從房地產稅收視野看房地產調控困境

摘要：2003年以來，國家對房地產市場進行了數論宏觀調控，但依舊未能擺脫“房價越調越高”的困境。以海南為例，結合房地產市場各參與方的博弈關系，從房地產稅收入手，分析房地產調控困境的成因及導致的問題。認為應盡快擺脫經濟增長和地方財政對于房地產的依賴性，建立房地產市場平穩發展的長效機制，穩定市場預期、引導市場良性發展。

關鍵詞：房地產調控;房地產稅收;困境

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）12-0050-54

收稿日期：2019-10-21

自1998年我國房地產實行市場化改革，尤其是2003年房地產作為國家支柱產業的定位以來，中央政府圍繞著房地產市場健康發展出臺了一系列宏觀調控政策，政府不斷運用金融、財稅、土地等市場化調控手段和限購、限貸、限售、限價等行政化調控手段，對房地產市場形成“誘致性影響”和“強制性影響”。雖然房地產調控取得了一定的成效，但依舊未能擺脫“房價越調越高”的困境。本文試圖從房地產稅收入手，分析房地產調控困境的成因以及由此產生的問題，期望能為建立房地產調控的長效機制提供政策建議，實現房地產業健康發展。

1 理論分析：房地產市場博弈關系是房地產調控困境根源

第一，從房地產調控頂層設計者來看，相機選擇導致看漲預期上升。在自上而下的房地產調控中，中央政府是最直接的推動者，調控的主要目標是拉動經濟增長和抑制房價上漲，兩重目標權衡取舍，使中央政府面臨當前經濟形勢和長遠經濟目標，以及社會利益和行業利益之間的相機選擇。一旦經濟增長出現下滑的時候，穩增長就成為首選，調控政策呈現出短期性、實效性、碎片化的特征，看漲預期不斷上升。

第二，從房地產供給方來看，利益最大化驅動房價上漲。出讓土地的地方政府，是宏觀調控的執行者，在政治錦標賽競爭中，地方政府更樂于與房地產企業合作，從房價的快速上漲中獲取經濟利益;至于保障房供給，則成為其議題之外的選項。房地產商則利用地方政府的支持以及壟斷競爭的市場優勢，持續了10多年的高速發展時期。

第三，從房地產需求方來看，住房和財富增長需求為房價上漲提供了巨大空間。在住房供需矛盾尖銳的情況下，市場需求方提供了剛性支撐，住房購買力持續旺盛，購房者在房價快速上漲的過程中找到了一種可靠的投資渠道，因此對于連續性的、作用于需求端的誘致性調控政策，如信貸政策、稅費政策已經能夠形成“理性預期”，進一步降低了這類政策對于市場的外生沖擊，而強制性限購、限售等措施對于房地產市場銷售有顯著影響，只能是暫時延后購房需求，但對于降低房地產價格則成效有限，一旦政策松綁，需求再度釋放，繼續推高房價。

2 實證分析：從房地產稅收看房地產調控困境成因

2.1房地產政策短期倒轉弱化了調控效果，房地產稅收增速高位波動

作為房地產調控的頂層設計者，中央政府對房地產市場實行了反復的“促進”與“抑制”的調控策略，“救市”與“限購”政策交替上演，政策選擇倒轉頻繁，影響了房地產調控效果，也損害了政府公信力。2005-2007年房價加速上漲，政府對高房價及投資性購房行為作出調控、抑制等回應，但是2008年全球性金融危機，使得樓市急轉之下，抑制了經濟增長，中央政府政策迅速反轉，開始“救市”;在一系列救市政策實施一年后，2009年底全國房地產市場量價再創新高，2009年海南房地產銷售額增長73.4%，民眾抑制房價過快增長的呼聲又起，2010年中央政府政策反轉，“遏制”房價過快上漲，當年海南“國際旅游島”正式上升為國家戰略，大環境疊加政策利好因素，海南房屋銷售額同比增長112.4%;到2014年，全國樓市低迷，“高庫存”凸顯，同時宏觀經濟增速下滑，從2014年2月-2015年6月，海南房地產銷售額持續下降，最低累計降幅達到23.9%，中央政府政策再次反轉“救市”;到2016年，部分一二線城市房價快速上漲，海南房地產也在北方霧霾等因素影響下迎來了反彈，2016年、2017年海南房地產銷售額同比分別增長52.5%和78.5%，中央政府全國同步寬松的政策走勢被打破，反轉從緊，海南于2017年4月開始出臺一系列限購限貸限售限價調控政策，2018年“4·22”最嚴限購令使房地產市場基本被凍結.2018年房地產銷售額同比下降23.2%。

