林業PPP項目生態系統構建及其共生度測度

江 妍 李 潔 林濤濤 袁競峰

（1南京林業大學經濟管理學院；2，3南京林業大學土木工程學院；4東南大學土木工程學院，江蘇 南京 210037）

一、引言

隨著當前經濟水平的日益提高，人們對生態環境提出了越來越多的要求。林業工程在水土保持、調節氣候、凈化空氣、生物多樣性保護，增加碳匯等方面發揮了重要作用，是我國生態文明建設的重點內容。數據顯示，“十二五”期間全國林業產業值達5.94億元，增速超過20%。按《全國森林經營規劃（2016—2050）》，到2050年全國森林覆蓋率要穩定在26%以上，為此仍需增加造林面積30萬平方公里。長期以來，我國林業項目主要依靠政府部門目投資、建設和運營，由此產生資金短缺、政企不分、管理效率低下、經營管理主體缺位、法律法規難以落實等問題，一些地方存在基礎設施薄弱、落后耕作、強度樵采和亂砍濫伐現象，嚴重影響林業工程的生態功能發揮。PPP建設管理模式，通過鼓勵社會資本參與公共基礎設施建設管理，發揮公私雙方優勢為公眾提供優質高效的服務。將PPP模式應用到林業項目的建設管理中，一方面可以解決資金不足問題，另一方面對提高林業項目的管理水平和林業資源利用率、促進林業技術創新、推動林權制度改革、提高我國生態文明水平方面具有重要作用。

在PPP模式的推廣上，我國政府先后出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》《關于運用政府和社會資本合作推進林業建設的指導意見》。其中《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》著重強調PPP模式在林業重大生態工程、儲備林建設、林區基礎設施和保護設施建設、野生動植物保護和利用五大領域的應用。新常態背景下，政府為林業PPP融資方式提供有利政策條件，但我國PPP模式在林業領域存在運用率低，落地困難等問題，主要原因是林業PPP項目存在較多利益相關者，涉及復雜的融資、法律等技術問題，項目決策實施困難復雜，項目中的參與者如政府部門、金融機構、私營機構、社會公眾等仍是獨立產權主體，各自利益訴求不同，且都希望通過項目實現自身利益最大化。當某方利益未滿足時，可能會消極怠工甚至退出合作，嚴重影響項目運行發展。因此調節項目內參與者的利益平衡是林業PPP項目發展的關鍵。

目前我國學者對PPP模式在林業上的應用研究主要停留在PPP模式發展的必要性上。李巖峰［1］通過描述黑龍江森工企業融資現狀，指出BOT模式在國有森工企業融資中應用可行性與必要性。宋逢明和冷慧卿［2］等提出在森林保險公共產品中，“政府失靈”導致單一的商業機構或政府提供該產品都會產生弊端，公私合營模式有利于解決森林保險可持續性問題。郭偉［3］從國家政策、資金投入和項目收益三個方面分析了PPP模式應用于國土綠化建設的重要意義。現有研究關注到PPP模式可有效解決傳統林業項目融資存在的問題，但對林業PPP如何高效運行、運行中容易出現的問題以及如何定量解決問題，促進PPP項目協調發展類的研究較少。

生態系統成員與PPP林業項目利益相關者相似之處有很多，因此本文基于生態系統理論，定義林業PPP生態系統，基于成員重要度建立林業PPP生態系統結構層次模型，將各參與方協調統一于完整的PPP林業生態系統中，充分發揮各方優勢。最后運用生態系統中共生度理論定量研究利益相關者關系，對利益相關者間關系和諧發展程度進行評價，由此完善林業PPP評價方法，促進我國PPP林業項目健康有效地發展。

二、林業PPP項目利益相關者主體及運作方式

（一）林業PPP項目示范項目分析

PPP模式參與我國林業項目的建設還處在初級探索階段，國家發改委聯合林業局2017年公布了12個林業PPP生態建設試點項目，并向社會公開推介PPP林業項目。發改委發布的全國PPP項目管理庫顯示，至2018年5月末，林業類入庫項目24個，國家級示范項目5個，其中4個國家級示范級項目成功進入執行階段，落地項目投資額超過了200億元（見表1）。

