江蘇省農業旅游政策：特征評價與體系構建

朱元秀

（鹽城工學院 人文社會科學學院，江蘇 鹽城 224051）

引言

農業旅游是農業與旅游業融合而成的新型業態，它與鄉村旅游既有聯系又有區別，二者具有同源性，均起源于19世紀中期的歐洲。我國農業旅游與鄉村旅游也幾乎是同時萌芽，只是農業旅游的正式提出稍晚了一些。根據《全國農業旅游示范點、工業旅游示范點檢查標準（試行）》中的界定，農業旅游點是指以農業生產過程、農村風貌、農民勞動生活場景為主要旅游吸引物的旅游點。而鄉村旅游是以鄉村地域及農事相關的風土、風物、風俗、風景組合而成的鄉村風情為吸引物，吸引旅游者前往休息、觀光、體驗及學習等的旅游活動[1]。因此一般認為，鄉村旅游所包含涉及的內容比農業旅游要寬泛一些，農業旅游偏重于鄉村旅游中與生產關系比較密切的那一部分。因此，從嚴格意義上來講，農業旅游不完全等同于鄉村旅游，鄉村旅游強調旅游活動的地域空間是鄉村地區，而農業旅游與農業關系更為密切，它是鄉村旅游供給的重要構成。不過，從現實發展和研究來看，難以將二者截然分開。國內學術界在研究中多對二者不作區分，我國在相關政策和文件中則常以“休閑農業和鄉村旅游”來表述。

政策在農業旅游發展的過程中所發揮的重要作用不言而喻。為了更好地發展農業旅游，我國先后制定了一系列的農業旅游政策。自2003—2018年連續十五年，國務院發布的中央一號文件都以“三農”為主題，且在文件中都有關于“鄉村旅游和休閑農業”發展的意見。2015年以來連續3個中央一號文件都提出要大力發展休閑農業和鄉村旅游。近幾年多個國務院辦公廳文件都強調，要大力發展休閑農業和鄉村旅游，推進農業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合。在國家各項政策的支持和鼓勵下，各地農業旅游近年來發展迅速。憑借豐富的鄉村文化和農業旅游資源，在相關政策的推動下，江蘇省農業旅游近年來發展迅速。據統計，2017年，江蘇省全年鄉村旅游實現營業總收入近900億元，接待游客總人數2.87億人次，全省鄉村旅游直接從業人員總數42萬人左右。但是進入新時代以來，江蘇省農業旅游發展乏力、后勁不足。筆者通過分析和評價江蘇省現有農業旅游政策，以期能為加快完善農業旅游政策體系提供建議，進一步發揮政策的規劃、引導和規范作用，促進江蘇省農業旅游持續健康發展。

一、江蘇省農業旅游政策特征評價分析

一系列關于農業旅游的規劃、資金、土地等文件和政策的相繼出臺，尤其是農業部2015年聯合財政部等11個部門印發的《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》、2016年聯合國家發展改革委等14部門印發的《關于大力發展休閑農業的指導意見》，標志著全國農業旅游政策體系輪廓已逐步清晰。由于現實中農業旅游與休閑農業、鄉村旅游等相關概念的邊界較為模糊，本研究選取包括涉及“農業旅游”、“休閑農業”、“觀光農業”和“鄉村旅游”等方面的相關文件。針對江蘇省農業旅游的政策研究，在能夠獲取資料的范圍內，搜集整理近5年國家、江蘇省級、地級市三個層面的農業旅游政策文件，總結當前江蘇省農業旅游政策的主要特征。

（一）在政策等級上，三級政策體系已基本形成

從政策等級結構上來看，目前江蘇省農業旅游政策已形成國家、省級、市級三級政策體系。國家層面政策主要由國務院、國家發改委、農業部、原國家旅游局、財政部等部門頒布，江蘇省級政策是在國家政策的框架指導下，結合江蘇省實際，制訂具體的支持政策和落實方案，如江蘇省2015年制訂了《江蘇省鄉村旅游發展三年行動計劃（2016—2018年）》，提出了三年內江蘇省鄉村旅游發展的主要任務，明確了具體的保障措施。各地市也先后出臺了關于休閑農業和鄉村旅游的發展意見。如2012年月3南京市發布《休閑農業與鄉村旅游發展工程實施意見》，2016年11月常州市發布《常州市鄉村旅游發展三年行動計劃（2016—2018年）》，2017年1月無錫市發布《關于加快推進無錫休閑觀光農業建設的意見》等。從地市級層面來看，主要是在國家和省級政策的指導下，進一步結合各市經濟、社會發展情況制定較為具體的支持和保障政策。總體來看，國家層面的政策占主導，省級次之，地市級層面的政策最少。

