基于DEA的城市更新績效評價

摘要：通過采集深圳市2000年到2018年的數據，基于城市更新以及基礎設施的投資額，運用數據包絡分析法（DEA）從經濟發展、社會建設、居民生活三方面對深圳城市更新進行了績效評價。結果顯示，深圳城市更新除2007、2008、2010、2014年外，其他年份均為DEA有效，表明深圳城市更新大部分年份投入與產出是相匹配的。但自2004年后，深圳城市更新投資處于規模遞減狀態，因此深圳市政府應當適當控制城市更新的資源投入，同時在更新改造時應加強對經濟建設、配套設施供給結構的關注度。

關鍵詞：城市更新;績效評價;深圳;DEA;舊城改造

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）12-0055-61

收稿日期：2019-10-25

1 引言

城市是人類賴以生存的重要空間場所。2018年年末我國的城鎮化率為59.58%，預計在2020年我國60%的人口將會居住在城市中。目前，控制增量、盤活存量成為城市空間增長的新常態。2000年以后，隨著中國政治經濟環境變化，城市建設出現“新增土地的邊際效益遞減，增量時代壽終正寢”的局面?！缎滦统擎偦巹潱?014-2020年）》明確提出“按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優化提升舊城功能，加快城區老工業區搬遷改造”。城市更新逐步成為城市建設的重要戰略舉措，其發展內涵和意義隨著發展階段也在不斷被豐富。盡管目前的城市更新可以解決資源瓶頸、產業結構等問題，但也形成階段割裂、文化丟失等負面影響。過去，城市更新的粗放式發展占用了過多的空間與資源，導致部分城市在更新過程中出現資源配置不合理，改造后基礎設施配套不全，城市結構形態粗糙。因此，有必要對城市更新的資源投入進行有效績效評估。

作為我國發展最快的城市之一，深圳較早受到了土地資源限制所帶來的發展約束，同時面臨城市中心區衰敗、土地不合理利用等眾多問題，因此深圳較早地進入了存量用地時代，并率先將城市更新作為推動城市發展、改善城市形象的重要手段。截至2019年3月，深圳城市更新已列入計劃項目達758項，拆除用地面積約59萬平方公里，已批規劃項目456項，用地面積約35平方公里，累計供應用地面積約17平方公里。2018年城市更新投資額約1271億元，為拉動城市經濟發展做出重要貢獻。雖然深圳的城市更新已取得了積極的成效.但實施并不順利，甚至引發了社會、經濟問題，諸如拆遷居民長時間無法回遷、安置不合理、補償面積不足等。這些問題引導我們去關注城市更新的實際效果，因此本研究試圖對深圳市城市更新的績效進行評價，為相關研究和政府決策作參考。

目前，在國內外對于城市更新績效評價的研究中，Grace K.L.Lee和Edwin H.W.Chan通過AHP對我國香港地區的城市更新進行評價，并搭建了基于社會、經濟及環境可持續性的評價體系。AmirForouhar等人認為城市更新實施不當將會對經濟發展和社會文化等方面造成不良影響。Shin等以北京為研究對象，發現城市更新的社會影響并不理想，對弱勢群體關注不足。呂斌等人以北京南鑼鼓巷地區開放式城市設計實踐為例，構建了歷史街區可持續再生規劃績效的社會評估體系。毛宇帆等在微觀層面從交通、防衛、安全等多個角度對更新后的北京老城進行評估。宋偉軒等人以南京為例對中國中產階層化進行了評價。目前整體來看關于城市更新績效評價的研究主要從定性角度出發，存在一定的主觀性。本文采用多目標決策的數據包絡分析方法（Data Envelope Analysis，簡稱DEA），該方法可以避免城市更新系統內部環節相互作用帶來的理解偏差，真實地反映更新的效果，因此本文將采用DEA方法對深圳近年來的城市更新進行績效評價。

2 研究對象及過程

2.1研究對象

本文以深圳市為研究對象。目前，城市更新“深圳模式”已作為改革成果被自然資源部所認可，城市更新實施取得了積極成效。深圳市轄區面積1996.85平方公里，截至2018年末常住人口達到1302.66萬人。2018年，深圳市生產總值達到24221.98億元，人均GDP達到189568元。深圳的在土地供應方面，2018年深圳計劃供應土地1150公頃，其中存量建設用地750公頃，占比達到65.21%。作為全國最先面臨空間資源緊約束的城市，深圳率先展開城市更新的探索和研究。目前，深圳在城市更新已經取得了積極的成效，因此將深圳市作為評價城市更新績效的典型研究區域。

