省域高等教育治理研究

王務均,李家新

(安徽工業(yè)大學，安徽 馬鞍山 243002)

省域高等教育內(nèi)生于我國高教管理體制及其改革實踐。建國后至1980年代，高等教育領域形成了中央部門辦學和地方政府辦學的“條塊分割”局面，高校管理僵化、資源投入單一、缺乏辦學活力，難以適應“改革開放”對科學技術人才的要求。1990年代我國高教管理體制改革取得突破，改革前有62個國家部委舉辦367所高校，到2000年只剩下10余個部委舉辦120所高校，其中71所歸教育部直接管理，其余均下放省級政府管理。至此，“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主”的高等教育新體制基本形成。1998年《高等教育法》明確規(guī)定，省級政府統(tǒng)籌省域高等教育發(fā)展、管理地方高等學校。各省舉辦和發(fā)展高等教育的自主性、積極性空前增強。2016年全國省屬高校數(shù)由1998年的759所增加至2256所，省屬高校占全國高校的比例也由1997年的66%上升至2016年的96%。隨著我國省域高等教育漸成體系，省域高等教育及其治理也成為研究熱點。

一、研究文獻的圖景呈現(xiàn)和梳理

(一)省域高等教育體系結構研究

省域高等教育體系研究。省域高等教育是省級行政區(qū)劃內(nèi)各級各類高等教育的總稱。[1-2]省域高等教育體系包含高等教育層次、類型、結構、科類等人才培養(yǎng)內(nèi)涵的整體，按照隸屬關系分為部屬高校、省屬高校和市屬高校；按照辦學形式分為普通高等教育、成人高等教育和各類終身教育；按辦學體制分為公辦高校和民辦高校等，一個結構合理、運轉順暢的省域高等教育體系，具有自我調節(jié)的功能，各部分和諧發(fā)展。[3]省域高等教育發(fā)展首先注重其內(nèi)在功能的建設和完善，在實現(xiàn)其發(fā)展的內(nèi)在價值基礎上，再實現(xiàn)其經(jīng)濟和社會發(fā)展的外在價值[4]，推進省域高等教育科學發(fā)展，正確認識其內(nèi)外部組成要素及其相互關系，建構科學發(fā)展環(huán)境、科學發(fā)展條件、科學發(fā)展能力和科學發(fā)展質量等子系統(tǒng)。[5]

省域高等教育結構研究。高等教育作為促進省域經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的重要動力，各省級政府加大投入力度，合理布局高等教育結構，使之對應省域經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構、人地結構和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，以實現(xiàn)“高教強省”目標。[6]推進省域高等教育科學發(fā)展，既是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的先決條件和客觀要求，也是轉型期高等教育各類局部改革目標的根本指向，但實踐中省域高等教育發(fā)展存在盲目追求規(guī)模和結構的“大而全”傾向，系統(tǒng)優(yōu)化和有效評價省域高等教育有助于我國高等教育整體結構和功能的發(fā)揮。湖南省結合省高等教育中長期發(fā)展目標，提出構建省域高等教育體系具體策略、路徑保障和戰(zhàn)略舉措；廣東省調整與活化高等教育的管理權、舉辦權、辦學權，多措并舉創(chuàng)新省域高等教育體系及發(fā)展模式，積聚省域高等教育發(fā)展經(jīng)驗[7]。

(二)省域高等教育發(fā)展策略研究

省域高等教育發(fā)展理念研究。發(fā)展和做強省域高等教育具有承載和落實國家戰(zhàn)略目標的重要責任，也承載實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展整體目標的根本任務[8]，創(chuàng)新省域高等教育發(fā)展理念，建立促進科學發(fā)展的“先導觀”“體系觀”“服務觀”和“管理觀”，是做強省域高等教育的理念和前提。“高教強省”是實現(xiàn)經(jīng)濟強省、科技強省、人才強省的起點和基石，新世紀以來各省“高教強省”戰(zhàn)略和建設規(guī)劃方興未艾，堅持協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略思路、需求導向的價值理念以及整體提升的目標選擇。[9]非均衡協(xié)調發(fā)展理念與省域高等教育布局調整有著內(nèi)在邏輯關系，成為省域高等教育政策規(guī)劃和分類發(fā)展的邏輯基礎。[10]