由項目庫公布的林業PPP項目可知，項目的社會資本方出資比例達到了80%以上，運作方式以BOT（建設—運營—移交）模式為主，但由于林業項目每個領域的屬性和特點不同，其投資回報、風險分擔及運作方式有所不同。對于經濟性較強的國家儲備林PPP項目建設，采用BOO（建設—擁有—運營）模式可以使投資者在較長的合作期內，不斷提高經營能力，并通過銷售木材獲得投資回報。對于濕地公園、森林公園等基礎設施建設領域，可結合旅游開發提高項目的可經營性，社會資本方通過使用者付費和可行性缺口補助獲得投資回報。對于自然保護林、風景林、水土涵養林、環境保護林等項目的建設，公益性較強，社會資本方收入受限，需要政府提供補助或以政府付費為主。無論何種模式，PPP林業項目從立項到移交過程中都涉及政府、私營機構、金融機構、原材料供應商、基礎設施施工企業和社會公眾的參與，利益訴求的差異性導致各方成員在項目中存在對抗博弈行為，僅僅依靠合同或行政手段約束難以緩解利益相關者相互間誤解和沖突，因此建立行之有效的協調評價模式和管理機制對林業PPP模式的發展至關重要。

表1 財政部社會和資本合作中心項目庫林業類PPP項目

（二）林業PPP項目的運作流程及參與主體分析

政府部門作為地方經濟的調控者，利用優惠政策吸引私營企業進行林業項目投資，促進當地林業和其他產業的協調發展。政府和私營企業簽訂合作協議，成立PPP項目公司，作為項目經營管理主體項目公司需要運用科學的技術和管理手段明確各參與方責權利，并完成項目融資和運營維護［4］。在此過程中，項目公司和私營企業需要根據項目特點明確獲取回報的途徑：對造林類景區項目利用運營獲取票務收入；對于以林產品加工為主的項目通過專業承包商的造林承包、生產和加工向用戶提供林產品。林業項目的公益性使社會資本方收益受到限制，為保證社會資本方的合理利益，政府往往給予一定的補貼和優惠政策。由于私營企業很難同時具有基礎設施建設、運營和林產品加工能力，因此專業承包商、原材料供應商的加入可以為項目提供先進的技術和資源支持。傳統林業建設項目旨在為公眾提供生態旅游、林產品和服務，PPP模式使林業項目在具有生態和社會效益基礎上最大限度地發揮經濟效益，林業PPP項目運作方式如圖1所示。

圖1 林業PPP項目利益相關者主體及運作方式

項目中的成員基于顯隱性契約相互聯系和合作，組成一個利益共同體，盡管各主體代表的政府利益、企業利益、個人利益整體上是統一的，但利益訴求有所差異：公共部門追求的是保護和發展森林資源、服務公眾利益、減輕財政壓力；私營企業出于社會責任，對環保投資項目意愿較為強烈，但其最終目標是投資回報最大化；用戶希望支付合理價格享受高質量林業產品和生態環境；金融機構利益訴求為高額利息；供應商、承包商和運營商訴求為PPP項目公司按期支付合同規定的相應合同價款。各利益相關者訴求不同，所處的地域不同、與森林資源間的聯系強度不同，且合作關系建立在市場關系的基礎上，由此成為各方沖突發生的根源，如退耕還林、天然林保護過程中出現的利益沖突等。因此實現利益相關者的利益平衡成為林業PPP項目協調發展重要因素。

三、生態系統與共生關系

（一）自然生態系統

生態系統由一定時間和空間內的生物群落及其周圍的非生物環境構成，各組成成分不斷進行著能量、物質流動和信息傳遞，并形成相互聯系、相互制約、具有一定自我調節功能的有機體［5］。按照構成要素生態系統可以分為：非生物環境、生產者、消費者和分解者。這些要素通過多條復雜的食物鏈構成了統一整體。生產者通過吸收環境中的養分，傳遞給消費者和分解者，最后到環境再被生產者所吸收，以此完成物質的循環。因此，生態系統始終保持一種動態平衡，即生態平衡。