從房地產稅收增速來看，隨著房地產調控表現出較強的波動性，但無論是擴張型調控還是緊縮型調控，房地產稅收呈現出整體呈現較快增長，2003-2018年，房地產稅收年均增速35.7%，超過海南全行業稅收年均增速15.4個百分點，一方面，兩次擴張型調控效果顯著，如2009年4萬億刺激后的2010年，2014-2016年房地產限購政策松綁后的2017年均是房地產稅收增長的高點，分別增長105.4%和48.2%;另一方面，三次緊縮型調控無明顯成效，如2003-2007年海南房地產稅收年均增速達到48.8%，2018年在房地產信貸收緊、再次出臺限貸限購政策下海南全省平均房價增長30.5%，房地產稅收增速仍達到22.8%，房地產地方稅收占地方稅收比重達到53%，為16年來最高。

2.2房地產開發投資規模不斷攀升，地方政府成為房地產市場最大受益者

作為房地產調控的執行者，“科層制的邏輯”決定了地方政府的行為取向，作為土地資源的壟斷供應方，通過刺激房地產業來緩解財政壓力是一種必然選擇。2003-2018年，海南房地產開發投資規模不斷增長，2017年房地產開發投資規模達到2053.11億元，比2003年增長55.1倍，2018年受最嚴調控令影響有所下降;增長率存在明顯波動，2010年國際旅游島增長率為62.5%，以此為分界，之前是波動上升，之后是波動向下，表明近年來房地產業擴張開始放緩。投資規模擴大，房價自然水漲船高。

一般來說，房價的構成包括四個部分：土地出讓金、政府稅費、建安費用和房地產企業的利潤。其中，地方政府從房地產得到土地出讓金和政府稅費（簡稱政府房地產稅金）。2007-2018年，海南地方政府房地產稅金不斷增長，從52.84億元上升至801.45億元，增長14.2倍;占房屋銷售額的比重絕大多數年份在四成以上，最高的2012年達到56%，也就是說房價中四成及五成以上的資金流向了地方政府，地方政府成為房地產市場最大受益者。從政府房地產稅金累計增速看，當房價漲幅較高時，政府房地產稅金往往比銷售額增長得更快，如2010年國際旅游島當年，房價漲幅為39.5%，政府房地產稅金累計增速高于房地產銷售額增速12.6個百分點;而當房價漲幅較低時，政府房地產稅金增速也更低，如2015、2016年房地產庫存較高時，房價漲幅為0.3%和5.8%，政府房地產稅金累計增速分別低于房地產銷售額增速10.3個和34個百分點，因此，地方政府對“房價漲”有較大的依賴性。

2.3房地產市場仍處于賣方市場，房地產開發企業利潤不斷攀升

在房地產市場化的過程中，房地產企業面臨著前所未有的市場機遇和市場容量，而且具有壟斷結構的房地產行業利潤率遠高于其他行業，因此，各種企業紛紛進入房地產行業。海南房地產開發企業數量從2005年的306家增長到2017年的1237家，增長3倍，最高峰2008年時達到1564家。從房地產市場供給來看，2003-2018年，房地產開發企業購置土地面積僅在2008年有較大上升，其他年份波動幅度較小，近年來有所下降，2017年基本降至2004年的水平。而從竣工面積來看，海南房地產開發企業竣工面積增長趨勢較為明顯，尤其是2014年后每年竣工面積均在千萬平方米以上。由此可見，商品房建設土地供應持續吃緊，導致土地與住房兩個要素的矛盾，房地產市場處于賣方市場的局面還將繼續。