省域高等教育發(fā)展策略研究。從整體上看，我國省域高等教育發(fā)展呈現(xiàn)完整性、能動性、開放性和不均衡性等特征[11]；從戰(zhàn)略選擇上，省域高等教育以需求導向取代資源導向，以重點突破帶動整體提升，以優(yōu)勢生長促進均衡發(fā)展，以強化省級政府職責推動管理職能轉變，以做強省級高等教育促推區(qū)域協(xié)調發(fā)展[12]；從做強目標上，東部發(fā)達地區(qū)以“整體做強”“建設高教強省”比較合適，中西部大多數(shù)省份以“在原有基礎上加速提升”“打造新的增長極”、形成“局部優(yōu)勢”比較合適[13]。北京、上海、廣東、江蘇、山東、安徽、貴州、云南、海南、寧夏等省(市)結合區(qū)域特征與產(chǎn)業(yè)特色，紛紛出臺高水平大學和學科建設政策和措施，推動省域高等教育“高原高峰”發(fā)展或“一流”建設[14]，發(fā)揮“省部共建”對地方高校的帶動作用，積極爭取中央財政支持，打造高等教育先導區(qū)[15]。

(三)省域高等教育質量提升研究

人才培養(yǎng)質量研究。高等教育培養(yǎng)的專業(yè)人才是社會生產(chǎn)的中堅力量，對于促進經(jīng)濟增長具有重要意義。[16]以教學和學生為中心是省域高等教育發(fā)展的根本選擇和價值內(nèi)核，貫穿于省域高等教育發(fā)展實踐，激發(fā)大學發(fā)展的內(nèi)在動力。[17]省級政府保障省域高等教育質量是高等教育宏觀管理的重要趨勢，必須從提升省級政府統(tǒng)籌能力、制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化布局結構、提升教學質量等多個層面推進。[18]江蘇省高等教育以“四個轉變”為導向，從“四個維度”推進高等教育質量提升，更加重視育人的中心地位，把促進學生成人、成才作為衡量質量的最重要標準。[19]相比中央部屬高校，省域高校在經(jīng)費、設施、師資等競爭中處于劣勢，構建和完善應用型人才培養(yǎng)體系，更好發(fā)揮省域高校在地方經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的核心作用。加大西部地區(qū)高等教育投入，持續(xù)提高西部教師收入水平，創(chuàng)造更好育人平臺，促成穩(wěn)定的人才培養(yǎng)團隊。[20]

學科建設與應用性社會服務研究。省域高校不僅擔負創(chuàng)新人才培養(yǎng)的使命，還需利用智力優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，促進產(chǎn)學研合作，加快科技成果轉化，推動省域經(jīng)濟增長，使高校成為區(qū)域創(chuàng)新驅動的中心。高等教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系可以是引領關系、伴生關系，也可以是跟隨關系。湖南省簡化高校與企業(yè)合作項目的審定、返稅和減稅等程序，建立按科研績效分配科研課題的機制；江蘇省加強省域高校學科建設，形成與江蘇產(chǎn)業(yè)結構高度關聯(lián)的重點學科體系和專業(yè)結構，服務江蘇戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；廣東將高水平大學外延擴展到應用型本科院校和高職院校，為社會培養(yǎng)應用型、技能型的專門人才，引導廣東高等教育作出創(chuàng)業(yè)型反應[21]。

