論我國憲法國民教育的目標、載體及完善
——基于憲法故事和憲法自信的展開

(河南工業大學 法學院，河南 鄭州 450001)

改革開放40年以降，法治建設事業尤其是憲法實踐發展日新月異，憲法教育也與時俱進。憲法國民教育需要在運行機制上實現自足，并不斷加以完善，以期體現憲法教育的效果，確立國家、社會的憲法自信。

一、我國的憲法國民教育及其發展歷程

(一)對憲法國民教育的界定

憲法國民教育，即對一國國民開展的憲法教育，帶有國民教育的公共性，是法治社會建設的重要基礎，也是目前憲法教育在社會層面的重要表征，是法治國家、法治政府、法治社會建設的重要抓手。憲法國民教育是憲法專業教育的對稱概念。憲法專業教育一般具有明確的教學依據，我國已將教材權認定為一種中央事權，成立了國家教材委員會[注]參見《國務院辦公廳關于成立國家教材委員會的通知》(國辦發〔2017〕61號)。，意在強化憲法專業教育的導向。與此相應，教師在課堂上的公共話語權就顯得尤為重要和關鍵[1]。從憲法專業教育的實施主體角度來說，教師的公共話語權其實也是一種社會公權力。憲法專業教育的“職權行使”實際上被委任于相應的大學教員，這與大學自治本身的精神并不完全矛盾。大學教師應努力講好中國憲法故事，解決好“為誰培養人、培養什么人、怎樣培養人”的核心問題。同時，公共場合的教師言論自由也并非沒有限度，這就需要從根本上確立相應的教育口徑和宣傳尺度。這其實恰恰應驗了“學術有自由，宣傳有紀律”的訓言。

(二)我國憲法國民教育的發展歷程

相對于憲法專業教育，憲法國民教育是亟待加強的領域。自1954年憲法頒布以來，我國真正意義上的憲法國民教育經歷了60多年的時間，其間有過波折，甚至走過彎路。相比憲法專業教育的受眾而言，憲法國民教育的對象更顯多元和復雜。1975年憲法曾被縮減至30條，這種類型的“憲法國民教育”雖然能夠造就公眾對憲法內容的熟知，但實際效果并不足稱道。好在時隔七年之后，1982年憲法又回復到了正常的規模與狀態，良性的憲法國民教育也重回公眾視野。

黨的十八屆四中全會提出，“在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。同時提出，“把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。黨的十九大報告指出，加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。2018年2月，中央政治局在第四次集體學習時，習近平總書記提出，“要加強憲法學習宣傳教育，弘揚憲法精神，普及憲法知識，為加強憲法實施和監督營造良好氛圍。憲法法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，加強憲法學習宣傳教育是實施憲法的重要基礎。要在全社會廣泛開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的宣傳教育，弘揚憲法精神，弘揚社會主義法治意識，增強廣大干部群眾的憲法意識，使全體人民成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。要堅持從青少年抓起，把憲法法律教育納入國民教育體系，引導青少年從小掌握憲法法律知識，樹立憲法法律意識，養成遵法守法習慣。要完善國家工作人員學習憲法法律的制度，推動領導干部加強憲法學習，增強憲法意識，帶頭尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法，做尊法學法守法用法的模范”。

至此，憲法國民教育的體系基本定型。廣義的憲法國民教育應當包括國家工作人員的憲法國民教育和群眾的憲法國民教育，狹義的憲法國民教育則僅指對普通國民的憲法教育。憲法國民教育涉及眾多的元素，分布于不同層面，包括憲法精神、憲法知識、憲法意識，正如早年學者對憲法秩序中憲法觀念或觀念憲法的研究[2]。而要達致不同層面直至最終形成完整有效的憲法國民教育體系，其中的憲法知識傳授、憲法意識培養、憲法精神弘揚都不可或缺，而這些也都聯系或依托于相應的憲法實踐(如憲法宣誓、由公民或相應國家機關啟動的合憲性審查程序等)。

二、基于憲法國民教育目標的“故事”生成

憲法國民教育不能成為無源之水，必須以各種相應的要素作為依托。憲法知識和憲法意識、憲法精神的強化都需要有具體的案例解讀、范例傳承及其相應的文化符號作為抓手，才能見效。

