社會資本的匱乏與社會救助的屏障
——關于浙江省生活困難群體社會幫扶的電話訪談研究

(浙江工業大學 浙江省輿情研究中心，浙江 杭州 310023)

改革開放以來，我國的扶貧工作取得了舉世矚目的成就，貧困人口數量大大減少[1-3]。但是，社會結構變遷又使得社會分化加劇[4]，出現了新貧困現象[5-7]，進而呈現出貧困群體的社會空間聚集分布[8-13]。自從十六屆六中全會提出構建社會主義和諧社會的目標以來，各級政府大力推行各類民生工程，努力使發展成果惠及社會各個階層。十八大又對全面建成小康社會作出新的戰略部署，提出要解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，讓人民過上更美好的生活。浙江省是我國沿海發達地區，經濟發展水平在全國處于領先地位，2015年全省居民人均可支配收入35 537.1元，在全國居上海和北京之后排在第三位。多年來，浙江省高度重視生活困難人士的幫扶工作，連續將扶貧救助列入政府惠民年度十件大事。強大的經濟基礎與政府的政策導向，無疑為貧困人士的社會幫扶奠定了扎實的基礎。那么，作為沿海發達地區，浙江的生活困難人士的社會空間分布有什么特點？這種分布對生活困難群眾的幫扶又有什么影響？為此，我們試圖通過浙江全省公眾電話訪談調查，對這一問題加以分析和思考。

一、研究問題與方法

眾所周知，以血緣為基礎的社會關系以及差序式的社會結構[14]，在傳統社會幫扶體系中具有重要作用，并構成了傳統社會“義田、鄉約和倉儲”為代表的社會救助制度基礎[15]。中華人民共和國成立后，單位制度突破了傳統社會支持體系，在資源的分配過程中起到了重要作用[16-17]，一定程度上在體制內建立了類似于西方福利國家從搖籃到墳墓的保障體系[18]。但是，一方面由于城鄉二元體制的存在，實際上我國城市和農村處于社會政策的制度模式和剩余模式的分割狀態[19]；另一方面,隨著改革開放，我國體制內公眾群體不但規模縮小，而且單位的保障功能也有弱化。與此同時，隨著經濟體制的多元化，體制外公眾數量卻大大增加。這就使得我國的社會援助體系在世紀之交呈現新的特點，傳統以血緣和地緣關系為紐帶的社會援助功能有所上升。王春光通過對北京浙江村的研究發現，“‘浙江村’居民更多的是生活在鄰里、親戚、上下輩、老鄉和熟人等的關系里，也就是說，血緣關系和地緣關系成了‘浙江村’最為重要的人際關系，是業緣關系和朋友關系的基礎”[20]。趙樹凱的研究同樣揭示，農民工在進城就業過程中利用的主要是外出前便存在的初級鄉土關系和外出后建立的次級鄉土關系即老鄉關系[21]。尤其是在就業過程中，中國人更是注重強關系的積極功能[22-23]。然而，有關研究表明，社會關系的同質性降低了社會資本的存量[24-25]，因而農民工以血緣和地緣關系為基礎的社會資本，不論是對他們的就業保障還是日常生活保障都具有局限性[18]。因此，國際學術界十分重視社會關系異質性的積極功能，蘭諾維特(M. Granovetter)不僅提出了強關系和弱關系的劃分，而且十分強調弱關系在人們求職過程中的作用[26]。米奇利(James Midgley)在發展型社會政策的討論中，還尤其注重社會資本在社會援助過程中的投資功能[27]。

盡管對農民工的社會關系及其社會資本狀況，特別是它們對農民工就業的促進貢獻已有不少研究，但是就省域范圍內生活困難公眾的社會資本及其在社會援助體系方面的作用，仍然缺乏全面的定量研究。為此，本文將以2015年浙江省公眾電話訪談數據為依據，在分析生活困難公眾規模的基礎上，揭示不同社會公眾社會資本的特點及其對社會援助的影響。