2.2指標構建及數據來源

在輸入單元方面，本文選取更新投資額作為DEA模型的投入指標，同時考慮到配套設施對于城市空間功能再生的重要性，將城市基礎設施投資額也作為投入指標。在確定輸出單元時，基于可持續發展的思想，主要考慮經濟發展、社會建設、居民生活三方面（見表1）。

基于數據的可獲取性，本文選取了共7個指標，1999年到2018年共20年的數據。由于資金投

數據來源：《深圳統計年鑒》1999-2018年，《深圳市國民經濟和社會發展統計公報》1999-2018年，《深圳經濟運行情況》2009-2018年。人均住房居住面積已改為人均現住房總建筑面積，該數據來源于《深圳統計年鑒》1999-2018年。入的滯后性，因此將經濟發展、社會建設、配套設施的輸出與前一年的輸入相對應，故有效數據為19年，即研究2000-2018年的城市更新績效。

2.3DEA模型

數據包絡分析模型是使用數學規劃模型評價具有多個輸入和輸出的“部門”或“單位”（稱為決策單元（ Decision Making Unit），簡稱DMU）間的相對有效性（簡稱DEA有效）的分析方法。本文采用DEA方法中典型的C²R模型對城市更新進行評估，其原理即通過線性規劃來判斷決策單元對應的點是否位于生產可能集的前沿面上，C²R對應的生產前沿面上的點不僅是技術有效的，也是規模有效的。

在評價決策單元是否為DEA有效時，用規劃（P C²R）的對偶規劃模型D：

注：TE_CRS為CRS模型的技術效率值，TE_CRS為VRS模型的技術效率值，VRS模型比CRS模型更緊密的包絡數據，是建立在規模報酬變動的基礎上計算技術效率，因此最終選用VRS模型的技術效率。Scale為規模效率，Scale=TE_CRS/TE_VRS;一代表規模適當.drs代表規模遞減，ins代表規模遞增。稱DMU規模有效;K1時，規模收益遞減。

此外，DEA包含了投入導向模式以及產出導向模式，投入導向模式的假設是在產出一定的情況下如何盡可能的使投入減少，而產出導向模式則假設在投入一定的情況下如何使產出最大。

3 DEA評價結果與分析

一般對于政府投資而言在時間序列上都是規?？勺兊模虼诉x取規模可變模型VRS模型;同時本文主要目的在于討論城市更新投資是否實現了資源有效配置，則采用投入主導模型。綜上本文采用VRS投入主導多階段型模型對城市更新技術效率和規模效率進行分析。

從VRS模型的結果（見表2、表3）可以看出，2000-2006、2009、2011-2013、2015-2018年的TE_vrs為1，說明這些年份的城市更新投資達到了DEA技術有效，即在這些年份在原投入的基礎上已經達到產出最優。而2007、2008、2010、2014年的TEvrs小于1，認為DEA技術效率無效，可以在不減少產出的前提下分別降低投資額的6.09%、2.10%、17.65%、5.19%，表明在這4年內，城市更新投資過多，存在資源錯配問題。分析認為，2004年深圳市政府出臺的《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》全面開啟城市更新進程。在改造初期，投資規模較為合理，投入資源在經濟發展、社會建設、居民生活等三個方面達到產出最優。然而，在政府和城市更新相關政策的刺激下，投入到城市更新的社會資源迅速增加，但投入資源的利用效率有所降低，出現了一定的資源浪費，在2007-2010年的大部分年份投入的資源沒有得到充分利用。2010年后，2012年深圳提供的舊改面積已超過1500萬平方米，舊改土地供應充足，但是在2013年，深圳市再次投入大量資源進行城市更新，導致2014年深圳市城市更新投資技術無效率。

