交大教授潘英麗：減稅刻不容緩

財政學家高培勇不久前在財政主題演講中提到我國隱性稅制的特點。稅收的90%是通過企業開征的，但這個稅負最后是向消費者和股東轉移的。企業不是納稅主體，而是政府征稅的載體。

除了增值稅、所得稅等各種稅收負擔外，企業和個人還須交納五險一金，比例高達工資成本的40%～45%。企業產品銷價因產能過剩和外需收縮而不斷下降，相比較，政府稅率沒減，引入電子信息技術后征稅效率卻提高了不少，另外營業稅轉增值稅實際上還給不少行業增加稅收負擔。企業普遍經營困難，步履維艱。

不管從家庭還是從企業來看，稅負都已很重，減稅已刻不容緩。政府財政功能需要從吃飯財政、投資財政轉變到有效提供公共產品。

戶均稅負已近5萬元

高培勇還提到人均稅負已達1.5萬，戶均稅負已近5萬。根據國家統計局的相關數據，2017年公共預算收入中的稅收是14.436萬億，如果考慮企業交納的五險一金即社會基金收入約為6萬億元，這兩項合計約為20.6萬億。如果由13.8億人口平攤，人均接近1.5萬元。戶均人數為3.02人，戶均4.5萬元。如果再考慮政府土地批租等方式獲得基金賬戶收入6萬余億，總額約為27萬億元，戶均正好是5.9萬元。可見，不管是從企業角度，還是從家庭角度來看，稅負都是過高了。

為什么要減稅？減稅很有可能不會減少政府稅收收入。這是拉弗曲線告訴我們的一種可能性。因為政府稅收的規模不僅取決于稅率，還取決于經濟活動水平決定的稅源。不減稅，家庭消費和企業的投資和經營活動都沒法穩步增長，企業經濟活動萎縮，將導致稅源收縮。反之，減稅促進民間投資和消費，經濟更健康和可持續，稅源的增長可以抵消稅率下降對政府稅收的不利影響而有余。目前可以判斷的是稅負已經過高，企業已經不堪負擔。如此，沒人愿意做實業，經濟增長減緩，稅源流失，資本也可能套現并出走。

所以，減稅對經濟轉型和可持續發展已成必需，并且已到了非常迫切時刻。

轉變政府職能提到議事日程

政府收入包括稅收和土地批租收入花哪里去了？歸納一下大概三類：吃飯、投資、支撐行政管制需要。

中國的財政，以前朱镕基總理稱其為吃飯財政。吃飯財政就是維持公共部門的日常開銷。后來加上了投資財政，政府支出中有很大一塊是用于固定資產投資的。政府搞投資財政是很容易理解的，政府需要通過GDP的增長體現成績。政府的稅收是以企業為載體征收的，因此地方政府通過大規模的基礎設施建設來吸引企業投資。政府先行投資并以各種優惠招商引資，然后讓企業成為政府稅源，形成GDP增長與政府財政的閉環。

第三是行政管制的成本開支。行政管制對市場經濟發展是一種制度交易成本。政府征了稅，又去給企業發展制造更多麻煩，企業做投資做業務要蓋更多章，要跑很多部門；相比較在防范商業欺詐和機會主義，保護消費者和投資者合法權益，維護市場秩序方面卻做得很不到位。

十八屆三中全會提出了財政的四大功能：第一是促進資源的優化配置，第二是促進市場的一體化，第三是維護社會公平，第四是維護社會的長治久安。

從經濟學角度來講的話，資源優化配置，涉及到基礎設施投資、人力資本投資，和一些基礎性技術的開發。包括一些具有戰略意義的產業發展，需要政府創造基礎性條件。

市場的一體化，我的理解是要解決地區間的市場分割和地區發展差距，實現人均意義上的平衡發展；另外需要解決市場的外部性問題。經濟活動有負的外部性和正的外部性。負的外部性比如環境污染，需要通過稅收、罰款和懲處去調節，約束或限制產生負外部性的企業發展；具有正的外部性的領域如教育、醫療、科技創新等經濟活動需要政府激勵和支持。