(四)省域高等教育治理探索研究

省級政府高等教育治理責任研究。20世紀90年代，我國深化高等教育體制改革，“條塊分割”局面得到根本扭轉，逐漸形成“中央和省兩級管理、以省級政府管理為主”的新體制。[22]根據(jù)“接、放、管”的新要求，省級政府承上啟下發(fā)揮統(tǒng)籌作用，強化責任擔當，推動職能轉變，提升“管”的能力；地方高校發(fā)揮辦學主體作用，提升“辦”的水平；區(qū)域性社會中介組織通過組織重構、能力提升和行業(yè)自律，提升“評”的質量。[23]“以省級政府管理為主”必然要求理清中央政府與省級政府的責權關系，立足省級高等教育責任與使命，增強與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調適應性，為地方服務[24]，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌權與落實高校自主權相結合，建立多中心的高等教育治理機制[25]。因此省級政府的認知水平、努力程度、發(fā)展舉措，深刻影響省域高等教育管理效率和治理水平。

省域高等教育治理探索研究。改進政府治理模式，建立新型政校關系，明確政府公共教育服務職能，落實高校辦學自主權，建立基于社會參與和民主管理的高教管理制度。加強省級政府統(tǒng)籌，推進省域高等教育現(xiàn)代化建設，促進大學功能整合，加快建成現(xiàn)代大學制度，解決群眾最關切的教育質量問題。省市政府及其教育主管部門領導，以及相應高校領導，在“頂層設計”和“基層創(chuàng)新”之間，充當“第一行動集團”的作用，驅動省域高等教育改革發(fā)展，形成影響全局的公共決策。[26]省級政府主導省域高等教育發(fā)展，增加財政預算和政策投入，增強高等教育綜合實力，提高人力資本質量和生產(chǎn)效率，推動省域經(jīng)濟增長，提升省域競爭力。

(五)省域高等教育治理比較研究

省域高等教育治理國內(nèi)比較研究。省域高等教育核心競爭力反映一個地區(qū)高等教育規(guī)模、質量、結構和效益等方面的綜合水平[27]，構建省域高等教育發(fā)展評價指標體系，采用因子分析法、聚類分析法等方法，對我國省域高等教育實力進行測度、排序和分類，總體呈現(xiàn)出東、中、西三大區(qū)域的梯度不平衡，以及省域之間的實力差異[28]。各省資源稟賦、經(jīng)濟水平、人口結構以及全國重點高校建設等供給側差異，是省域高等教育財政投入、結構數(shù)量以及質量差距的基本原因。[29]通過高等教育發(fā)展指數(shù)、省域經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)、社會公平指數(shù)和全國均值的離差分析與比較[30]，揭示省域高等教育內(nèi)部要素與經(jīng)濟社會發(fā)展外部條件的協(xié)調性、適應性和差異性，以及對省域高等教育空間布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響[31]。基于生產(chǎn)函數(shù)、教育綜合指數(shù)以及復合DEA分析等方法，測算省域高等教育效率同樣呈現(xiàn)區(qū)域不均衡和省級差異。[32]

省域高等教育治理國際比較研究。1980年代以來世界高等教育經(jīng)歷規(guī)模擴張和財政性教育經(jīng)費下降的普遍危機，處于低端的地方高等教育越來越失去政府的支持，出現(xiàn)畢業(yè)生質量下降和學術成果量有余而質不足的危險。美國加州注重高等教育總體規(guī)劃，引導各類院校特色定位卓越辦學，成就了加州高等教育系統(tǒng)的輝煌；日本東京都利用地緣優(yōu)勢聚集高等教育資源，形成區(qū)域高等教育非均衡發(fā)展的典范；德國巴符州推進普通高校與應用技術大學“雙元制”發(fā)展，增強區(qū)域高等教育的協(xié)同創(chuàng)新能力。哈佛大學原校長德里克·博克將“從容、自由和更具批判性”的治理實踐、理論思考與方略探索結合起來，對包括美國在內(nèi)的國際高等教育界產(chǎn)生了重要而持續(xù)的影響，為我國做強省域高等教育從理論層面到戰(zhàn)略規(guī)劃再到治理實踐提供了“中層突破”的樣板。[33]