（二）生態系統成員間的共生關系

共生首先由德國真菌學家De Bary提出，他將共生定義為“不同種屬生活在一起現象”，即不同種類生物因無法獨立生存而共同生活、相互產生物質聯系的現象。這種現象并不只限于生物領域，而廣泛存在于經濟社會體系中［6］。其含義延伸為市場環境下相互依存的行為主體相互聯系、協同發展或相互抑制的現象。

依據共生理論，共生包含三要素：共生單元、共生模式、共生環境。共生單元是共生系統物質、能量的生產和交換單位，每組共生單元都可以用表示內在性質的質參量和表示外部特征的相參量表示，在共生關系中起到主要作用的是主質參量［7］。共生模式指共生單元相互作用的方式和能量資源分配的關系。從價值創造和分享的角度可以將共生模式分為寄生、偏利共生和互利共生三種類型。寄生不產生新的價值，只有單向物質或價值流動，即僅有利于一方而不利于另一方；偏利共生居于中間形式，對一方有利對另一方既無利也無害；互惠關系產生新價值，且新價值來源于共生單元間的分工與協作，“既利己又利他”，是共生模式精髓，也是保證系統最穩定的共生狀態［8］。共生環境指共生單元生存和發展的空間環境，通過環境變量對共生單元產生影響。

為了對共生單元間的相互作用進行量化，引入共生度模型表示各企業在全生命周期中投入的資源（包括勞動力、材料、機械、能源、知識和技術等生產要素的投入）發揮作用以及彼此間相互影響的程度。

（三）生態學的共生度模型

定義δij表示兩個共生單元Ui和Uj之間，對應質參量分別為Zi、Zj的共生度，指的是某個共生單元的質參量變化率引起對應共生單元某個質參量的變化率。但由于主質參量對共生單元的影響比較大，引入特征共生度概念，定義兩個共生單元的共生度為特征共生度 分別表示共生單元Ui、Uj的主質參量，計算公式為［9］：

對應關系可由表2反映得出。

表2 特征共生度與共生關系對照表

四、林業PPP項目生態系統構建

（一）林業PPP生態系統及其構成要素

林業PPP生態系統是指私營企業、政府部門、社會公眾等利益相關者以利益為中心，按照一定的結構和規律基于某一林業PPP項目形成的人工復合生態系統。該系統形成目的是保護、改善和持續利用自然資源，成員能夠協調于系統內部使其能從該生態系統中受益，當成員利益訴求未得到滿足選擇離開時，生態系統無法繼續發展，即項目面臨失敗風險。與自然生態系統類似，林業PPP生態系統也擁有“植物”“動物”“空氣”“陽光”。按照功能的劃分，政府部門、私營機構、項目公司、金融機構、股票、債券投資者、專業的承包商和運營商利用內外部環境中的資金、技術、知識、人才等資源，完成森林資源培育、木材加工和林業旅游類項目的建設和運營管理，滿足項目公司和使用者需求，履行“生產者”職責；社會公眾分享項目成果——林業相關的生態服務和產品，成為系統的“消費者”。為保證系統的協調發展，政府部門、媒體機構依靠輿論監督、林業法律政策對林業項目的運作進行約束規范，在適當的時候制定激勵政策（養分），扮演著“分解者”的角色［10］。項目的運行需要在一定的環境中進行，包括政治環境、市場經濟環境、自然環境、技術環境等，這些環境類似自然界的陽光和空氣，賦予林業PPP生態系統生態活力。

（二）林業PPP生態系統層次結構

林業PPP模式中，私營企業為獲得自身利益，優先選擇具有穩定現金流、林地權屬明確的項目進行投資，隨后項目公司、承包商、供應商等利益相關者不斷加入到該項目中，組成戰略聯盟。相比傳統政府投資模式，PPP模式下的利益相關者互動交流更為密切頻繁，資源配置更為復雜。系統內存在著物質循環、能量流動和信息傳遞。物質循環包括兩部分：林業項目建設期設備材料的選擇、制造、使用和處置；運營期木材產品的加工、使用和回收再造。能量流動包括林業項目立項、實施、運營和移交全生命周期內的現金流動；信息傳遞是指政府部門、私營部門、PPP項目公司、承包商、供應商、運營商、社會公眾間的信息傳遞和共享。項目參與者在項目中發揮的作用不同，與項目的聯系也不同，按照利益相關者的角色定位以及重要性，可建立林業PPP項目生態系統層次結構如圖2所示。