社會公平需要通過政府的轉移支付促進。國民收入的二次分配是政府財政的重要職能。通過向高收入群體和富裕家庭征收更多稅收，并補貼貧困家庭、下崗工人以及保障殘障人群。通過這些轉移支付，緩解貧富差距。

第四項就是國防和維護社會治安。

政府需要從一直以來的促增長、保增長轉到有效提供公共服務。這要求推進財政改革。兩個重點：一是財政要透明，收了多少錢，花了多少錢，花到哪里了？要清晰，要公開。二是達到取之于民、用之于民的公共財政本義。用之于民就是提供公共服務。取之于民并有效率地用之于民，那么政府征稅就有了堅實的合法性基礎，百姓的納稅意愿才能得到有效的提升。政府原來靠投資拉動GDP增長，未來要靠提供有效率的公共服務來體現政府的社會價值，彌補市場的不足。

十九大報告提出了新時代的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。如何才能解決不平衡不充分發展問題，實際上難點是政府職能的轉變：如何從原來的吃飯財政、投資財政、行政管制財政，轉變到有效率的公共服務財政。

減稅與政府職能轉換，如何齊頭并進？減稅需要減少支出，否則無法平衡。另外，在經濟轉型攻堅期，顯然也需要負債以支持有效率的公共服務供給。

中央與地方財稅關系亟待調整

現在即使不減稅，一些中西部地區地方政府也已經入不敷出了。地方政府希望中央政府買單，已欠債務也期望轉移給中央政府承擔。中央跟地方的財稅關系是不平衡的。

以前中央和地方稅收大致各征50%。現在地方政府大概再多1～2個百分點，地方財政收入大約占51%或52%，剩下48%或49%為中央財政收入。但是財政支出85%左右是由地方支出的。這里35%的缺口有一部分由中央征收以后再通過轉移支付撥給地方，通常由下達項目的方式進行，比如西部大開發、東北振興都有相應的財政資金。

通過項目轉移支付存在一些問題。地方政府的經濟工作就兩個事兒，一是招商引資，一是“跑部錢進”，跟中央要錢要項目。中央給錢給項目還需要地方政府提供配套資金，但是這些項目并不見得是當地最需要的、最符合地方經濟比較優勢的。地方政府還要貼錢進去，建成后很可能變成了過剩產能，地方政府反被套牢了。比如中西部地區的部分制造業項目和大量新城建設都處在閑置狀態。

地方政府30%多的財政缺口，一部分通過中央的轉移支付填補，另一部分就要通過賣地來支撐。地方政府土地收入通常占到地方政府收入的40%左右，土地賣得好的時候，甚至高到50%～60%。現在土地流拍，地方收入這一塊就減少了。

中央與地方財稅關系的調整，有兩套思路。一是放，讓地方開征更多稅種或提高地方征稅比例。二是收，就是把事權，由地方政府承擔的公共服務責任，上收到中央。

我們認為，用于教育、基本醫療保障和養老保障等人頭上的公共服務，應該中央掏錢，以促進人均意義上的地區平衡和社會公平。目前教育支出大概占全國財政支出的15%，中央只占5%，95%是由地方政府承擔的。現在九年義務教育70%的經費是由縣級政府提供的。這就必然導致地區義務教育資源在數量和質量上存在巨大的不平等。義務教育應該由中央根據人頭撥款，并委托地方政府執行。比如外地人到了上海，他們的子女都應該與本地居民一樣平等獲得受教育機會。如果義務教育由中央統籌，大城市就不趕人了。保底的基本醫療也應該由中央掏錢。相比較高等教育、藝術專業類或技術類學校可擴大市場準入，讓市場發揮更大作用。

（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授）