本次調查由浙江省輿情研究中心按照固定電話地區區號在全省11個地市進行隨機抽樣，借助計算機輔助電話訪談系統獲得有效樣本1 500個。電話訪談數據導出后由SPSS軟件進行統計分析。在數據的處理方面，一種辦法是進行頻數和百分數分析，如分析公眾對政府、家庭和親屬、本人、慈善組織和人士等不同社會主體的社會幫扶責任及作用的評價；另一種辦法是采取等級評分，根據公眾對生活困難人士是否得到幫扶，公眾對生活困難人士的幫扶效果，以及政府對生活困難人士幫扶的效果，按照評價由低到高分別賦予1～5的分值。關于公眾認識的人中生活困難者的數量，在統計其頻數和百分數的同時，我們也按照公眾認識的人中生活困難人數的數量從幾乎沒有、很少、不到一半、大概一半、大部分到幾乎全部，由少到多分別賦予1～6分的生活困難人士聚集程度評分。此外，為了更好地揭示不同職業類型公眾的特點，我們將原調查中的職業類別進行簡化，除了維持原來的企業從業人員類別以外，將機關和事業單位工作人員、科教文體衛專業人員、離退休人員歸類為體制內從業人員，將自由職業者、個體商販、農民、失業無業人員歸類為體制外從業人員，將學生并入其他人員類別，一共簡化為四個職業類別以便進行交互分析。

二、研究發現

(一)生活困難人士數量及其社會關系的同質化

生活困難家庭或群體是我國政府社會救助實踐的重要概念，但缺乏嚴格而清晰的學術界定。從民政工作的實踐來看，生活困難家庭或群體主要包括城鄉享受最低生活保障的低收入家庭，遭遇疾病和自然災害等突發性事件造成生活困難的家庭或人員，因為缺乏勞動或自立能力致使生活面臨困難的家庭和人士，以及各類優撫對象等[28-31]。一定意義上來說，生活困難家庭或群體與社會政策領域的弱勢群體概念比較接近。本研究沿用我國社會救助實踐過程中常用的生活困難群體的概念，泛指社會弱勢群體以及因為某些意外事件引發生活困難的公眾及其家庭。

那么，這一群體在浙江這一沿海發達地區的現實生活中規模究竟有多大？調查中我們通過詢問訪談對象其認識的人中生活困難者所占的比例，借助其主觀感受來估算生活困難群體的規模。調查顯示，只有9.3%的公眾認為其認識的人中幾乎或大部分屬于生活困難者，認為其接觸者半數生活有困難的比例為8.7%，其他82%的公眾認為其認識的人中生活困難者不到一半(表1)。從這一結果來看，與浙江省的經濟發展水平相對應，現實生活中生活困難者的規模不大，社會相對來說呈現出較為和諧的發展勢頭。

然而進一步分析顯示，現實中生活困難人士的社會空間分布不容樂觀，弱勢群體在社會關系上表現出極大的同質性。首先，從城鄉分布來看，城鎮公眾認識的人中生活困難人士的聚集程度僅為2.191，而農村公眾則為2.604(表2)。這一結果說明，農村中生活困難人士不僅在人數比例上大于城鎮，而且其社會聚集程度更高，也就是說，生活越是困難的人認識的對象越可能是生活困難者。

表1 訪談對象認識的人中存在生活困難的人數比例

表2 城鄉公眾生活困難人士聚集程度

注：方差F=21.400，顯著性水平0.000，相關系數Eta=0.167。

其次，不同收入階層也有類似現象，收入越低的社會階層中生活困難者的聚集程度越高。從不同收入程度者的分布來看，生活困難人士的聚集程度與月收入成反比；月收入越低者，其困難人士聚集程度越高。月收入從2 000元及以下到2 001～5 000元、5 001～8 000元和8 001元以上，其困難人士的聚集程度分值分別為2.745、2.277、2.056和1.838(表3)。

表3 不同收入公眾生活困難人士聚集程度

注：方差F=17.052，顯著性水平0.000，相關系數Eta=0.209。

再次，就文化程度來看，公眾的受教育程度越高，其生活困難人士的聚集程度越低。從初中及以下文化程度到高中文化程度、大學及以上文化程度，困難人士的聚集程度得分依次下降，其數值分別為2.589、2.222和2.164(表4)。

表4 不同文化程度公眾生活困難人士聚集程度

注：方差F=19.890，顯著性水平0.000，相關系數Eta=0.161。

最后，從不同從業人員的比較來看，體制內從業人員認識的人中生活困難者的聚集程度分值最低，僅為2.072；體制外從業人員認識的人中生活困難者聚集程度分值最高，達到2.535；企業從業人員的生活困難人士聚集程度得分居中，其值為2.282。也就是說，從體制內從業人員到企業從業人員，再到體制外從業人員，他們的社會關系中生活困難人士的聚集程度依次提升(表5)。