(一)“故事”生成之于國民教育的意義

“故事”實際上是一種高度的文化濃縮，中國“故事”當然是中國國情的重要體現。講好中國故事，傳播好中國聲音，不僅僅是習近平總書記對外宣工作的要求，同時，也是他對中華文化弘揚的一貫標準，他本人也是講好中國故事的身體力行者。《習近平講故事》2017年經人民出版社出版，其內容主要分為對內篇的廉政故事、品格故事、勵志故事和治理故事以及對外篇的人民友好故事、國家交往故事、文化融通故事等。從內容看，涉及國家外交、國家治理、文化等領域，尤其在“對內篇”里，包含了當下中國共產黨力推的廉政反腐的大手筆，從宏觀的角度來看又是國家治理體系改革的組成部分。由此可見，在制度生成和制度建設的道路上，只要我們心存信心，秉持自己的國情和文化來看問題，一切難題都有可能迎刃而解，國民教育的后期效果也就隨之而來。耳熟能詳的“塞罕壩”，其實是一個源于沙漠治理的真實版本，中國塞罕壩林場建設者也成為聯合國環境領域最高榮譽的獲得者，成為環保國民教育的最佳版本。

(二)憲法故事生成對憲法國民教育的必要性

憲法故事，作為中國憲法文化的高度濃縮，也是憲法國民教育的重要途徑[3]。相比我國古代的寓言故事和“塞罕壩”環保故事來說，憲法故事實際上已成為我國當下國民教育和法治教育中的短板。在以判例作為憲法淵源的一些國家，憲法判例往往成為憲法故事的絕佳素材。其中既有關于人身保護令、法院權限和反恐戰爭的權力限制與秩序維護的問題，又有關于效忠宣誓和思想自由的權利敘事。而在不以憲法判例作為淵源的我國，如何構造憲法故事的來源，成為我們需要解決的問題。國內其實目前已經出現所謂的“憲法精神學習讀本”和相應的憲法故事書籍，援引國外的相應素材與國內的制度進行相應對比，圖文并茂，基本達到了靈活多元的憲法宣傳效果(表1)。

表1 美國版憲法故事與中國版憲法故事的對比

從上表不難看出，在實行司法審查模式的美國，很多憲法故事是以判例的形式出現的，而相比之下，我們的憲法故事宣傳則適宜于統合中國傳統和現實國情，做成融法治與憲法精神于一體的總體搭配。2015年中國社會科學院法學研究所莫紀宏研究員撰文提出“總體法治宣傳教育觀”，指出根據黨的十八大、十八屆四中全會提出的“全民守法、建設法治社會”的總體要求，由一切國家機關、社會組織和公民個人依法采取各種有效的宣傳教育形式，全面系統地學習、領會和貫徹中國特色社會主義法治體系的內涵，形成尊法、知法、懂法、守法、用法的良好法律意識[6]。憲法作為中國特色社會主義法律體系的核心，其實施同時也是中國特色社會主義法治體系的重要環節。這就決定了憲法宣傳或憲法國民教育在整個社會主義法治國家建設中的地位與作用。而把我國的憲法教育與法治文化結合起來，其實就是憲法故事“編劇”或“制片人”的任務。

與此同時，國內市面上還出現了一些域外華裔學者以“憲法故事”為名編著的著作。如陶龍生編寫的《弱者的抗爭——美國憲法的故事》，分八章，分別為司法至上、排華法案、異族通婚、忠貞誓詞、清晰而立即的危險、收集黃色書刊的女孩、毒樹的果實和史考茲勃洛的孩子們。金成波撰寫的《憲法的故事》直接用“中國憲法”和“世界憲法”進行分類，涉及11個中國版憲法故事，分別為《清帝遜位詔書》——中國版的光榮革命；從《欽定憲法大綱》到《十九信條》——君主立憲的最后努力；《臨時約法》——中國第一次將權力關進牢籠的嘗試；“五四憲法”的制定——中國民主立法的開端；“三十而立”的“八二憲法”；我國非公經濟的憲法之路；人權入憲——讓生命更有尊嚴；《物權法(草案)》該如何通過憲法之門；立此存照——孫志剛案引發的中國違憲審查思考；“中國憲法司法化第一案”——齊玉苓案始末；“四大護法”與港澳基本法。此外還有10個來自其他國家的“世界憲法故事”：《大憲章》的母國，為何沒有成文憲法；希特勒修改《魏瑪憲法》的真相——一意孤行制造歷史慘劇；重讀《航空器法》違憲案——德國《基本法》“人的尊嚴”條款闡釋；凱爾森與奧地利憲法法院；落選諾獎的日本《和平憲法》；杰斐遜與漢密爾頓之爭——美國憲法與兩黨制的起源；馬布里訴麥迪遜案——讓勝利看起來好像是失敗，等等。這些憲法故事囊括內容更為廣闊，涵蓋憲法史、修憲背景、憲法實施保障機構設置、憲法解釋等，是廣義的憲法故事的表征。相比之下，中國版憲法故事圍繞立憲為主線，其中涉及一些推進國家制度進步的重要憲法事件，世界版憲法故事則略顯多元，除了資本主義憲法，還有社會主義憲法，以及歐盟憲法等特殊類型，涵蓋國家較多，憲法概念元素較多。