林業PPP項目生態系統可以分為四個子系統，依據子系統在市場中發揮的作用可分為：PPP項目組建層、林產品供應與服務層、市場資本層和外部環境層四個子系統。林業PPP項目組建層居于主導地位，由政府部門、私營部門以和共同組建的PPP項目公司組成；生態系統中的供應與服務層，由供應商、運營商及最終的使用者構成；PPP項目市場投資層，主要成員包括金融機構、股票、債券投資者。這些利益相關者不斷進行互動的同時也受到政策條件、市場環境、科學技術發展水平、人力資源和自然資源的影響［11］。

從林業PPP項目生態系統結構圖可以看出，所有成員處于特定的層次，任何一層出現問題都會影響到整個項目的運作平衡。外部環境層對林業PPP項目不斷形成制約，PPP類與林業類相關政策為項目的發展提供政策支持和規范準則；市場經濟影響項目內現金流動情況；人力資源與自然資源影響著林業項目建設規模和運行質量。項目的投資層是項目融資的重要來源，該層通過吸收金融機構、股票、債券者的資金，彌補林業項目建設期的資金短缺，尤其近年推進的林權制度改革倡導國內外各類資本流向林業產業，使林業建設有機會直接參與各類融資市場。林產品供應與服務層是實現林產品價值的外部體現，該層以林業資源為依托，在建設階段形成多種林業產品和服務資源，通過市場交易行為，發揮林業項目潛在經濟效益。系統的核心層為林業PPP項目組建層，該層公私雙方按《森林法》《土地承包經營權》等相關規定形成相關協議，確定各方的權利與義務，確定項目經營年限與補貼機制，保證項目操作的有序和穩定［12］。

圖2 林業PPP項目生態系統結構

（三）林業PPP項目生態系統的共生單元分析

成功的林業PPP項目中，各參與方通過融資、建造、運營等各個環節相互作用合作，表現為相互依存的“共生關系”。在該共生環境下，成員擁有共同的目標，即擴大林業項目規模，改善社會生態環境。這在一定程度上推動了系統的發展，避免成員間利益沖突。通過分析成員間的共生模式，有利于對參與者的合作程度進行評價，并對不穩定的合作方及時做出調整。

若用S表示一個成熟林業PPP共生系統，則該系統涵蓋六個共生單元，每個共生單元用Ui（i=1，2 ...6） 表示，包括公共部門 U1、 私營部門U2、金融機構U3、社會公眾U4、承包商U5、運營商U6。根據共生理論，共生單元在項目中發揮作用是由其專業能力、管理和技術水平、財務能力等因素決定，這些決定共生單元內在性質的因素都可以用質參量表達，其中起主導作用的指標被稱為主質參量。目前對主質參量的選擇還沒有具體標準，不同學者對具體的經濟問題提出不同探索。司尚奇等［13］提出關鍵企業主質參量選擇可依據各方的投入產出比。李煥榮［14］提出將政府行業協會制定政策的能力作為其主質參量。馮鋒等［15］提出企業的主要目標是產值，因此可將企業產值作為主質參量。楊青和彭金鑫［16］等提出風險投資類企業中，通過企業的產值研究共生關系是可行的方法。與一般企業相比，PPP模式下企業的主質參量選取更為復雜，蘇振民等［17］在PPP模式中提出將非營利性投入作為政府的主質參量，將私營方利潤作為其主質參量。PPP項目中的各方資金、技術和資源投入經過項目經營轉化為項目產值，因此本文主要以各方獲得的產值作為依據。

