辦公助

從國家層面上講，教育是興國之本，高質量、高效率的教育體系可以為國家培養一批批的人才，而人力資本是一國強盛和經濟發展的重要依仗；對于個人來說，教育也是人們滿足自身發展、提高個人素質所必須的；從社會性質的角度來講，教育更是一個準公共品，其體制的完善需要政府的維護支持并投入大量的資本。其中九年義務教育是重中之重：它是高等教育的基礎，是每個人由文盲變成知識分子所必經的途徑，它普及率直接反映一國教育水平的高低，故而政府在這方面的財政投入是非常大的，然而投入導致的結果會否是最有效率的呢？是否可以讓每一個家庭都可以在較小的負擔下完成九年義務教育？目前我國公辦學校的數量遠遠超過私立學校的數量，這是否是一個合理的現象？我國目前的財政負擔得了這么大的以后或許會更大的一筆開支嗎？接下來我將從中國基礎教育的角度來討論一下以上的問題。

一、中國義務教育財政體制：歷史和現狀

改革開放以來，隨著中國財政體制改革的深入，義務教育財政管理體制改革逐步深化，對各級政府義務教育經費投入的責任越來越明晰，義務教育逐步納入了公共財政保障范圍，大體上分為以下幾個階段：首先，在中國經濟體制改革初期，為了進一步調動地方的積極性，“放權讓利”給地方，因而從20世紀80年代開始，中央和地方成為了兩個相對獨立的利益主體，形成了“分灶吃飯”的財政體制，基礎教育財政“分級辦學、分級管理”，地方政府成為籌措義務教育經費的主要責任者。農村義務教育則形成了縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理的格局，財政性教育經費主要由縣、鄉兩級承擔。同時也鼓勵地方利用其它渠道籌措教育經費，以政府投入作為義務教育的主要經費來源，以非政府投入為輔。然而這種政策的最大問題就是給了地方很高的自主性，由于財政性教育投入更偏向于福利投入而不是建設投入，所以地方政府對義務教育的投入缺乏積極性，再加上1994年的分稅制改革重新調整了中央和地方的利益分配，擴大了中央政府的財政收入。而相反地，地方政府的財政能力弱化，無法承擔起實施義務教育的責任。在這種情況下義務教育經費的多少以及經費的分配差異越來越依賴于所在地區政府的財政能力和當地家庭的富裕程度，這樣就滋生出一個新問題即教育公平問題。地區之間的教育水平差異擴大，貧困地區或是廣大農村地區的上學問題變得更加嚴重。為了應對該情況，一方面，1999年起中國逐步推行農業稅費改革，減輕農民的負擔；另一方面，在2001年國務院頒布《關于基礎教育改革和發展的決定》，提出“以縣為主”的新體制，要求中央和省級政府要加大對縣級政府的轉移支付，明確規定縣級政府是農村義務教育的主要管理者和提供者，鄉鎮級政府的角色是縣級政府的輔助者。

二、中國義務教育財政體制的問題分析

在上一段落中我們回顧了一下中國義務教育財政改革的過程，從中可以看出在制度設計方面仍有缺陷和不足，一些弊病上段中更有提及，現詳細分析如下：

其一，由于改革開放后中國的中央和地方政府是相對獨立分權的兩個個體，1994年的稅改也明顯劃分了中央和地方的權限，所以對于地方政府而言更愿意將財政收入投向生產建設性的項目中，而基礎教育作為一個福利性更強的項目，短時間內無法看到成效，所以“以縣為主”中的縣一級很少有激勵把資金投向教育。盡管有中央政府的轉移支付，然而多是專項專用，沒有形成經常性的經費開支，從省一級到縣一級亦是如此。中央對地方的財政教育支出在制度上的把控也不是很嚴格，就跟地方的辦學造成了困難。

其二就是制度層面了，在經費去向上還需有一個規范、公平的把握。比如中央的轉移支付應當考慮到各地情況的不同，省內向縣級轉移經費也應公平分配，瞄準對象要有科學性和針對性，避免出現省際、省內、縣內分配不均現象，該到位的經費一定到位。而在目前看來轉移支付還不夠制度化。

其三還是老生常談的教育公平問題。農村與城市、中、西部與東部的教育水平有著巨大的差異，當然也與我國各省經濟發展水平不均、城市農村“二元化”的結構有關。盡管政府已經承辦了許多專項扶助工程，給地方政府的轉移支付規模愈漸擴大，但中央的權力和能力始終是有限的，它并不能照顧到每一個地方的實情，所承擔的支付額度也遲早有限。除開制度方面的因素不談，地區內部學校的排擠競爭也要負擔一定的責任，地方政府總是盡量“照顧”發達城市的重點學校（絕大部分是公辦學校），這就進一步惡化了農村學校和貧困地區學校的辦學狀況，也不利于下一代的人口流動；更使私立學校的生存狀況惡化，民間籌措教育經費的潛力得不到開發。

