論生態環境檢察的專門化、體系化與法治化

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州 311300)

隨著我國生態文明體制改革的縱深推進，加上《行政訴訟法》第54條與《民事訴訟法》第55條等修訂，目前已經形成“私益訴訟”“公益訴訟”和“國益訴訟”這三大訴訟并行的格局[1]。最高檢與地方檢察院的環境司法系列“組合拳”，以及“兩高”相關環境司法解釋的接連出臺，加上2019年1月最高檢第八檢察廳的組建等，基本消解了檢察機關在環境司法中的“怯場”或“不在場”問題。但是，縱觀近年來的環境司法專門體系構建，雖然具有“國家化”的政策考慮與制度安排特性，但也出現了司法能動的隨意化和過度化、創新過度等傾向，出現壓倒性的勝訴局面，甚至出現“大躍進式”現象。應當注意到，在國家強調要保持加強生態文明建設的“戰略定力”的情況下，尤為必要將環境司法議題置于國家治理、社會治理視域，綜合考察檢察機關在生態環境損害賠償訴訟中的定位與法律地位問題，剖析其在多元共治的環境司法、國家治理中的功能以及與審判權、行政權之間的復雜關系；有必要繼續完善檢察環境公益訴訟制度，確保檢察權規范運行與環境司法理性的回歸，以適應更高更嚴的生態文明法治要求。

一、環境司法專門化實踐及最新發展

(一)環境司法專門化的基本內涵及類型

環境司法專門化，相對于環境司法普通化而言，主要是指環境審判專門化與環境檢察專門化，是環境程序法治、司法領域治理體系和治理能力現代化的重要內容。

首先，環境審判專門化是指國家或地方設立專門的審判機關(環境法院)，或者現有法院在其內部設立專門的審判機構或組織(環境法庭)對環境案件進行專門審理[2]。2015年全國法院環境資源審判工作會議將環境司法專門化詮釋為審判機構、審判機制、審判程序、審判理論和審判團隊“五位一體”的專門化[3]。近五年來，環境審判專門化工作在司法機構、機制、規則、理論和團隊等方面進展順利，環境保護司法水平不斷提升，在融合地方性與普適性構建方面不斷加強[4]。從最高人民法院到基層人民法院初步形成了具有中國特色的環境法庭體系，各級法院共設立環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1 271個，并形成了環境資源案件的刑事、民事、行政案件“三合一”模式。

其次，環境檢察專門化也稱為生態環境資源檢察工作的專業化，是指檢察機關在環境資源領域檢察機構、機制、規則、理論和團隊等方面的專門化。尤其是《行政訴訟法》第54條和《民事訴訟法》第55條的修訂，說明立法者充分肯定檢察行政公益訴訟兩年試點實效，也使得檢察機關在環境污染刑事案件規范的辦理、破壞環境資源犯罪的起訴、公益訴訟的開拓、檢察監督能力的提升以及與環境行政的聯動等方面，取得了較大的進展與實效。省一級的地方檢察機關開展了生態保護公益訴訟專項行動、專項檢察監督、檢察協作機制構建等工作。

但是，生態環境資源檢察業務具有獨特性，比如其保護法益的特殊性、保護對象的公益性、損害后果的嚴重性、修復的艱難性甚至不可逆性，以及檢察建議后的難以問責性等。鑒于現實中司法行政事務管理權呈現交織、混同樣態，以及環境問題及其治理的專業性、復雜性，最高檢近年來積極推進司法改革的去行政化和去地方化，推動并設立生態檢察專門機構。相對而言，環境檢察專門化是以往環境司法專門化的理論研究與實踐中關注不足的領域。

(二)環境司法專門化的最新發展

一是堅守綠色司法理念。近年來，我國司法機構持續聚焦“美麗中國”“健康中國”“法治中國”戰略，開展公益訴訟試點、設置環境資源審判庭與生態環境檢察室、出臺專門司法解釋與意見等。到目前為止，最高人民法院發布了100余件司法指導性案例，最高人民檢察院發布了40余件司法指導性案例，其中不乏環境與資源保護有關的指導性案例。此外，最高法與最高檢推出了一批又一批環境典型案例。2018年全國法院受理的環境資源刑事、民事、行政一審案件累計超過26萬件；全年依法審理檢察機關和社會組織提起的環境公益訴訟案件1 800多件。特別是檢察機關及中央環保督察“回頭看”，圍繞大氣污染、水污染、土壤污染和農村環境綜合治理等方面的違法犯罪行為開展監督，確保用法治的霹靂手段，為依法打好污染防治攻堅戰，深入推進生態文明建設提供了有力司法保障。這些專門審判機構與檢察機構的設立，使司法機關充分發揮刑事、民事、行政、公益訴訟以及檢察職能作用，極大推動了環境公益訴訟的制度實踐。