房地產賣方市場的邏輯吸引著房地產企業不斷進入房地產市場推高房價并獲取高額利潤，2006-2018年，海南房地產開發企業本年利潤從2.28億元上升至193.37億元，增長83.8倍;而房地產企業所得稅主要影響因素為企業利潤總額，在房企利潤增長的同時，房地產企業所得稅也逐漸成為房地產稅收和全行業企業所得稅的主要來源，2003-2018年，海南房地產企業所得稅從0.22億元增長到153.33億元，年均增速高達54.6%，超過房地產稅收增速18.9個百分點;占同期房地產業稅收比重從4.4%上升至30.8%，占同期全行業企業所得稅比重從4.6%上升至51.1%。

2.4投資投機需求不斷放大，房地產持有環節調控政策缺失

房價的持續上漲使得我國城鎮居民家庭財產的價值不斷增加，進一步刺激著城鎮居民增加持有住房資產的比例，這也讓購房者不斷地調整對房價走勢的預期，進而影響到房地產調控的實施效果。2003-2018年海南房地產銷售額總體增長，2018年達到2083.49億元，比2003年增長86.8倍。從購房者結構來看，由于海南特殊的地域性，房地產市場對島外需求依賴度較大，投機炒作氛圍較濃，2010年國際旅游島和2017年北方霧霾渲染下，房地產銷售面積增速均超過50%，根據海口中心支行100家典型樓盤的監測數據，2013-2018年，島外購房占比在75%以上。從島內需求看，2003-2018年海南戶籍人口雖然有所增加，但增速基本在2%以內，近年來下降至1%以內，2015、2016年還出現了降幅，表明了居民對住房的剛性需求逐漸下降，而投資型、改善型的住房需求增加，2003-2018年城鎮人均可支配收入呈現了較高的增速，2018年海南城鎮人均可支配收入比2003年增長3.6倍，也為投資改善型住房消費提供了資金來源的支持。

在我國房地產調控政策中，“重流轉、輕保有”，而持有環節沒有任何調控政策。2003-2018年，海南房地產流轉環節稅收（國內增值稅、營業稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅）由3.85億元增加至286.91億元，年均增長33.3%，占房地產稅收比重從75.5%下降至57.7%;保有環節稅收（房產稅、城鎮土地使用稅）由0.68億元增加至27.99億元，年均增長28.1%，占房地產稅收比重從13.4%下降至5.6%，流轉環節稅收比重雖然有所降低，但體量仍然較大;而保有環節稅收雖然也在增長，但體量卻在下降。房地產保有環節稅收較低，個人持有房產成本較低，房地產投資屬性被明顯地放大，導致“全民炒房”。同時，從實際來看，房地產流轉環節稅種如營業稅稅收成本因為房地產的旺盛需求內化到價格中轉嫁給了購房者，使得新的平衡點的價格高于調控前的平衡價格，也在某種程度上助推了房價上漲。

3 房地產調控困境帶來的問題

3.1房地產路徑依賴制約地方政府經濟結構調整

房地產業快速發展，大量資金流向房地產業，擠壓實體行業發展空間，一旦房地產業下滑，經濟、財政收入增長受到沖擊較大。2003-2018年，海南省房地產貸款占本外幣貸款余額比重從9.7%上升至33.6%，提高了23.9個百分比。2018年，海南省房地產稅收占全行業稅收比重為39.8%，而服務業稅收比重為29.6%，其中新型服務業稅收比重僅為6.12%（新型服務業包括信息傳輸、科學研究、水利環境和公共設施、教育、衛生、文化、公共管理）;2018年“4.22”最嚴調控令出臺以后，2019年上半年海南GDP僅增長5.3%，落后于全國GDP增速0.9個百分點;房地產稅收收入下降25.4%，拖累海南省全行業稅收收入下降11.3個百分點。在經濟和財政收入下行壓力較大的情況下，2019年上半年海南省出臺了引進人才落戶海南等多重調控政策，不能不說是對保持經濟增速的一種妥協。