綜上，省域高等教育已成研究領域和熱點。龔怡祖教授指出，“研究領域”的形成起源于問題研究，但又超越問題研究，表現(xiàn)為大量對同類或相近問題的研究結果有機集成的大塊研究空間，是具有一定自覺意識的研究形態(tài)。但其知識結構的“聚斂性”特質尚不明顯，知識原理的“特定化”也欠缺，認知基礎和價值基礎還未牢固，知識建構活動仍要繼續(xù)。[34]對照這一論斷，我國省域高等教育研究呈現(xiàn)由體系結構、發(fā)展策略、質量提升、治理探索以及經(jīng)驗借鑒等相關研究問題及其成果集成的研究領域。然而，研究的目的在于優(yōu)化治理。近年來，不少研究者從新型政校關系、增加財政投入和建設現(xiàn)代大學制度等視角，提出優(yōu)化和改進省域高等教育治理的多種方案，很具有指導意義。但客觀地說，由于該領域缺乏系統(tǒng)性和聚斂性的理論基礎與治理建構，更像是一塊集中了大量相關問題的“學術公地”，距離“科學自覺”的高等教育治理仍有一段路徑。

二、省域高等教育治理的理論基礎

(一)高等教育系統(tǒng)論

伯頓·克拉克(Burton Clark)指出，高等教育系統(tǒng)是“由生產(chǎn)知識的群體構成的學術組織”。從其內(nèi)部來看，它依賴學術工作、信仰和權力三大要素協(xié)同運行；從其外部關系來看，“學科和院校單位通過國家、市場和學者的協(xié)調形成復雜的學術系統(tǒng)”[35]，進而形成“學術組織視野中的高等教育系統(tǒng)”[36]。從世界范圍看，高等教育系統(tǒng)橫向區(qū)分為四種一般的形式，即單一公立系統(tǒng)的單一機構部門、單一公立系統(tǒng)中的多重機構部門、多重公立子系統(tǒng)的多重機構部門及私立和公立系統(tǒng)并舉的多重機構部門；縱向區(qū)分為“以任務層次為基礎進行高低分等的次第等級和以聲望為基礎進行分等的地位等級”，具體地說，“(高等教育)機構本身的層次有高有低，低層次的機構為高層次的部門提供生源；公眾和任職者都會對職業(yè)和社會地位進行分等，畢業(yè)生去路不同導致高等院校處在不同的聲望層次。”克拉克源于知識工作的“專業(yè)性”和“自然模糊性”，指出“這些系統(tǒng)無論是否正式地組織起來的，都是范圍更大的社會的松散聯(lián)系部門”，但正是分化的學術系統(tǒng)產(chǎn)生了“有關現(xiàn)實的某些方面的思想信條”，知識工作和學術信念的分裂傾向，最終以“文化象征”和“權力整合”的形式，促進高等教育系統(tǒng)變革和發(fā)展。

英國教育家阿什比(Eric Ashby)提出，“任何類型的大學都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物。”[37]大學作為一種有機體或有機群體，其內(nèi)部各要素之間以及它與周圍的環(huán)境一起構成了相互聯(lián)系和相互作用的生態(tài)系統(tǒng)，進行能量轉換、物質代謝和信息傳遞等功能活動。約翰·范德格拉夫(John VandeGraaff)等認為，學術組織積累形成了“研究所和系—學部和學院—大學—多所分校構成的大學系統(tǒng)—州政府—中央政府”等六個層次。[38]傳統(tǒng)大學主要限于前三個層次，第四個層次主要是20世紀之后高等教育發(fā)展的產(chǎn)物，最后兩個層次的存在使得高等教育的利益相關者從大學內(nèi)部擴展并延伸到外部社會。由于各國教育管理體制及大學傳統(tǒng)的差異，各國高等教育系統(tǒng)及其內(nèi)部關系均呈現(xiàn)不同的特征。改革開放后，我國逐漸形成“中央集權和地方分權相結合”教育管理體制，在全國和省域兩個層級分別建立起了實體化運行的高等教育系統(tǒng)，且這兩套系統(tǒng)所轄范圍各有界定、等級權力互有差異。[39]