(三)憲法故事之正能量化及其宣傳要義

憲法故事不同于憲法事件總結或憲法事例列示，后兩者實際上是理論界對某些憲法范疇、憲法精神或憲法實施的重要事件的編排與分析，但顯然還未形成對應于憲法國民教育目標的系統化故事表達機制，只是通過分類定位得到非典型的規律性結論(表2)：

表2 2014—2018年的中國典型憲法權利事例

縱觀上述事例，不難發現有些內容事實上并非典型的憲法領域事例，而有些雖是憲法領域所獨有，但無法從目前憲法救濟的視角完全展開[7]。從權利所涉的內容看，從生命權到財產權再到平等權與人格尊嚴，所關乎的憲法權利類型日益多元，也證明整個社會的憲法權利保障需求日益彰顯。憲法事件的主觀意志性與偶發性也在此彰顯，與我們所要追求的憲法國民教育和憲法宣傳的目的與口徑并不完全一致，故事的宣傳功能卻很明顯。原因在于，憲法故事的形成可能是客觀運行的結果，也可能是歷史的書寫，同時故事通常帶有明顯的正能量性和一定的“正劇”色彩。而從憲法事件與憲法故事的關系看，有些憲法事件經過當時歷史情境下的人為改觀與后期的事件走向及定型融合，最終成為富有故事性的經典敘事。這種帶有故事味的經典款憲法事件，實際上恰恰是對具有宣傳意韻或潛在效果的憲法事件的淘沙之作，也符合了憲法國民教育的終極目標。

三、憲法國民教育新需求及其經由憲法故事的展開

(一)憲法修改對憲法國民教育的新需求

作為我們當下的國家文化導向的高度總結，“社會主義核心價值觀”在2018年3月的憲法修正過程中被寫入憲法。在包括國家層面、社會層面和個人層面的24字背后，凝聚了憲法在新時代所面臨的新形勢和需要完成的新任務。對于公民個人而言，愛國、敬業、誠信、友善的八字訓導，實際上也是我國憲法國民教育的導向和引擎所在?！皭蹏痹诠竦膽椃x務體系中表現明顯，不管是現行憲法第52條的維護國家統一和全國各民族團結的義務，還是憲法第53條保守國家秘密、愛護公共財產以及第54條維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，甚至是第55條第1款保衛祖國、抵抗侵略的神圣職責表述，和同條第2款依照法律服兵役和參加民兵組織的義務表述，都是這一核心價值觀的具體表現?！熬礃I”則表現于第42條的勞動義務及第53條的遵守勞動紀律的義務。“誠信”是帶有法律屬性的原則要求，也是表現于包括憲法、民法、行政法等多個部門法中的具體要求。對于根本法意義的憲法而言，前述幾項義務中也應含有相應的誠信要求?！坝焉啤眲t表現為第53條中的遵守社會秩序和尊重社會公德等多項憲法條文之中。2018年5月，中共中央又印發《社會主義核心價值觀融入法制建設立法修法規劃》，提出要把社會主義核心價值觀融入法律法規的立改廢釋全過程，力爭經過5到10年時間，推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系以憲法為核心，這實際上也是“社會主義核心價值觀”的修憲精神在具體立法中的體現。對于“七五”普法乃至5—10年后的“八五”及“九五”普法而言，那時的憲法國民教育必然是系統而全面的教育，是結合具體法律國民教育于一體的全方位的憲法國民教育。