3.2多層次住房保障供應體系建設力度遠遠不夠

從1998年住房市場化改革以來，中央政府希望降保障性住房建設作為房地產宏觀調控的重要體系，從“以經濟適用房為主體的住房供應體系”到“房地產市場和住房保障”再到“逐步建立多層次住房保障供應體系”，但是抑于經濟發展的需要和地方政府的利益沖突，一直沒有得到有效執行。以經濟適用房為例，2005-2010年，海南省經濟適用房投資額、銷售面積占住房投資額和住房銷售面積的平均比重僅為3.2%和4%。此外，“售強租弱”的格局仍未能改變，2003-2017年，海南房地產企業出租收入占房地產企業經營收入不到1%，住房租賃市場滯后性抑制了多層次住房需求的實現。

3.3房地產和土地資源利用效率較低

房地產保有環節調控政策缺失，持有房產成本過低某種程度放大了房地產投資性、投機性需求，影響房地產正常流通，2003-2018年海南省商品房空置面積由72.4萬平方米上漲至642萬平方米（空置面積數據來源WIND），增長7.6倍，導致地方政府更多通過限購、限售等行政措施，人為改變房地產市場供求關系，以達到短期的宏觀調控目的。此外，低成本也造成房地產資源利用低效，開發商大量捂盤、惜售、囤地等惡意炒作行為屢禁不止，2005-2016年，海南批而未供土地11544.34公頃（土地審批及供應數據來源WIND），占審批土地面積的25.8%，也就是說1/4的土地未得到有效利用，土地供給的轉化率較低。

4 政策建議

4.1完善地方管理體系建設

一是繼續探索央地財稅體制改革，提高地方稅收分成比例。推進房產稅改革，完善環境稅、資源稅等稅收征收制度，加快地方主體稅種建設。二是著力完善以多元化經濟為目標的產業發展戰略，把更多的資源用于高新技術產業等新興產業，提高經濟質量。三是完善土地出讓制度，引導地方政府向土地市場管理者角色過渡。加大基礎設施建設，把醫療、教育、產業配套等沒施合理分散，避免公共資源過度集中，有效消除人地矛盾。

4.2加大房地產供給端調控政策力度

一是加大土地供應，加快集體建設用地進入住房市場，盤活城市的閑置用地和低效用地，提供多元化土地供應;適當提高土地供給規劃中住宅用地供給面積。二是繼續完善保障性住房制度，增加公租房和廉租房供應，滿足中低收入基本住房需求。三是加快住房租賃市場特別是長期租賃市場的發展，推進租售同權政策，完善公租房管理，根據家庭人口收入、房租給予困難家庭租房補貼，引導個人通過租房解決住房需要。四是加快房地產企業轉型升級步伐，以房地產資產管理和服務為核心，積極構建并優化以持有住房為主的商業模式，提高房地產企業核心競爭力。

4.3提升房地產需求端調控政策的有效性

一是充分發揮限貸政策抑制短期泡沫、限購政策抑制中期泡沫的作用，形成市場穩定預期。二是在三四線城市需進一步完善“去庫存”政策，加快戶籍制度改革，把“去庫存”和促進人口城鎮化結合起來。三是加快房地產信息系統的聯網建設，精準識別出投機性、加杠桿、高空置、多套房的居民和企業，進行“靶向”調控，避免誤傷剛性需求和改善性需求。

4.4優化房地產稅收調控工具結構

一是重點發展保有環節稅收，對增量房產及空置土地進行征稅，提高房產持有成本，抑制投機性購房。二是調整房地產流轉環節稅種，適時調整土地增值稅政策;實行差異化增值稅、個人所得稅、契稅政策;發揮印花稅調節功能，對于熱點城市，可規定10%或更高稅率。三是給予租賃住房稅收優惠，對企業用于建設租賃住房的土地，對其應繳納的土地使用稅、土地增值稅、房產稅給予一定減免;對出租的個人住房在一定時期暫免房產稅。

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作者簡介：陳穎，高級會計師，中國人民銀行?？谥行闹?。

注：文中房地產經濟年度數據來源于歷年海南省統計年鑒，2018年數據來源海南省統計月報，月度數據均來源于海南省統計月報。房地產稅收數據來源于稅務部門分行業稅收數據表。