從投資規模的有效性來看，2004年以前投資持續形成規模效率，2004年及其以后，盡管在大部分年份投入的資源能夠被充分利用，但始終呈現出規模遞減效應。隨著2004年《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》的頒布實施，深圳市的城市更新及基礎設施投資持續規模遞減，遞減效應先增強并在2011年最低為0.42，表明2011年的投資規模明顯偏大，規模無效率最明顯。隨后規模遞減效應逐步減弱，并于2015年最弱，為0.80，表明這期間深圳市的投資規模得到有效控制。最后在2015年之后又開始增強，2018年為0.53，表明近幾年來的投資規模再次擴張。整體上看，深圳城市更新和基礎設施投資在2004年后的投資規模始終過大，因此更新政策的制定和資源的投入要考慮到城市發展的規律，不能盲目擴大投資。

表3給出了深圳市2000年到2008年關于城市更新及基礎設施投資DEA分析的松弛變量表，表4則給出了不同年份的當前輸入-輸出值與目標值的差距占當前值的百分比。

縱向來看，2007年的城市更新投資額存在6.09%的優化空間，主要存在于人均住房居住面積和教育機構方面，距離目標值可以分別提升3.84%和1.58%，表明2007的投資在促進社會建設和改善居民生活方面不足。2008年的城市更新投資額存在2.10%的優化空間，主要存在于人均可支配收入和教育機構方面，距離目標值分別可以提升32.10%和4.20%，表明2008年的投資在提高經濟發展和改善居民生活方面不足。2010年的城市更新投資額存在17.65%的優化空間，主要存在于人均GDP、人均可支配收入和醫療機構方面，分別可以提升9.74%、16.58%和7.69%，表明2010年的城市更新投資額過多，同時投資在提高經濟發展和改善居民生活方面不足。2014年的城市更新投資額存在5.19%的優化空問，主要存在于人均可支配收入、人均住房居住面積和醫療衛生機構，分別可以提升8.72%、10.40%、5.19%，這表明該年份的投資在提高經濟發展、促進社會建設和改善居民生活均存在不足。因此縱向上看，城市更新投資主要在提高經濟發展和改善居民生活方面存在不足，其次是促進經濟建設。

橫向上看，在經濟建設方面，城市更新等投資對人均GDP的拉動效應相對較好，僅在2010年出現一定差距，但對人均可支配收入的提升效果較差，在所有4個技術無效率年份，人均可支配收入的提升效果均不令人滿意，在2008年甚至出現了32.10%的差距。在社會建設方面，城市更新等投資在提升人均住房居住面積方面則相對可以接受。在居民生活方面，城市更新等投資在4個技術無效率年份均存在不足，2007和2008年主要存在于教育機構方面，2010和2014年主要存在于醫療機構方面。橫向上看，城市更新等投資對于人均可支配收入的提升效果有待提高，在居民生活改善方面會出現結構性失衡，在促進社會建設方面則相對可以接受。

4 結論與建議

本文選取具有代表性的深圳市為研究對象，運用數據包絡分析的方法，對2000-2018年的深圳市城市更新的投入產出績效做了動態評估，得出如下結論：總體來看，深圳市城市更新是卓有成效的，深圳市關于城市更新的投資較好的實現了經濟、社會建設，有效的改善了居民的生活質量。但應當注意到自2004年來，深圳的城市更新投資始終處于規模效益遞減狀態。同時，深圳市關于城市更新的投資在經濟建設和居民生活等產出方面存在不足，在經濟建設方面對人均可支配收入的拉動效果不令人滿意，在居民生活改善方面則出現了教育機構和醫療機構的供給結構性失衡。

基于本文研究成果，筆者認為首先城市更新必須要符合城市發展的規律，控制城市更新的投資規模，建立及時、有效的城市更新績效評價系統，做到動態評價、實時監控，并根據城市更新的績效及時反饋給決策者，從而指導城市更新后期決策的制定及實施。其次應當加強對于經濟建設方面的關注，特別是在提高人均可支配收入方面的保障，在拆遷補償和回遷政策的制定中，要充分保障原住居民的住房利益，改善其生活居住水平，關注中心區社會空間結構的變化和經濟發展的特征，實現城市的土地利用價值的最優化。再次要充分提高居民生活水平，在適當加強對于配套設施開發強度的同時，著重關注該供應量的結構，確保配套設施的供應結構合理。最后在城市更新中適當注意住宅的開發強度，合理供應住宅，保證居住面積可以滿足市場需求。

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作者簡介：李林霏，重慶大學管理科學與房地產學院，碩士研究生。