（二）在政策內容上，涉及面廣且多為多部門聯合發布

當前江蘇省涉及農業旅游發展的政策內容比較廣泛，既有宏觀的戰略方向和規劃政策，也有具體的金融、財政支持政策，還有示范區等示范引導政策以及旅游扶貧政策。總體上看，已經初步形成了政府主導的、較為完善的農業旅游政策內容體系，涉及支持農業旅游發展的用地政策、財稅政策、融資政策和公共服務等主要方面。其中，國家層面上的政策多具宏觀指導性，省級和地市級層面上的支持政策多在國家政策指導下的進一步具體化，但總體上政策仍偏指導性和方向性，可操作性相對較弱。

由于農業旅游是農業和旅游業的融合，而旅游業本身又是綜合性較強的產業部門，所以關于農業旅游的政策文件多是多部門聯合發布，尤其在國家層面更為明顯。比如，2016年8月發布的《關于印發鄉村旅游扶貧工程行動方案的通知》由國家旅游局、國家發改委等12部委聯合發布；2016年9月頒布的《關于大力發展休閑農業的指導意見》由農業部、國家發改委等14部門聯合發布。國家層面牽頭或獨立發布農業旅游相關政策文件的主體主要有國務院、發改委、農業部、原國家旅游局，財政部、國家扶貧辦等部門；江蘇省級層面的文件多由省委省政府發布或農業委員會與旅游局聯合發布；地市級文件則多由市委市政府發布。

（三）在政策力度上，呈持續加大的趨勢

在國家層面，以資金為突破，扶持力度不斷提升，積極引導政府和社會多方面資金注入休閑農業和鄉村旅游的發展。2018年首次將休閑農業和鄉村旅游服務設施建設納入農村一二三產業融合試點項目補助內容，積極搭建項目投資對接平臺，有力引導提升產業發展質量，激發了各方主體發展的積極性。

在江蘇省級層面，2016年3月正式實施的《江蘇省旅游條例》將鄉村旅游納入政府采購范圍，為鄉村旅游經營拓寬渠道。自2013年起設立旅游產業發展基金以來，江蘇省已投入8 000多萬元用于支持鄉村旅游產業發展。2016年開始實施“廚房、廁所、停車場”三整治行動和“客房、咨詢服務”兩提升工程，加大財政支持力度；同時，積極做好人才供應的軟性支持，如2017年江蘇省啟動首批鄉村旅游“牛師傅耕耘計劃”。

與此同時，江蘇省各地市也紛紛出臺政策，不斷加大力度扶持農業旅游的發展。2017年1月南京市出臺首個鼓勵扶鄉村民宿發展的政策《關于推進鄉村民宿業發展的指導意見》，提出設立民宿建設發展專項資金，統籌用于各郊區鄉村民宿建設和經營獎補；2017年8蘇州市在《全域旅游發展配套政策實施細則》中，把鄉村旅游發展作為全域旅游創建示范城市的重要內容進行全面部署，出臺實施了加大市區兩級財政資金投入，對獲評的生態旅游示范區、鄉村旅游示范區、精品旅游民宿等分別給予5萬—20萬元的一次性財政補貼，等等。

（四）在政策落實上，已開始逐步受到重視

隨著各項農業旅游政策的制定發布，國家越來越重視政策的落實。2017年開始，農業部把工作重點放在政策的推動落實上，印發了《農業部辦公廳關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》，要求各地將政策意見細化實化為具體舉措，積極推動中央各項政策的落地生根。政策的落實一方面要求各地要結合本地實際，制定實施含金量高，指向性、精準性、操作性強的政策文件；另一方面要加強督促檢查，如建立年前有計劃、年中有落實、年終有考核的督察機制。

與此同時，國家對農業旅游發展的各類規范和星級單位評定方案也在不斷完善。例如，江蘇省旅游局2016年3月發布《鄉村旅游區等級劃分與評定》和《江蘇省鄉村旅游區等級劃分與評定管理辦法》，為鄉村旅游高質量發展提供參考標準；南京市2007年起開展了對休閑農業景區（點）的星級評定和管理工作，制定了《南京市休閑農業星級景區（點）評定標準》；蘇州市2017年7月14日印發了《關于促進蘇州市鄉村旅游民宿規范發展的指導意見》。這類政策的出臺保障了農業旅游的規范發展，有效促進了相關政策的落實。