潘懋元指出，“教育作為一個子系統(tǒng)，與整個社會大系統(tǒng)及其他子系統(tǒng)間，存在必然的聯(lián)系，即本質之間的關系。它的運行，除了與整個社會大系統(tǒng)和社會及其他子系統(tǒng)的活動存在內(nèi)在的必然聯(lián)系，要遵循教育的外部關系規(guī)律之外，還要遵循其本身的特殊規(guī)律。”[40]在認識教育內(nèi)外部規(guī)律的關系上，潘懋元強調，“教育為社會服務的功能，是通過培養(yǎng)人來實現(xiàn)的，而人的培養(yǎng)，必須遵循教育內(nèi)部關系規(guī)律。同時，人的培養(yǎng)，總是在一定社會環(huán)境中進行，要受社會的經(jīng)濟、政治、文化等所制約。即教育內(nèi)部規(guī)律要受教育外部規(guī)律所制約，教育外部規(guī)律要通過內(nèi)部規(guī)律來實現(xiàn)”。在自然界，物種競爭是保持生態(tài)平衡和系統(tǒng)發(fā)展的基本原則。在高教界，區(qū)域內(nèi)高校間存在顯著的發(fā)展競爭，進行策略性互動。[41]提升高校生態(tài)競爭力是重視教育行為對生態(tài)環(huán)境的影響，接受可持續(xù)發(fā)展的思想，將教育發(fā)展與生態(tài)協(xié)調的理念應用于教學、科研和社會服務的各個環(huán)節(jié)，促進原有教育運行管理模式的改進，并不斷創(chuàng)新所獲得的一種新的競爭力。這種競爭力將有利于高校提高教育效率，有效地把握教育先機，培育良好的學校聲譽。[42]從省域看，適度的高校競爭可以提升人才培養(yǎng)質量和科研轉化能力，實現(xiàn)服務省域經(jīng)濟社會發(fā)展的目的。也就是說，促進人的發(fā)展和服務省域發(fā)展是省域高等教育的兩個基本功能，也是其治理的基本價值所在。

(二)競爭性地方政府理論

省域高等教育治理除受到高等教育生態(tài)系統(tǒng)制約外，還與省級政府的性質和行政作為有關，如此才能基于省域發(fā)展實際，制定更為全面的高等教育治理政策。美國學者蒂布特(C. M. Tiebout)最早發(fā)現(xiàn)地方政府存在競爭的必然性，他指出，“只要居民可以擇區(qū)而居，那么各轄區(qū)的政府之間就會出現(xiàn)競爭。……在這種理想情況下，居民用腳投票足以給地方政府帶來硬約束。”[43]后來政治學界將其觀點總結為“蒂布特假說”，即“只要存在多級政府下的分權，就一定會出現(xiàn)次級政府競爭，這一競爭本質上與政體無關”。[44]地方政府競爭的早期研究主要圍繞財政和稅收競爭展開，認為競爭的目的是吸引更多的要素流入本地，以實現(xiàn)本地利益最大化，并將其劃分為橫向的財政競爭、縱向的財政競爭和標尺競爭等三類。蒂布特堅持地方政府競爭能夠改進政府效率，但奧茨(Wallace E. Oates)認為，“競爭可能帶來副作用，比如稅率下降導致政府稅收收入下降，從而導致公共服務達不到最優(yōu)水平。”[45]