二是創新綠色司法體制機制。比如法院系統的第三巡回法庭、“三審合一”“審執合一”、司法適度介入機制等，以及檢察院系統的“捕、訴、監、防”一體化辦案模式、環境檢察跨區劃協作機制等，共同推動了具有中國特色的綠色司法體制機制之形成。這種新型審判機制可謂現代型訴訟、參與式訴訟，亦可稱之為“公權力主導型”的環境司法模式，它與傳統意義上的職權主義審判機制有許多不同，突破了以往較為被動的司法謙抑性與諸多弊端。這種具有中國特色的“回應型”環境司法，緊密結合我國生態文明體制改革、司法體制改革、經濟體制改革等，探索建立與行政區劃適度分離的環境與資源案件管轄制度，促進了環境司法案件在審判與適用上的統一性與權威性。

三是環境司法制度體系得到加強。隨著我國環境司法理論研究的深入，我國環境民事公益訴訟、行政公益訴訟、檢察公益訴訟、環境刑事犯罪、生態環境損害等司法解釋，以及相關指導意見等司法文件不斷出臺。最高法、最高檢以及地方法院、檢察院及時總結環境司法實踐經驗，特別是在制定環境案件審理規則、提煉案件類型、發布指導性案例與典型案例、司法建議與檢察建議、修復性司法等方面，共同推進環境司法制度的體系化、精細化發展。特別是最高法和最高檢分別發布了若干批次的生態環境保護典型案例與指導性案例，這些案例基于附屬的制度性權威，成為具有弱規范拘束力的裁判依據[5]，對環境司法人員的思維和裁判過程形成了一種事實上的約束力。

近年來，最高法連續發布《中國環境資源審判(2016—2017)》《中國環境資源審判(2017—2018)》(白皮書)，以及《中國環境司法發展報告(2015—2017)》《中國環境司法發展報告(2017—2018)》(綠皮書)。在司法體制改革不斷深入的當下，全國縣級法院、檢察院辦理公益訴訟案件已全覆蓋，環境指導性案例通過“以案釋法”的現實作用已愈發凸顯，司法能動性、司法的綠色化客觀上滿足了政策形成功能、風險預防功能的需要，參與環境風險規制的效果明顯。

二、生態環境檢察專門化的整體觀察與檢視

鑒于近年來國內對環境審判的司法專門化較為關注，從法院的審判維度進行了諸多有見地的研究，但相對而言，學界對檢察機關在環境司法專門化中的地位、定位、作用等方面的研究較少。換言之，環境司法專門化在“以審判為中心”的司法改革整體性、體系性構建方面，尚未充分的涵蓋環境檢察專門(業)化。因此，下文擬對此進行整體觀察與理論檢視。

(一)環境司法專門化中的檢察權之行使概況

從立法論與解釋論來看，公法上的環境保護國家義務和自然資源國家所有權是環境司法專門化的法規范依據，具體的法源依據為《憲法》《刑事訴訟法》等規定的國家權力及相應的義務。我國《憲法》第131條賦予人民檢察院行使檢察權，《刑事訴訟法》對此進行了進一步的具體化，要求“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。檢察機關作為國家法律監督機關，在國家治理、社會治理與環境治理等方面發揮著重要作用，因此在生態文明建設方面出現了檢察權的綠色化(生態化)、專門化的趨勢。2014年，中共中央決定探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，2015年全國人大常委會決定授權北京等十三個省區市檢察機關開展為期兩年的提起公益訴訟試點工作。試點期間，檢察機關針對行政不作為，被告涉及環保、水利、國土資源、林業、住建等政府部門及各級人民政府，成為環境行政公益訴訟的主力軍。目前，我國檢察機關實現公益訴訟辦案從最高檢到縣級檢察院的“全覆蓋”。2018年，全國各級檢察院共辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件，其中涉及生態環境和資源保護的59 312件；辦理訴前程序案件53 521件，經訴前程序行政機關整改率達到97%。