表5 體制內外從業人員生活困難人士聚集程度

注：方差F=11.993，顯著性水平0.000，相關系數Eta=0.153。

綜上所述，農村、低收入、低學歷和體制外從業人員等人士中呈現明顯的生活困難人士聚集現象，表現出社會關系的同質性。

(二)生活困難人士的社會幫扶及屏障

按照科爾曼(J. S. Coleman)關于社會資本的界定，一個人的社會資本繼承自其社會關系結構；與其他資本一樣，社會資本具有投資效應，可以借此實現某些不具備這些條件而無法實現的目標[32]。由此可見，想要實現生活困難人士的社會幫扶，便要超越其現有的社會資本所依托的社會關系，追尋社會資本增量產生的溢出效應。誠如上面分析指出，在現代制度模式的社會福利體系中，政府部門無疑承擔著社會救助的重要職能，并被認為是社會保障的第一道防線[33]，這一特點在我們的調查中也得到了充分的體現。

調查顯示，公眾對政府在社會幫扶過程中的作用抱有高度期待，半數以上的公眾(51.6%)認為政府應該承擔起生活困難人士的幫扶責任，而認為應該由本人和家庭與親屬承擔困難人士幫扶責任者的比例總共僅為24.2%(表6)。并且，在關于生活困難人士主要是依靠誰來解決困難的三項選擇上，認為主要是依靠政府來解決困難者的比例高達56.7%，認為主要依靠親屬和本人解決困難者的比例分別為41.2%和46.7%(表7)。這一調查結果，一方面顯示生活困難群眾原有的、以家庭和親屬為主的社會資本在其應對困難過程中依然發揮著重要作用；另一方面也說明，作為制度性安排的政府部門的幫扶作用十分突出。特別需要指出的是，由于文化和現實的原因，盡管公眾仍然沒有充分意識到慈善組織和人士在社會幫扶方面的應有作用，但是它在生活困難人士的實際幫扶過程中的作用明顯要比人們認識的大得多。調查顯示，雖然僅3.7%的公眾認為慈善組織與人士應該承擔生活困難群眾的幫扶責任，但實際上認為它們對生活困難群眾解決困難起到主要依靠作用者的比例卻達到15.0%。這一結果說明，作為生活困難群眾原有同質性社會關系以外的力量，政府部門和非政府部門理應發揮積極的作用。

那么，作為廣大公眾寄予厚望、而且實際上也是作為生活困難群眾解決困難首先依靠對象的政府部門，在突破生活困難群眾的社會資本同質性方面究竟起到了多大的作用呢？進一步分析顯示，現有的制度體系仍然有一定的局限性，特別是在體制外公眾的社會幫扶方面存在著亟待改進之處。整體上來說，體制內人員相對于其他人員，對有關生活困難人士社會幫扶效果的評價更高。不論是關于生活困難人士獲得幫助的總體評價，還是對政府幫助作用的評價、社會幫扶作用的評價，體制內公眾的評分均要遠遠高于企業從業人員和體制外從業人員的評分。其中體制內人員的評分分別為3.60、3.64和3.60，企業從業人員的評分分別為3.01、3.01和3.09，而體制外人員則為3.00、3.04和3.18(表8)。

表6 應該承擔幫助生活困難人士責任的來源

表7 目前生活上有困難人士獲得幫助的來源(最多選擇3項) (%)

表8 體制內外公眾對生活存在困難者獲得幫助的評價(N=1 500)

與上述結果相對應的是，在關于現實中生活困難群眾主要依靠誰來解決其困難方面，體制內公眾選擇政府部門的比例也遠遠高于企業從業人員和體制外從業人員，三者比例分別為66.9%、54.5%和51.2%。在關于慈善組織和人士的作用方面也類似，體制內公眾、企業從業人員和體制外從業人員的比例分別為20.6%、16.2%和10.8%(表9)。綜合上述表8顯示的幫扶效果，調查顯示政府部門和非政府部門在突破生活困難群眾原有的社會關系屏障方面的效果不盡理想，仍有許多亟待改進的空間。進一步考察家庭和親屬對生活困難群眾的幫扶作用，研究發現，遇到困難主要依靠家庭和親屬比例最高的是企業從業人員(46.0%)，最低的卻是體制外人員(38.7%)(表9)。考慮到政府在幫扶方面作用的相對不足，按理家庭和親屬對體制外生活困難人士的幫助作用應該遠遠超過企業從業人員，特別是體制內人員。現有研究發現可能意味著體制外人員在面臨生活困難情形下的一種無助狀態，說明企業從業人員特別是體制外人員的社會救助體制亟待進一步完善，以打破社會資本的同質性造成的脫困屏障。