(二)憲法國民教育的故事路徑

憲法國民教育對應一種公共宣傳導向與話語權，區別于專業科班教育式的憲法專業教育。如果說大學法學課堂的憲法教育可以從權利義務關系分析的角度來展開，那么憲法國民教育則不必一定從法律關系這種規范的角度進行，可以考慮教育的喜聞樂見、潤物無聲甚至雅俗共賞。目前，對于黨的十八屆四中全會中提出的“把憲法法律教育納入國民教育體系，引導青少年從小掌握憲法法律知識”的要求，已經有相應的理論宣傳部門在做各種努力與嘗試[8]。除此，對黨員干部和普通公民的憲法宣教也相繼出爐，這些與前述的青少年憲法教材一樣，都是國家力推的“七五”普法系列教材。與很多部門法都通過編著圖解著作的方式加強宣傳與意識普及一樣，憲法的宣講早有開始通過圖釋的方式來強化相應的意識建構[9]，但這種圖釋相對稍顯直白，究其原因，就在于憲法國民教育對憲法故事的融入不夠，單純的以圖示人并不能解決所有的思想和意識建構問題。同時，部門法的圖解有時傾向于制度結構與說明[10]，有些更是傾向于職業資格考試的功用[11]。而總體來說，憲法的圖解并不能僅限于解決上述問題，更重要的在于確立國民在憲法意識世界里的“三觀”，通過宣揚正確的憲法觀念來造就合格的公民。因此，同樣情況下，憲法國民教育需要更為完整的圖文并茂甚至聲情并茂，同時，輔之以相應的觀念引導，尤其注重前文述及的社會主義核心價值觀中公民層面的“愛國、敬業、誠信、友善”，同時讓國民正確區分中國與西方之間的國情文化，樹立相應的民族自豪感、自信心，為國家經濟建設和社會發展服務。

(三)憲法國民教育通過憲法故事展開

憲法國民教育不能僅止步于法條學習與宣傳。遍觀中國目前城市與農村的大街小巷，憲法法條的宣傳不可謂不成規模，但效果如何，實難判斷，而這正是憲法故事甚至憲法演出的補充性用武之地。故事以其情節性引人入勝或發人深省，但故事并不一定要存在于書本里，更多的場合我們可以嘗試故事的深入民間、深入民心，但此時故事的編纂就顯非常必要。憲法知識在憲法故事中的有效融入，故事情節設計中對憲法意識培養的注重，憲法故事反思中對憲法精神的弘揚，是憲法故事編纂過程中需要特別關注的點。同時，憲法故事的演繹方式應該多元化，尤其應該注重結合當前的憲法修改及社會主義核心價值觀的倡導。前文書籍中提到的憲法故事，并不一定都適于通過憲法演出的方式展演出來，有些憲法故事是留給學者或法律人進一步思索并進一步指導憲法實踐的，而有些以其導向的正確和情節的曲折動人而適合面向公眾做出宣傳演繹。這說明，憲法事件、憲法故事與憲法國民教育都不是能夠簡單對接的客觀存在，單純的憲法事件不經加工而直接被投放于憲法國民教育過程也并不是憲法理論界或學人總結憲法事件的本意。

四、憲法國民教育的目標及實現路徑

如同其他教育的目的一樣，憲法國民教育也是服務于我們整個國家和社會的“四個自信”之形成，即中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。具體來說，這其中既包括了我們在憲法道路和憲法理論方面的宏觀自信，也涵蓋了我們在憲法制度與憲法文化方面的中觀與微觀自信，而其在憲法層面的綜合體現，就是憲法自信。憲法自信的養成機理蘊含于憲法國民教育機制之中，成為一條重要的主線。

(一)憲法國民教育的目標

按照習總書記的表述，憲法國民教育的終極目標實際上是幫助國民樹立憲法法律意識，養成遵法守法習慣。對于廣義的憲法國民教育對象即國家工作人員來說，則是增強憲法意識，帶頭尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法，做尊法學法守法用法的模范。這些表述的背后實際上隱藏著一種概念隱喻，也就是我們對自己的憲法心存信心，對憲法實施一路看好。2018年5月，第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在其憲法學習宣傳報告摘編中提出，“要對我國憲法確立的國家指導思想、發展道路、奮斗目標充滿自信，對我國憲法確認的中國共產黨領導和我國社會主義制度充滿自信，對我國憲法確認的我們黨領導人民創造的社會主義先進文化和中華優秀傳統文化充滿自信”[12]。