二、當前江蘇省農業旅游政策的局限性

經過多年的發展，目前江蘇省農業旅游政策逐步完善。總體看來，江蘇省農業旅游政策體系已基本形成，穩定性較強，但仍存在指導性強但可操作性不足等一些問題。

（一）多出現在相關政策中的部分條目，專項政策性文件少

目前，關于農業旅游發展的政策文件雖然數量較多，但大部分是在關于農村一二三產業融合發展、農業現代化、生態旅游、旅游扶貧等文件中作為條目被強調提出，真正關于休閑農業和鄉村旅游的專項政策性文件則較少。少量專項政策多為“通知”、“意見”等，屬方向性、口號性的，缺乏產業整體規劃、具體支持措施和配套政策等，致使政策難以真正落實。2018年國家發改委將出臺促進鄉村旅游的專項政策性文件，重點要解決鄉村旅游點外部連接道路、停車場等基礎設施的建設，以及垃圾處理、污水處理等瓶頸問題；還要研究提出建立健全鄉村旅游產品和服務的標準，鼓勵引導社會資本參與鄉村旅游發展建設。同時，還要提出一些鄉村旅游配套政策。江蘇省級層面也亟待出臺關于農業旅游的專項政策性文件。

（二）政策內容多偏向指導性，針對性和可操作性不足

一般來說，國家層面的政策偏重宏觀，方向性、指導性強，但可操作性相對較差，需要各省各地市結合區域具體實際進一步細化落實。在江蘇省三級農業旅游政策體系中，國家層面的政策占主導的格局使得現有農業旅游政策指導性較強，為各地農業旅游發展指明了方向，但省級層面和地市層面具體落實政策相對缺乏，影響了政策的實施效果。另一方面，目前關于農業旅游的政策，無論是國家層面還是省級和市級層面，多在旅游業、農業或扶貧計劃等文件中作為一個條目的內容被提及強調，但由于缺少細化可執行的配套政策，致使政策多停留在口號上，可操作性相對較弱。

（三）支持力度仍然有限，規范約束明顯不足

雖然國家連續多年在中央一號文件中強調了休閑農業和鄉村旅游的發展，但江蘇省各市近年來的政策多側重于休閑農業示范點的評選與設置，逐步發揮其示范帶動效應，具體在資金、人才、土地等方面的支持力度仍然有限[2]。目前，江蘇省大多數農業旅游主要集聚在城市郊區和周邊地帶，而城市的拆遷、環境保護等工作逐步加強，使休閑農業的發展與這些大政策、大環境產生矛盾，至使一些地方政府對休閑農業發展采取不鼓勵、不反對的態度，休閑農業企業在土地使用、資金信貸等方面基本沒有什么優惠政策。部分地區政府雖然制定了相關的支持政策，但沒有形成系統的促進休閑農業發展的政策體系。另一方面，經過多年的農業旅游發展，一些農村地區的生態環境和文化資源遭受不同程度的破壞[3]。但是目前的政策體系中對此涉及的相對較少，急需政府通過各類政策加以規范、約束和引導。

（四）來自不同主體的政策之間的協調性有待提高

不同政策主體制定的政策側重點不同，而政策的最終落實并產生績效需要各項政策的協調配合和共同發力。我國農業旅游政策主體的廣泛性在國家層面表現最為突出，容易導致有利互爭、互相推諉、政出多頭等不良現象，一定程度上影響了政策的協調性。比如，財政部對農業旅游的金融支持政策若缺乏農業部、文化與旅游部等有關土地利用等政策的配合，難以真正落到實處。這就需要做好頂層設計，制定產業發展的綱領性文件或政策，各主體在總政策框架下分別制定具體政策，并加強溝通和協調。現在越來越多的農業旅游政策是多部門商討聯合制定發布的，這在一定程度增強了政策的協調性。

三、江蘇省農業旅游政策體系構建與優化策略

目前江蘇省農業旅游政策體系已基本形成，但無論在體系框架構成上，還是在具體的內容上，仍存在一些問題。因此，需要進一步優化江蘇省農業旅游的政策框架體系，完善各項政策內容，提高政策績效。