隨著2017年民事訴訟法第55條、行政訴訟法第25條第4款的修改，以及2017年最高人民檢察院與國土資源部聯合印發的《關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》、2018年3月《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，再到2018年底最高人民檢察院組建第八檢察廳專門負責公益訴訟檢察工作，我國檢察公益訴訟實踐向縱深發展。總之，我國通過對檢察系統的內設機構、監督機制、監督程序、監督理論和監督團隊的系統性、整體性、重塑性變革，較好地貫徹了生態檢察(綠色檢察)的理念。通過檢察公益訴訟等新制度新機制的履行，發揮出檢察權的綠色化、公共性、公益性、能動性等功能與作用，從而進一步倒逼行政機關與審判機關規范履行“共同但有區別的”國家環境義務[6]，形成公民參與、環境行政與司法機關共治的生態法治合力[7]。

(二)檢察機關在環境司法制度空間中的規范審視

1.環境公益訴訟中檢察機關法律角色與定位的混同

我國《民事訴訟法》允許由檢察機關提起民事公益訴訟的案件類型至少包含環境污染、資源保護和消費者權益保護三大類。立法機關將這三類案件交由檢察機關提起民事公益訴訟，將不可避免地引發以下問題[8]：一是放棄高效的解紛途徑而直接訴諸司法救濟， 缺乏權利保護必要性；二是混淆了民事法與行政法上的環境義務與法律責任；三是檢察機關提起民事公益訴訟不僅有違處分權主義原則，也缺乏為受害者主張賠償的資格。尤其需要指出的是，檢察機關如果率先沖到環境司法前線，徑直對民事違法行為人起訴要求其履行公法上的環境義務，那就等于是擱置行政機關的生態環境保護職責，或者是虛化、浪費了行政機關的行政處罰、行政強制措施的優勢。換言之，檢察機關如果搶先提起民事公益訴訟，容易舍棄檢察機關諸如向環保部門提出檢察建議等法律上不可放棄的環境規制權力，這實際上打亂甚至是混淆了國家權力之間的界限，并有放任環境行政權不作為、慢作為之嫌。因此，在環境司法實踐中，盡管有行政權、司法權、公眾參與權等三權聯動機制，但是檢察機關不應代替行政機關履行職責，不能先提起民事公益訴訟而后提起行政公益訴訟，否則將面臨缺乏權利保護必要性、放任行政機關不作為、侵犯環境公共利益等負面評價。

此外，通過對檢察機關提起的環境行政公益訴訟案例統計分析顯示，除了案件地區分布不均衡之外，還存在以下特征[9]：管轄法院以基層法院為主，監督對象主要是縣級環保部門，鮮少出現更高級別的一級政府及政府部門被告；污染類型以水污染為主，大多數為環境污染，鮮少涉及生態破壞；多數案件通過訴前程序解決，糾正了行政不作為、慢作為與行政違法行為；訴訟請求較為單一，主要集中在履行之訴和確認違法之訴；行政機關其履職情況處于變動狀態，檢察機關訴訟請求內容不明確，變更訴訟請求較為常見；檢察院勝訴率高，敗訴、進入二審以及環境抽象行為之訴的情況比較罕見，有可能導致檢察機關提起訴訟的任情恣性，增加濫訴風險。造成這些現象的核心問題是檢察機關在環境公益訴訟中的定位不當，亦與檢察機關對辦案方式的偏好、勝訴率的追逐、制度銜接的不暢等衍生法律問題相關[10]。

2．環境公益訴訟中檢察權功能及實效的錯位

根據《民事訴訟法》第55條規定，檢察機關提起環境民事公益訴訟是基于維護“社會公共利益”。這主要屬于主觀環境訴訟，但是客觀上也起到檢察機關的“兜底”司法保障之功能。而根據《行政訴訟法》第25條規定，檢察機關提起環境行政公益訴訟則基于維護“國家利益”與“社會公共利益”的雙重目的，屬于客觀環境訴訟。目前我國已經形成生態環境保護領域的“私益訴訟”“公益訴訟”和“國益訴訟”三大訴訟并行的格局。雖然2018年3月起施行的最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，在經過訴前程序后“行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。但由于去掉了“損害社會公共利益的重大風險”這一舉證內容，實際操作中與普通行政訴訟中原告只需證明起訴符合法定條件相比，該規定意味著檢察機關需要承擔較重的舉證責任，也意味著削弱了環境民事公益訴訟中檢察機關“阻卻違法”的司法功能[11]。

《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》以及《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，都明確將督促糾正違法行政行為或者依法履行職責，作為檢察機關提起公益訴訟的“訴前程序”，即“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護……等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”。總之，環境公共利益保護的常規進路是多元化，既有環境私益訴訟及人民法院向行政執法部門發出司法建議途徑，也有環境公益訴訟及檢察機關和監察部門根據環境訴訟案件而采取相應的檢察建議等監督措施。客觀而言，目前檢察機關作為原告提起環境公益訴訟具有“邊做邊學”的性質，甚至遭遇地方保護主義的阻礙，可謂起步晚、底子薄，相關的環境司法配套制度也有待進一步完善。