表9 體制內外公眾關于生活困難者主要依靠誰解決困難的看法

三、討論與對策

(一)關于研究發現的討論

新中國成立后，出于工業化戰略的需要，國家在城鄉之間長期實行二元化社會結構體系[34]。同時，社會組織形態方面的單位制度，又使得城市有單位和沒有單位的居民在社會資源的獲取方面存在著天然之別[16][35]。在這樣的背景下，中國的社會安全網不僅是城鄉之間的制度模式和剩余模式的分割[36]，而且在城市中又進一步形成幾乎從搖籃到墳墓的單位福利和保障水平較低的城市一般居民福利之分[37]。改革開放之后，隨著社會結構的變化，居民的貧富差距擴大[38]。進入到二十一世紀，中國政府開始構建社會主義和諧社會，力求讓發展的成果惠及社會各個階層，公共服務的均等化成為全社會的共同目標。這一政策取向，在我們的其他研究中也有表現。例如，在2014-2016三年的浙江省電話訪談中，研究發現，全省公眾對近年來政府在解決教育、醫療、養老等重要民生問題上的工作感到滿意的比例呈現穩定增長的趨勢，其比例由72.5%上升到73.8%、76.8%；對政府這方面的工作感到不滿意的公眾比例，則由26.2%下降到25.2%、22.3%[39]。和諧社會的建設初見成效，以低收入、低學歷和老年人為代表的弱勢群體對基本社會保障的評價呈現出高于優勢群體的走勢，同時優勢群體關于基本社會保障的滿意度也同步上升，與弱勢群體的差距縮小[40]。但是，本研究的發現表明，要想徹底改變城鄉二元體制和單位福利體制帶來的社會救助體系方面的缺陷，真正實現社會救助服務的均等化，仍然面臨嚴峻的考驗。

貧困人群的空間聚集始終是學術界關注的問題。西方國家在工業化過程中出現的貧困人口在城市中心聚集而其他人口遷離這些區域造成的貧民窟現象及其世代延續，不僅給城市的治理造成長期挑戰，而且給這些區域內的社會救助帶來了許多難題。不僅如此，20世紀70年代以來，伴隨著西方工業化國家經濟重建而出現的城市新貧困現象，同樣令人對貧困的時空聚集性予以極大關注。中國改革開放以來的扶貧工作取得了舉世矚目的成就，極大消除了農村成片大規模貧困及其時空聚集問題。隨著改革開放以來社會結構的變革和利益調整，雖然也出現了一些貧困人口在空間上的聚集[8-13]，但是在我國政府強大的社會治理能力面前，目前出現諸如西方那樣的貧民窟并長期延續的可能性相對不大。我們認為，本文發現的貧困人士社會交往的聚集性以及社會資本的同質性現象更需要引起社會的關注。這部分人口在空間分布上并不一定呈現聚集性，因而不一定引人注目，但是其危害性并不一定比貧困人口空間的聚集小。由于其人群的隱匿性，相關社會問題及其成因可能更不容易被人發現，難以提前加以有效的治理。

除此之外，我國社會存在的體制內和體制外區分[41]帶來的社會救助難以有效應對體制外生活困難人士的問題更是值得重視。長期以來，我國的政府部門具有重管理輕服務的特點，社會救助主要以物質補償為主，社會服務功能偏弱，本土傳統社會服務呈現行政性、 非專業化的特征[42]。在當前社會分層多樣化，特別是傳統體制覆蓋人群相對縮小的情形下，現有的體制內渠道更是難以應對愈益增加的體制外人群的社會救助。盡管近年來政府部門通過服務購買大大擴大了社會服務的規模及服務的覆蓋人群，但是仍然存在極大的改進空間，這在本文關于不同社會階層生活困難人士社會幫扶效果的調查結果中得到充分的體現。因此，我國貧困人群社會資本的同質性，以及對體制外人士社會救助渠道的局限性，應該成為當前扶貧工作的重點。