我國學術界用“中央主導下的地方政府競爭機制”來解釋中國經(jīng)濟持續(xù)增長的制度性因素。[44]金太軍等指出，在計劃模式下，中央—地方關系的制度變遷完全由中央推動，地方政府絕對服從且無博弈能力；只有在雙軌制條件下，地方政府作為經(jīng)濟等級體系的一級和地方經(jīng)濟的代言人，開始在區(qū)域市場化過程中發(fā)揮第一行動集團作用，加快了中央、地方甚至多元的制度供給局面，推動了經(jīng)濟高度增長。[47]錢穎一等認為，中國式分權在不同級別政府間形成了一個類似于聯(lián)邦主義的財政結構，地方政府成為具備一定自主權的經(jīng)濟競爭主體，財政激勵推動了地方經(jīng)濟增長，并加快了市場化改革的步伐。[48]周黎安等將地方政府競爭機制納入中國現(xiàn)實政治因素，提出“政治錦標賽”理論和“官場+市場”的解釋模型，指出地方官員之間圍繞著轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的官場競爭嵌入在不同轄區(qū)企業(yè)之間的市場競爭之中，而轄區(qū)企業(yè)參與的市場競爭又嵌入在官場競爭之中，其良性互動和有效合作揭示了我國獨具特色的經(jīng)濟增長機制，但周黎安同時強調了“中國地區(qū)差異”和該模式在公共服務等領域存在嚴重的“擠出效應”。[49]我國地方政府作為一個競爭性的經(jīng)濟主體系統(tǒng)，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展負有關鍵責任，省域高等教育治理以提升省域競爭力為依歸，在中國大學模式演進中逐漸成熟，并為世人所認同。

三、“競爭性治理”：省域高等教育治理的結構選擇

高等教育系統(tǒng)論告訴我們，省域高等教育治理不僅要尊重教育內(nèi)部關系規(guī)律，還要充分利用教育外部環(huán)境條件——政府主導省域發(fā)展的制度實際，以“競爭性治理”為原則，建構省域高等教育治理結構和路徑策略(見圖1)，實現(xiàn)省域高校“培養(yǎng)人才”和“服務發(fā)展”的統(tǒng)一。

“競爭性治理”可理解為，在省級政府主導下省域高校展開“適度競爭”的發(fā)展機制。一是高等教育治理必須適應市場經(jīng)濟發(fā)展及其改革進程。我國40年的經(jīng)濟增長是在深度市場化的進程中發(fā)生的，省級政府已深度融入省域競爭之中，其競爭實力基于高等教育發(fā)展，因此以“適度競爭”原則提升教育治理能力，進而提升省域競爭力。二是省域高等教育也是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)(省域高校辦學類型多樣、任務層次多樣)，“適度競爭”有助于促進有機體生長和動態(tài)平衡，激勵高校產(chǎn)生學術增長或生態(tài)位升遷的動力，增強省域高等教育生機和活力。三是高校內(nèi)部營造“適度競爭”的學術環(huán)境，有助于激發(fā)師生的學術創(chuàng)新熱情，進而提升教育質量，為省域發(fā)展提供人才和智力支持。總之，省級政府必須在高校“競爭性治理”機制中，發(fā)揮制度供給和政策創(chuàng)新的統(tǒng)籌作用。