三、生態環境檢察的體系化、規范化構建

(一)進一步加強生態環境檢察工作的體系化

首先，不能將檢察機關環境司法工作等同于或者矮化、狹隘化為環境公益訴訟。廣義的環境司法專門化，還應包括環境公安專門化、環境檢察專門化和環境律師專門化等[12]，因此不能將環境司法專門化等同于環境審判工作，而應該在內設司法機構、機制、程序、理論和團隊等方面與法院系統的司法生態化、專門化對接。客觀而言，我國環境檢察工作及其立法整體上落后于環境審判工作，存在滯后現象。因此，在環境公益訴訟實踐中，需要妥善處理檢察機關的公益訴權與行政權、審判權和社會監督權之間的復雜關系。特別是在環境案件的受案范圍、舉證責任、訴前程序、協調結案、行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等方面，仍然有探討與完善的制度空間。

進言之，需要進一步細化和完善訴前程序與訴訟程序的銜接、公益訴訟與生態損害政府索賠的銜接程序，以及完善檢察機關敗訴后的問責等相關程序。其中，尤為需要探討環境行政公益訴訟訴前、訴中、訴后制度機制的立體式建設。此外，學界也比較強調檢察院司法行政事務管理權和檢察權的相分離[13]，以期通過環境檢察專門(業)化的體系化構建，來加強與環境審判專門化的銜接與聯動效應。可以通過檢察監督和環保執法聯合工作機制，建立與環保組織的信息交流機制，加強公民對訴訟過程的參與和監督，建立環境行政/民事公益訴訟間的協調配合與并案審理機制，完善環境行政附帶民事公益訴訟審查機制等，來體系化的構建環境司法多元主體之間的常態化協同機制。

自2015年最高檢發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》并開展為期兩年的公益訴訟試點開始，最高檢發布了若干關于加強生態環境司法保護的典型案例，其中多批指導性案例中不乏環境與資源保護領域的案例。隨后，各地省檢察院也陸續每年發布環境與資源保護有關的典型案例。諸如“1.6億元天價賠償”等具有重大影響、社會關注度高的判決、指導性案例以及典型案例，促進了環境治理的價值共識的取得，使得環境司法成為我國國家治理能力與治理體系現代化中的重要一環。當前，需要進一步通過檢察權的綠色化[14]與環境檢察專門化、常態化，推進環境司法從消極到積極，切實履行環境保護的國家司法義務，為世界環境司法提供“中國檢察方案”和中國經驗智識。

隨著我國第三巡回法庭的建立，有必要探索檢察機關跨行政區劃管轄，即推進跨行政區劃檢察體制改革，建立跨行政區劃檢察院，從而加強與環境公安、環境法院之間的對接，突破以往檢察公益訴訟的體制內阻力和壓力，以協同推進環境司法專門化、法治化水平。當然，也需要注意防止環境行政與環境司法之間、環境審判權與環境檢察監督權為聯動而聯動的形式化傾向，以及“聯而不動、協而不調”[15]等弊病。

(二)進一步加強生態環境檢察工作的規范化

首先，應以督促起訴、支持起訴、執行監督等為主，以直接起訴為補充。要充分發揮訴前程序、檢察建議的作用。因此，在環境司法專門化的體系化構建中，應堅持環境司法的理性、謙抑與司法形式主義原則，避免行政機關將防污治污、自然資源保護、生態防災減災救災的“皮球”踢向或轉嫁到法院亦或是檢察機關，從而出現先行政公益訴訟后民事公益訴訟的本末倒置之怪現象。所以，在生態環境與資源保護領域，從權力配置及權力之間的制衡來看，尤為需要避免環境檢察工作的單槍匹馬、異軍突進或貿然搶訴，從而造成與環境審批的司法工作的不銜接，甚至造成生態環境、自然資源等行政主管部門怠于履行職責的“行政權缺位”，而檢察機關沖在前頭的情形。概言之，應基于檢察機關的法律監督權的特性及特殊性，進行相適應的制度設計，比如檢察機關調查取證權、舉證責任分配、對規范性文件的監督與訴訟等方面可以著重予以完善。