（一）江蘇省農業旅游政策體系框架構建

經過多年發展，目前江蘇省農業旅游政策體系已基本形成。但既有的農業旅游政策的出臺不乏應急而生者，往往是在實踐中遇到問題后，未能通過深入的理論論證，只是進行簡單的經驗總結而制定出的相應對策，以至于不能形成較為完整、協調的農業旅游政策體系。本文以國家、江蘇省及省內各市出臺的推動農業旅游發展的政策為依據，從目標體系、等級體系和內容系統三個模塊構建了江蘇省農業旅游發展政策體系框架（如圖1所示）。農業旅游政策目標關乎產業發展的價值導向，隨著發展目標的日趨多元化，政策目標體系包涵經濟目標、社會目標和環境目標三個方面，具體包括提高農民收入、完善農村基礎設施、促進農業和旅游業發展、傳承鄉村文化、改善農村生態環境等。農業旅游政策制定主體一般分為三個等級，等級體系則由國家級、省級、地市級三級政策體系構成，不同等級的政策在內容的權威性、指導性等方面存在一定的差異。農業旅游政策內容涉及土地、資金、人才等農業旅游發展的多個方面，因此內容體系最為復雜，可進一步分為支持引導性政策、規范約束性政策、保障支撐性政策三個方面。支持引導性政策表現在具體的財政、金融、土地等方面的引導和支持策略，規范約束性政策側重對農業旅游的規劃、約束以及示范建設標準，保障支撐性政策指對農業旅游發展在基礎設施、人才、公共服務等方面的保障舉措。

圖1 江蘇省農業旅游政策體系框架

（二）江蘇省農業旅游政策優化策略建議

1.強化頂層設計，注重地方政策的針對性

在政策等級體系上，要強化頂層設計，注重政策配套。首先要從國家或省級層面做好農業旅游發展的頂層設計和長遠規劃，然后圍繞頂層設計做好政策配套。要進一步強化省級層面政策的承上啟下作用，一方面要進一步結合江蘇省實際具體落實國家政策，在省級層面確定發展目標和要求，細化國家政策；另一方面要加強對各地市政策執行情況的監督，指導各市結合實際細化政策操作方案，逐步形成中央政策引導、地方措施配套的政策體系。當前江蘇省農業旅游發展速度存在較大差異，蘇北和蘇中地區發展相對迅速，后發優勢明顯，蘇南地區發展相對滯后，但仍保持了在全省農業旅游發展中的重心地位[4]。因此，需要各地市因地制宜，制定符合各地資源特色和市場需求、更加切實可行的農業旅游政策。

2.細化政策內容，加大支持力度

在政策內容上，要在國家農業旅游政策框架指導下，針對江蘇省實際，切實維護農民利益，制定相對較為完善的支持引導性、規范約束性、保障支撐性政策等組成的農業旅游政策體系。在支持引導性政策方面，重點包括設立農業旅游財政專項扶持資金、土地利用政策、金融信貸支持政策、稅費優惠政策等；在規范約束性政策方面，加強規劃引導，進一步明確發展思路、原則、布局和重點，注重示范創建，不斷完善有關標準和辦法，切實發揮典型帶動作用；在保障支撐性政策方面，需要制定相關政策舉措，加強農村基礎設施建設，培養和引進專業人才，完善鄉村旅游公共服務體系和相關法律法規等。

江蘇省還要進一步加大政策支持力度，尤其要加大在資金、土地等方面的支持力度。要引導農業旅游要走出“農家樂”的基本層次，探索走向精品化、規模化和國際化，必須在投資、土地、人才與經營管理體制創新等方面給予更大的投入。因此，建議江蘇省農業和旅游相關部門對全省農業旅游發展進行專題調研，在總結整理各地發展農業旅游的有益經驗、面臨的困境以及政策訴求的基礎上，做好政策內容的完善和調整工作。

3.加強政策監督，精準落實

在政策具體落實上，應從省級和地市兩級層面分別加強監督、精準落實。必須具有相應的組織機構和組織措施來保證，并監督、檢查、反饋和總結各項農業旅游政策的落實情況。要加強巡視督查，同時要加強政策宣傳，鼓勵媒體和人民群眾的監督。一方面，對從事鄉村旅游的農民、經營主體實行登記認證制度，并嚴格管理；另一方面，制定宏觀發展規劃、政策法規和各類評價標準，實施定期和不定期的檢查和評估[5]。對于有特殊情況難以落實的地區，要及時找出原因，調整政策，解決問題。

4.加強溝通和調研，提高政策協調性

在政策協調性方面，注意各項政策之間以及與其他有關產業政策相銜接和配套，避免執行中出現矛盾而無法實施。首先需要加強宏觀層面政策體系的頂層設計和通盤考量，各政策主體要基于全國或省級架構部署，根據需求按條深化、各有側重；其次要加強政策制定之前的調研和溝通，切實了解需求，避免出現矛盾。可探索成立由農業部門牽頭、有關部門參與的工作協調機制。可借鑒法國在制定農業旅游政策方面的經驗，成立農業、旅游各部門之間的溝通、交流機構，協調農業旅游發展過程中出現的問題[6]。