委托代理理論下鄉村治理新體系建構
——以南充市雙龍橋村為例

唐 敏 陳小愛

（西華師范大學政治與行政學院 四川 南充 637009）

本文運用委托代理理論，從治理主體出發分析鄉村治理面臨的諸多困境，以雙龍橋村的成功實踐為例，提出構建鄉村治理新體系，這對鄉村治理至關重要。

1 理論前提：政治委托代理理論的闡述

委托代理理論的出現始于經濟學領域。20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯提出“所有權和經營權分離”的命題假設；1937年，科斯在 《企業的性質》中第一次提出了交易費用學說，委托代理理論初具雛形。直至上世紀90年代后，以佩爾森、貝斯利等為代表的學者開始運用委托代理理論來分析政治選舉、公共政策等問題，極大地豐富了政治領域的委托代理理論。國內關于該理論的闡述始于2001年彼得B.博斯馬、王國華和孫春霞的 《現代公共管理的理論與實踐——以荷蘭為例》一文，他們對委托代理理論的缺陷進行探討并以荷蘭的公共組織實踐為例。其后，委托代理理論又用于分析“集權—分權”模式、民主政治中的關系、政府信用問題、政府預算、行政腐敗、公民權利以及權力監督體系等，至此，委托代理理論從更廣的層面逐步進入了中國政治領域。

將經濟領域的委托代理運用于政治領域就形成了政治委托代理理論，其實質是一種契約理論。在契約中，基于委托人和代理人雙方信息非對稱、理性經濟人假設、權力和權利相分離的前提，委托人將權力和權利給予代理人而形成了委托代理關系，其任務是研究“如何在信息非對稱和委托人與代理人利益相互沖突的前提下來實現雙方利益最大化的問題”[1]。通過對政治(治理)過程中各個主體和各種委托代理關系的研究揭示各種委托代理問題，集中表現為代理人危機問題(委托人和代理人雙方的信息非對稱博弈)。一方面，委托人將權力和權利交付于代理人，由于知識能力等方面的原因，委托人獲取代理人的信息極其有限，作為獨立個體，在獲取代理收益的同時繼續追求額外收益的代理人可能出現失德的行為；另一方面，在鄉村治理過程中，很多政治過程都是通過代理人內部進行，排除了委托人的參與，缺乏透明度，造成委托人的不信任，影響參與的積極性和主動性。在我國，無論是中央政府還是地方政府，甚至是村一級的村民委員會，都是代表著人民行使權力的[1]。所以，運用政治委托代理理論分析鄉村治理是具有共通性的。它作為一種理論分析工具，為我們提供了這樣一種思路：如何分析并解決政治(治理)過程中的委托代理危機問題來實現帕累托最優。

2 問題分析：基于治理主體間的委托代理關系

在村民自治的30余年里，基層治理得到了突破性發展，但廣大鄉村“基層政權—農村”行政指令式的治理體系在本質上未曾改變，使村莊陷入半行政化狀態，鄉村民主現代化建設受阻。

2.1 自下而上的委托代理關系：村民—村委會。在我國，一切權力都來自于人民，所以村民是鄉村治理體系中的“最初委托人”。村民通過直接選舉的方式將管理村務的部分自治權力委托給村民委員會代為行使，形成村民—村委會的委托代理關系。在治理過程中，由于村委會成員比普通村民擁有更多的能力、知識和信息優勢，在獲取代理收益的同時仍會盡可能追求自身利益最大化，從而導致村級治理必然面臨兩個問題。一方面，代理人為獨占代理收益導致鄉村橫向治理主體缺失，治理能力不足。在現存的廣大農村地區，村委會幾乎包攬一切村級事務成為常態，村務治理能力也十分不足，如2009年前，雙龍橋村委會工作人員年齡偏大，工作方式陳舊，村務資金、信息公開度低，村支部和村委會成員固化。另一方面，代理人失德，村級監督機制缺失。村委會是基層群眾自治組織，作為代理人的村委會擁有信息優勢，而作為委托人的村民卻沒有能力約束其行為，代理人在治理中就可以暗箱操作，損害委托人權益，出現失德行為，如貪污腐敗、權力異化、效率低下等。要規避代理人失德危機，建立村級監督機制就顯得必不可少。

2.2 自上而下的委托代理關系：村委會—村民。將村務具體操作和落實的權力委托于村民個體形成了村兩委—村民之間的委托代理關系。村民自治的落腳點依然在于村民個體，我們要建設的是屬于廣大農民的鄉村。換言之，村民是鄉村治理體系的“最終代理人”。由于城鄉一體化的發展，市場經濟理念向鄉村社會滲透，傳統村民互助團體逐漸走向衰落，村民個體化傾向加強，逐漸呈現出游離于團體外的狀態，組織化程度低，缺乏集體認同感和凝聚力。在無代理收益或者代理收益甚微時往往表現出參與自治積極性不高、主動性不強的狀態。究其原因，從領導組織這個角度來看，基層黨組織在村級治理中并沒有發揮實際上的領導核心作用，無法將黨中央的影響力擴散到廣大鄉村地區，面對鄉村個體化現象，無法有力地整合鄉村社會資本、提高農民的組織化程度，更無法保障村民自治的順利開展。如雙龍橋建新村前，地域分散，大多數村民在外務工，整個村莊呈現空心化狀態，留守者僅是老人和兒童，村民大會、黨員大會召開時，往往是寥寥數人。在選舉村委會成員時，往往是無所謂的心態，村民村務參與冷漠。