最后一點我認為是最重要的，那就是我國還是一個發展中國家，光靠中央的財政支出來推動地方教育始終不是一個長久之計。我國一直希望財政教育支出可以突破GDP的4%，甚至預計2012年就可以達到此目標，可是根據已有數據到2015年都沒有完成，個人認為其中很大的制約因素就是我國的經濟發展狀況還不能同發達國家媲美。憑靠中央政府“大家長式”的作風是不可能從根本上改善我國義務教育發展的困境的，一來中央有負擔，二來地方也不能表現得很好，最大化效率、公平等等任何一個指標都達不到。以下是相關數據：

從以上我們可以看出，在學校數量上，2011年有一個明顯的上升，是2001年“以縣為主”的改革導致的，從那以后一直呈現下降的趨勢；國家的財政教育支出絕對量連年增加，但其占總財政支出的比重在近幾年來一直是下降趨勢，占GDP的比重較穩定但從未突破4%。從中可以看出中央財政教育支出無論從動力上還是成果上都不盡如人意。

三、時代的選擇——政府監督，民間承辦？

在中央和地方政府“大家長式”管理模式下教育的效率和公平目標未能完成時，由政府承建主導，民間承辦學校的教育模式無疑是一個突破口，教育的市場化在一定程度上是必要的。黨的十四大以來，我國民辦中小學發展迅速，引起了社會各界的關注，并成為教育領域的一個熱點。盡管如此，民辦學校的發展狀況不容樂觀，始終未成為支持地方義務教育的一股新生力量，據有關部門統計，1996～1997學年度我國有民辦普通中小學校2920所，只占全國中小學校總數（72.75萬所） 的0.4%，其中小學1453所，中學1467所；在民辦中小學就讀的學生84.8萬人，占全國中小學在校生總數（194 32.2萬人）的0.4%，很多家長在擇校時也優先選擇公立學校而不是私立學校。除此之外，各地政府對發展民辦中小學的政策差異較大，有的地區政府積極支持，鼓勵發展，政策優惠，管理規范，辦學人信心較足，學校的辦學行為比較規范，發展勢頭良好；然而有些地區，政府對民辦學校要么是管得過多，卡得太死，學校缺乏辦學自主權；要么就是 只批不管，任其自生自滅，辦學者得不到必要的支持。民辦中小學發展的現實表明，其發展在極大程度上取決于當地政府的政策，更加劇了地區之間的差異。如浙江溫州和遼寧鞍山對民辦中小學校采取鼓勵發展，規范管理的切 實措施；上海、廣東地區的民辦中小學，大多數得到政府實質上的支持，在那里出現了一批上規模、上檔次的 民辦中小學校。更值得提到的一點是，近兩年來，企業辦學與“轉制”學校引起社會廣泛關注，辦學投入大、標準高、收費昂貴、社會反響大。企業代表是學校董事會的主要成員，學校的資金管理和運作一般按企業經營方式運行。

那么為何還要支持教育的民間化和市場化呢？我認為原因有三，一是政府財政目前在教育方面負擔過重、收效甚微，不符合我國正處于社會主義初級階段的基本國情，而私立學校的興辦可以吸納民間資金，增大地方的辦學熱情。在一些沿海地區，民辦學校得到認可，發展狀況良好；二是民辦學校的辦學類型和辦學類型呈現多樣化特點，當然這里的民辦并不是指完全由民間資金投入，而是“民辦公助”，前文所指的“民辦”也是這個意思，比較容易獲得大眾的認可。在上海，“民辦公助”的形式主要是區縣教育行政部門根據各自情況，為民辦學校無償或低償提供校舍、場地；有的還提供一定的啟動資金或 一部分教育設備，如上海民辦新世紀中小學、揚波中小學和明珠高級中學均屬這種性質的民辦學校，北京的華 夏女子中學等也屬這種性質。在經濟發達的珠江三角洲地區，則較多采用“教育儲備金”辦學的模式；第三個原因是眼下我國已經有了教育適度市場化的趨勢，宜繼續下去。

改革是長遠的計劃，現在也并不適合運用于所有地區。民辦公助的模式解決了效率問題，卻無法解決公平問題，現下這個時段只能將此法推行于東部沿海經濟發達的城市。對于那些經濟底子本身薄弱的地區來說，民間投資力量不夠，不適合興辦私立學校。中央政府應當將省下來的經濟發達地區教育經費用于扶助西部和中部地區的教育，加大對貧困學生的補貼，先完成校舍等基本設施的完善，再考慮進一步該如何做。當然了，對于那些適合推行民辦公助的發達地區不能采取完全放任自流的態度，而是要建立一套完整的監管體制，避免私人出于牟利的目的對廣大學生亂收費；有時也要適當給予一些獎勵和補貼。總之，這樣的改革是必要的，但也要一步一步謹慎的來，不宜操之過急。

參考文獻：

[1] 談松華.《中國教育資源供給與配置中的公平與效率》.

[2]劉溶滄.《談談公共財政問題》.《求是》雜志，2001，（12）.

作者簡介：

陳憶湄，中國人民大學。