圖1 “競爭性治理”：省域高等教育治理結構

首先，要求省級政府“作對激勵”。省域高等教育作為一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)，不僅面臨省內(nèi)各高校的發(fā)展競爭，還面臨全國甚至世界范圍內(nèi)的教育競爭，其競爭力如何直接影響到省域發(fā)展目標的實現(xiàn)。一是深化教育分權。獨立的市場競爭要求省域高校增強市場意識和競爭能力，擁有包括財政、人事及規(guī)劃發(fā)展等自主發(fā)展空間和辦學權力。省級政府應充分尊重高等教育內(nèi)部規(guī)律，深化“放管服”改革，堅決減少對高校的微觀管理和行政化干預，該放權的權堅決放到位，并保證服務優(yōu)化和監(jiān)督有效，使省域高校成為獨立辦學的競爭主體，明確自己的辦學方向和生態(tài)定位，并在自身定位上辦出特色和水平。二是加強制度創(chuàng)新。教育必須與社會發(fā)展要求相適應，受到外部關系規(guī)律的支持或制約。省級政府應有意識地加強發(fā)展考核的宏觀指向作用，圍繞省域發(fā)展主要目標和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，改進省域高校的發(fā)展評價機制及校領導任期考核制度，將評價結果與省內(nèi)高等教育政策和資源配置相銜接，推動省域高校圍繞人才培養(yǎng)、科學研究和服務省域發(fā)展開展“學術競爭”，以增強省域高校的辦學效率，并促進省域經(jīng)濟社會發(fā)展。

其次，要求省級政府“作對協(xié)調”。協(xié)調的目的在于正確處理高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部關系，為省域高等教育發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。一是營造公平競爭環(huán)境。省級政府通過制度創(chuàng)新促進省域高校公平競爭和合作發(fā)展，盡量減少因“區(qū)別待遇”而引起的“零和博弈”或惡性競爭，協(xié)調省域高校進行差異化定位和互補發(fā)展，促進省域高校開展良性互動和合作活動。二是注重規(guī)劃引領和目標引導。我國省域高等教育發(fā)展呈現(xiàn)梯度化差異，但縱觀高等教育發(fā)達省域如江蘇省、廣東省等，都較早地開展了省域高等教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，啟動相關行動計劃。如廣東省在全國省域中最早出臺《關于高水平大學建設的意見》，通過規(guī)劃引領和目標引導，加大省域高校經(jīng)費投入和績效考核，以提升地方高等教育綜合實力，辦出更多高水平名牌大學。三是提供理論指導和信息幫助。省域高校面臨省域乃至更大范圍的發(fā)展競爭，需要更前沿更宏觀的理論和信息支持，但這些工作往往超越了一校的能力范圍，致使高校政策質量下降和發(fā)展行動滯后。21世紀以來，江蘇省教育廳圍繞江蘇高等教育改革與發(fā)展的重大理論問題和政策、策略開展研究，并且邊研究、邊試點、邊推廣，許多階段性成果已經(jīng)轉化為試點方案和政策信息，產(chǎn)生了顯著的積極影響，有效地把握了發(fā)展先機。

第三，要求發(fā)揮駐地城市及市場、社會等多中心參與治理的積極性。我國省域高校中，有超過一半的高校在省會以外的地級市或縣城辦學。一方面高校為駐地城市注入了高深知識和專業(yè)文化，形成了高層次知識分子聚集區(qū)，提升了所在社區(qū)的精神品位；另一方面高校也需要駐地政府的辦學支持，如在土地出讓、校園建設、教職工落戶及子女就學等方面提供便利和幫助。在實踐中，不乏有高校因辦學空間狹小或難以和駐地政府達成相關協(xié)議，被迫遷校(或校區(qū))至臨近城市辦學的案例，導致當?shù)亟逃幕Y源的損失。當前高校辦學經(jīng)費來源多元化已成為高等教育發(fā)展的重要趨勢，籌資能力也成為大學競爭力的重要標志。美國大學有著長達數(shù)百年的籌資歷史和文化，向市場和社會籌資也越來越成為我國大學與市場、社會以及利益相關者互動的重要途徑。高校必須發(fā)揮師生、家長、校友及所在城市、社區(qū)的積極作用，與市場和社會保持密切的關系，培育良好的辦學聲譽，多渠道籌措辦學經(jīng)費，提升辦學實力和發(fā)展競爭力。省級政府和高校要共同致力于改善高校辦學條件，要求駐地政府參與高校治理，加強市(縣)校合作機制和對接平臺建設；加強財稅等制度改革，為教育捐贈提供政策支持和保障，完善高校資金使用自主權，營造公益助學氛圍，培育捐資辦學文化。