其次，檢察機關的環境司法工作要避免訴訟“撞車或爭訴”。要重在維護國家與社會公益，其承擔的是對國家、社會公共利益的“兜底”保障功能。鑒于社會公眾在提起環境公益訴訟上的“最終啟動者”地位，應防范檢察機關過度干涉社會公眾的訴權[16]，防止其提前介入環境私益訴訟，從而預防環境公益訴訟檢察機關的過早啟動起訴而導致訴訟順位的“競爭無序化”。當然，更不能“選擇性”環境訴訟，不能“放大欺小”，不能欺軟(民)怕硬(官)。在訴訟程序上，檢察機關的環境公益訴訟不宜與法律規定的機關或有關組織“搶功”。

但現實中，有不少案件審理結果顯示，行政機關在收到檢察建議書之日起，還沒有到兩個月，人民檢察院就提起公益訴訟或刑事附帶民事訴訟。比如杭州市臨安區人民檢察院以杭臨檢公訴刑訴〔2018〕45號起訴書指控被告人盧某犯濫伐林木罪并提起公訴，同時以杭臨檢民公訴〔2018〕1號刑事附帶民事公益訴訟起訴書提起附帶民事訴訟。該案件的檢控做法就沒有嚴格遵守兩個月的訴前時間要求。而《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定：“在提起行政公益訴訟前，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關應當在兩個月內依法履行職責，并書面回復。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該規定明確了檢察建議的訴前程序與檢察公益訴訟程序的銜接關系，以及檢察公益訴訟程序的前置時間與行政機關的先履責之法律義務。換言之，雖然目前國內的多數環境司法案件是通過提出檢察建議的訴前程序來定分止爭的，從而有助于消解檢察環境公益訴訟中為了“政績”而運動式起訴、搶訴、訴訟競合等情況，但是，仍需要預防環境公益訴訟出現立法滯后而司法能動過度、司法躁動[17]甚至是不成體系的政治作秀等問題。

四、生態環境檢察的法治化前瞻

近年來司法生態化與環境司法專門化實踐表明，生態環境檢察工作的專門化是未來環境問題法治化治理的重要發展趨勢，是生態文明建設的重要司法保障，因此有必要進行整體性觀察與反思。目前我國已基本形成環境司法專門化體系，檢察機關在遏制生態環境保護領域的行政不作為、對生態環境領域民事行政案件的法律監督等方面發揮了積極的功能。此外，我國“政府主導、公眾參與、司法保障”的多元共治型環境司法格局也已經基本形成，這是一種“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的環境司法模式，將進一步推動我國環境司法的審判工作與檢察監督工作的均衡與縱深發展。

客觀而言，在生態環境保護在公法、私法規范體系中的比重和地位不斷加強的情況下，生態文明建設的“入黨章”“入法”和“入憲”在一定程度上滿足了環境權甚至環境法難以司法化的功能期待。而環境治理的法治化勢必需要“打破部門法的藩籬，構建以憲法為核心、跨部門法協同的法律機制，并探索新的研究范式”[18]，從而理性地對生態文明法治做出“滿足實際需要的階段性安排”[19]。因此，還需要加強公檢法司等司法機關之間的協同與專業化構建，更大程度上發揮檢察機關的環境風險防御功能，遏制生態環境保護領域的行政不作為。新時代，司法文明的生態化回應[20]需要進行整體性的制度建構，加強檢察機關環境司法工作的體系化、法治化，踐行“經由形式主義的實質法治”的司法形式主義[21]，以更有效地促進權力機關、行政機關、司法機關等國家機關共同履行“共同但有區別的”國家環境義務。值得指出的是，需要客觀的認識到環境司法專門化在一定程度上并不是環境糾紛解決的唯一場所，也未必是最好的場所[22]。

在全面推進依法治國的背景下，有必要系統推進科學的生態法律體系、嚴格的生態執法體系、公正的生態司法體系、自覺的生態守法體系四位一體的中國特色生態法治體系建設[23]。十九大報告要求“實施健康中國戰略，加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，這些表述是環境國家觀的憲法法律表達與政治蘊含。我國環境法治在從“有法可依”向“良法善治”邁進的過程中，生態文明從“入黨章”到“入憲”，標志著生態文明建設形成了政治規范、法律規范、憲法規范三位一體的話語體系，也由此完成了從政治規范到法律規范、憲法規范的邏輯轉換。本次憲法修改在序言部分和國務院職權部分增加了生態文明建設等規定，我國憲法上的環境條款發生了重大變化，形成了新的“環境憲法”規范體系，可以有效解決生態文明“政治正確”的路徑依賴，以及“解釋乏力”“理論虛置”亦或是環境法“難以司法化”的困境以及實踐詰難。新時代需要確保檢察權規范運行與環境司法理性的回歸，以適應更高更嚴的生態文明法治要求。