3 實踐創新：維系鄉村治理新體系的探索

治理擁有的“管理機制是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是自上而下和單一的”[2]。雙龍橋新村的建設是基于村民自愿由政府引導促成的。在實現了村集體經濟繁榮后，著力村莊基礎設施建設，最后在新村運作中，集中突出多元社會組織的村級治理，形成了“一核心(基層黨組織領導)一監督(村監委)”的多元鄉村治理新體系。

3.1 確立了農村基層黨組織的核心領導地位。“鄉村振興”著重提出要確立農村基層黨組織的核心領導地位。雙龍橋村響應國家政策，最先確立了基層黨組織的核心領導地位，真正地從實踐層面使其成為鄉村治理的基石。首先，完善了基層黨組織的設置。雙龍橋村在引進的臺灣企業中設置了黨組織，擴大了覆蓋面，改變了以往一村一支部的局面，加強了黨組織的凝聚力。其次，整頓了軟弱渙散的村黨組織。下派駐村第一書記，重新選舉年輕化黨組織成員，實現網絡化辦公，制定明確的 《村支部書記工作條例》，提高工作效率。再次，壯大了農村青年黨員隊伍，發揮先鋒模范作用。一方面，鼓勵返鄉創業的青年向黨組織靠攏，全村共有35名黨員，13名流動黨員，1名預備黨員；另一方面，以“農民夜校”為載體，以時政學習、廚藝探討、創業培訓、法律宣講等為學習內容，積極發揮黨員帶頭作用，豐富村民業余生活。最后，形成了基層服務型黨組織，為群眾辦實事，辦好事。黨組織在民生方面做出了巨大貢獻，水電氣視訊全面通達，幼兒園、醫療衛生、計生服務、農家書屋、農家超市、便民中心等全面配套。

3.2 成立了村民監督委員會，建立健全村務監督機制。委托代理理論構架下的治理體系無法避免村委會權力異化等問題，建立健全監督機制是破解這一困境最根本的措施。一方面，以制度保障作為基礎。雙龍橋村制定了村務公開制度(關于黨務、村務、財務和集體資源、集體財產、集體資金公開的具體規定)、村委會工作報告制度(關于每季度、每半年、年終等向村民會議和村民代表大會報告工作的具體規定)與村民詢問質詢制度(關于村民向村兩委詢問和質詢的具體規定以及設立專門的接待日、舉行村情民意溝通互動會)；以明文制度的形式規定村委會必須定期報告工作以及村民擁有詢問、質詢和監督的權利。另一方面，以機構保障為載體。成立了村民監督委員會，制定了 《村監督委員會工作職責》，以具體條例的方式規定了其工作的具體內容。村監委是由村民委托給村委會、村委會再委托給村監委的權力和權利所構成的委托代理關系鏈。村監委既要全程監督村務的決策執行情況，又要及時收集反饋群眾建議。它的設立既能避免村委會代理人失德的危機，又能調動村民參與村務的主動性，強化村民主人翁意識和集體感。

3.3 夯實村委會的基礎性地位，支持多元社會組織協同參與。隨著鄉村社會差序格局的解體，鄉村社會結構走向具有現代團體格局成為一種應然選擇[3]。雙龍橋村的多元社會組織是在村委會引導、治理需要的前提下自主形成的，將村級公共服務事項委托給多元社會組織協同治理，形成了不同的委托代理關系鏈，在村務治理的整個過程中，它們都受基層黨組織的領導、村監委的監督，各司其職、分工明確，改變了以往村委會—村民的二元治理窘境，提高了鄉村治理效率。在經濟方面，成立生產合作社，統籌管理鄉村旅游、企業經營、自主創業等事項；成立勞務輸出合作社，解決勞動力閑置問題，實現村村資源共享。在文化教育方面，成立農民夜校，設立農家書屋，提高農民的知識技能水平；成立老年活動中心，組織舞獅隊、舞蹈隊，老年團體精神生活富足；成立關心下一代委員會，在保護未成年人權益的同時，特別注重孩子的個性發展以及教育問題。在村務日常管理方面，成立業主委員會，建設村貌、維護村容以及管理村民日常生活。成立人民調解委員會，調解矛盾糾紛，宣傳法律法規和政策，教育公民遵紀守法，弘揚社會公德。