(二)關于提升生活困難人士社會幫扶成效的對策

從這一現狀出發，我們認為，要想進一步提升生活困難人士的社會幫扶效果，首先，必須加強社會救助的制度建設及其落實，尤其是必須加強對邊緣群體的覆蓋，特別是對某些外來務工人員中的長期居留者的覆蓋。應該說，近年來政府十分重視農民工等外來務工人員的社會權益和社會幫扶，杭州市也早在2008年便建立起針對外來務工人員的特殊困難救助制度(市委辦發〔2008〕130號)。所有這些措施，對于外來務工人員中的生活困難人士的社會救助起到了重要的促進作用。但是，一方面由于勞動社會保險制度及其實施還有待完善，特別是中小企業職工的勞動社會保險制度落實及其監管存在的問題，造成了那些本該屬于體制內的公眾實際上沒有享受到制度的保障[43]；另一方面，隨著新的城市戶籍管理制度的實施，全國范圍尤其是一些沿海經濟發達地區的大型城市紛紛對外來務工人員采取了積分入戶的政策，由此也會造成社會救助方面的“馬太效應”，使得部分弱勢群體成員因為無法得到必要的積分而始終無法享受到以戶籍為基礎的社會救助制度的保障。從這一角度來說，如何盡可能擴大制度對邊緣群體的覆蓋面，同時加強現有制度的落實，是當前改善生活困難人士社會幫扶成效的當務之急。

其次，我們也要重視社會各界在生活困難人士幫扶中的作用，尤其是要發揮非政府組織的作用。從突破生活困難人士的社會關系屏障，提升社會資本存量的角度來說，社會各界尤其是非政府組織理應發揮更為突出的作用。上面的調查顯示，盡管有15.0%的公眾認為目前生活困難人士主要是依靠慈善組織與人士來解決困難的，但是認為慈善組織與人士應該承擔起生活困難人士幫扶責任者的比例卻僅為3.7%。這說明非政府部門在生活困難人士救助方面的作用不但遠遠沒有發揮，而且對其重要性認識嚴重不足。事實上，在我國不同地區社會經濟發展水平不平衡的情形下，試圖完全依靠政府部門來解決所有生活困難人士，尤其是某些邊緣人士的社會救助是不可能的，必須充分發揮社會各界的志愿性參與和慈善投入。一方面，社會各界的參與，尤其是非政府組織提供的社會服務，在政府社會救助政策的落實方面扮演著重要作用，這在當前政府各類服務購買過程中已經得到充分證明；另一方面，我們也不應該僅僅將社會志愿性參與和非政府組織視為政府現有職能的簡單延伸和替代，而是應該充分發揮其政府無力承擔甚至是不能承擔的生活困難人士社會幫扶過程中的獨特作用，特別是在社會邊緣人士的社會救助過程中發揮其不可替代的作用。我們應該拋棄僅僅從不同主體參與社會服務的角度認識福利多元主義的片面觀念，充分發揮不同主體不可替代的獨特作用，從協同治理的角度對社會救助體系進行全面的頂層設計和規劃。

最后，我們也要加強社會救助政策的社會投資取向，豐富其社會資本的質和量，幫助生活困難人士自立自強。為此，我們應該認識到社會政策的投資效應，要看到某些社會救助的開支可能對社會的長遠穩定與和諧發展具有促進效應，而不是僅僅糾纏于當前的社會支出。在此基礎上，對生活困難人士的社會幫扶，既要幫助他們解決當前的實際生活問題，確保生活困難人士維持其基本的生活保障，同時也要加大發展性取向的援助。我們既要注重生活困難人士的人力資本發展及其投入，同時也要促進其社會資本的增長，突破他們既有社會關系的同質性。為此，除了加強政府的公共服務以外，應該注重社會的志愿性參與，鼓勵社會各界的慈善性人力和物力投入，確立穩定的制度性保障機制。尤其是要促進各類非政府組織的發展，借助其社會服務介入生活困難人士原有的社會關系結構，實現其社會資本的突破，最終幫助他們克服困難實現生活自立。在這方面，香港社會服務組織的一些成功經驗值得我們借鑒[44]。

總之，社會關系的聚集性不但是影響生活困難人士社會幫扶成效的重要制約因素，而且隱含著長遠的社會隱患，務必引起高度重視，并采取切實和有效的措施突破其原有社會關系的屏障。本文著重從擴大社會救助制度的覆蓋面，特別是借助政府與非政府組織的作用，通過提升目標群體的社會資本角度提供了思考和對策，希望起到拋磚引玉的效果。