(二)憲法國民教育的實現路徑

憲法國民教育只是起到一種觀念的推進與塑造作用，更多的場合憲法實施需要強有力的監督機制，保證實施的效果，這對于憲法自信才有著真正強而有力的定型作用。

一是在憲法知識的傳輸層面，完善憲法國民教育中的憲法宣傳與表彰機制。憲法知識的傳輸需要儀式，在適當的場合設計儀式感較強的激勵機制，形成維系憲法自信的長效機制。憲法自信需要憲法表彰。憲法自信不僅源于宣誓等儀式感較強的憲法場合，更來源于公民等憲法主體通過守憲、護憲等行動獲得表彰的國家激勵機制。根據現行憲法，國家主席根據全國人大常委會的決定，享有授予國家勛章和榮譽稱號的權力。在此，可以考慮在國家憲法日等重要場合，開展全國性或省域憲法表彰，授予護憲英模、榮譽憲法公民等榮譽稱號，或授予相應的憲法一級勛章、二級勛章等獎章，這種做法在很大程度上可以增強公民的憲法自豪感和自信心。各省、自治區、直轄市的國家權力機關作為保障憲法在本行政區域范圍內實施的重要主體，也應開展相應的憲法表彰。這并不一定要采取授勛或榮譽稱號的方式，但這種激勵同樣有利于確立公民的憲法自信。在特別行政區，同樣可以由其立法會通過決議表彰相應的香港或澳門市民，這樣既可以給守憲護憲的永久性居民以精神動力，對“港獨”等頑固分子及其追隨者也是一種精神上的孤立，從而為憲法自信在特別行政區的全方位升級打下更堅實的基礎。

二是在憲法意識的強化層面，加強對黨員干部模范遵守憲法的教育與實踐監督。黨員干部是當前憲法國民教育過程中的關鍵，同時也是憲法實施過程的重要推進者，有必要以之教育和帶動大多數群眾改變自身的憲法自信度。對黨員干部的憲法教育，也決定了其行為在未來的合憲性程度，同時，也是對普通群眾進行憲法國民教育的重要引導。而這其中也可能蘊藏著憲法故事素材，關鍵在于由何種主體來進行及時發掘。新冠名的憲法和法律委員會以及監察和司法委員會，都可能成為發掘相應憲法故事素材的機構。

三是在憲法精神的培養層面，憲法國民教育的場合融入互動元素。以公民憲法宣誓為例，將之作為形成新時代公民憲法自信的重要著力點。相比之下，有些國家做得可謂“深得其要”，通過設定格式化的誓言，設定一些誓言性的義務，從而在心理上對公民的憲法義務予以強化。以某些國家的入籍宣誓為例，也提及對憲法的支持和捍衛，這本身就是一種典型的憲法國民教育，同時也告誡公民應該恪守的各方面義務，也是國家對國家意識和公民憲法自信的一種重要強化手段。

憲法國民教育不是空喊口號，也絕不能只限于簡單的形式路徑，必須結合憲法實踐，總結和講好新的憲法故事。結合國情、地情作出憲法故事情節設計，尤其是借助國人自古以來習慣的故事形式，創設務實高效的憲法宣傳形式，構建起“故事+教育→自信”的自足機制，將民眾的憲法自信最大限度地挖掘出來，助力國家憲法自信心的形成。新的憲法故事既包括在新常態、新時代背景下的新故事，也包括歷史中憲法故事的新講法。在有些國家，立憲過程中的憲法故事成為國家重點推行的憲法故事素材。如美國作為世界上首個制定成文憲法的國家，其制憲文化被完整無遺地保留下來。相關著作更是不計其數。在我國當下，也有不少以立憲與修憲過程為背景素材的憲法著作[13]，這實際上是極好的憲法故事素材，如果能夠將其中的憲法小故事抽象出來，形成單獨的憲法故事讀本，將對憲法故事體系形成極佳導引。2019年是建國70周年和1954年憲法實施65周年，是對憲法史梳理的極好年份，也是編制憲法故事的絕佳機會，這對青少年樹立社會主義核心價值觀尤為重要[14]。憲法職業共同體應協同創新，致力于憲法國民教育機制的自足，創造出新時代的憲法故事，推進憲法自信的形成，借以推動依憲執政、依憲治國在意識層面的全面升華。