在林業PPP項目中，不同參與方產值的意義也不同。政府關注點是林業項目的社會和生態效益，在項目中主要對林業項目進行產業扶持，但一般不參與利潤的分配，因此將政府投入的可行性補助作為政府主質參量；私營部門作為主要投資方，在運營階段獲得林產品或服務收益，實現利益訴求，將運營收入作為私營部門的主質參量；金融機構的利益訴求是獲得的項目利息，利息與利率標準成正比關系，因此將利率作為主質參量；使用者主質參量表現為對林產品的需求，由于客流量的變化直接影響到項目的收入，因此將消費者的需求量作為其主質參量。項目次要利益相關者，承包商與運營商在保證林業項目建設和運營質量的前提下，依據與項目公司簽訂的合同可獲得項目公司支付的回報，將運營成本作為項目公司的主質參量；將建設成本作為承包商的主質參量。帶入（1）式可兩兩結合生成特征共生度，反映出林業PPP項目中不同的參與方之間的相互影響程度。

表3 不同年份各共生單元主質參量

五、案例分析

廣西國有林場所擁有的七坡森林公園是廣西首個采取PPP模式的林業類投資項目，具有森林資源培育、森林休閑旅游、土地綜合利用、林產化工為代表的多個優勢產業。項目總投資為1.23億元，于2014年底動工建設，計劃于2019年投入運營。由七坡林場、廣西林業集團和華藍設計院通過股權融資的方式成立PPP項目公司，負責項目的融資建設與運營，在特許經營期30年滿后，項目公司將資產無償移交給政府。項目主要分為A、B兩個部分，A部分包括公園的基礎設施、土建工程部分，投資額為1億元，由七坡林場負責融資、設計和建設，并以租賃的方式交由項目公司經營。B部分主要包括項目的宣傳、運營維護及科研，投資額為0.5億元，由項目公司負責。項目公司通過票務收入、廣告商業收入等方式獲取回報。測算中，項目公司收益可彌補社會資本方支付成本并滿足其合理回報要求，在經營期內不對項目公司進行財政補貼，但根據可行性研究報告，政府部門需追加投資完成項目的更新改造［18］。選用2014年六期國債利率為銀行存款利率，為3.81%，通貨膨脹率按CPI年增長率為2.2%。 計算以初期2019年為衡量點，選取初期2020年和遠期2034年兩個時間點，不涉及建設期承包商的討論。根據《廣西七坡森林公園客流和收入預測報告》和《七坡林場投資成本分析》及相應計算得出不同年份利益相關者主質參量（見表3）。

通過表3數據可以測算2010年和2034年相較于2019年主質參量的變化率，如表4所示。

將上述各共生單元的主質參量分別帶入（1）和（2）式中，分別計算出2020年和2034年利益相關者的特征共生度值（見表5和表6），得出各利益相關者之間的關系。

表4 各共生單元變化率 單位：%

表5 2020年林業PPP共生系統特征共生度

從林業PPP項目共生系統的各個共生單元的特征共生度計算結果可以看出，政府部門、私營部門、運營公司、金融機構和使用者在運營初期和運營遠期都維持著互惠共生的關系。這表明，在該共生系統中，各個利益相關者能夠與其他參與方和諧共存。可以判斷，如果該項目按預測運行，則項目能持續運行，達到預期目標。

六、結語

林業項目PPP模式的發展可以減輕政府的財政壓力，促進資源的有效配置，提高林產品的服務與質量，完善林權制度，在我國具有良好的發展前景。但由利益相關者間的利益沖突導致PPP項目失敗的案例不斷，目前對于項目利益相關者的利益平衡問題研究又較為缺乏。本文依據生態系統理論，以利益相關者利益訴求、相互間關系及外部環境基礎上構建了PPP林業項目生態系統，對PPP市場進行分層，并將利益相關者分別整合在以項目為中心的各層結構中。此外，本文論證林業PPP項目內部成員達成互利共生狀態時，資源得到最有效利用，并基于共生理論，提出了利用共生度系數對利益相關者的共生模式進行定量化研究，最后基于廣西七坡森林公園案例分析，表明林業PPP項目生態系統利益相關者之間可以相互和諧共存。

表6 2034年林業PPP共生系統特征共生度

本文案例主要依據規劃期內預測的相關數據，在實際運行中林業PPP項目還受到各種風險因素的影響，如病蟲害風險、自然災害風險、社會經濟風險、政治風險等影響。下一步將定量研究不確定性因素對林業PPP生態系統產生作用的機理。