政府行為視角下的農民工進城問題探究

張 強

（中共江蘇省委黨校決策咨詢中心 江蘇 南京 210000）

改革開放40年來，廉價的勞動力成本是中國發揮后發優勢追趕歐美發達國家最重要的因素。但是縱觀我國農村剩余勞動力流向城市的歷史，農民工進城的過程是一個非常曲折復雜的過程。在當下地方政府主導地區經濟發展且地方政府競爭日趨激烈的新時期，從政府視角出發，分析阻礙農民工市民化的政策因素，有利于推進農民工市民化進程，推動新型城鎮化建設向縱深發展。

1 自由進城背景下的農民工融入困難現狀

在當前經濟轉型的背景下，勞動密集型企業遷移到中小城市和城鎮地區，當地對勞動力需求量大，地方政府有鼓勵農民工進城務工的意向。因此，政府鼓勵農民工進城的政策理論上有利于農民工市民化，從而推動當地城鎮化、工業化進程。然而當前農民工融入城市面臨戶籍制度、社會保障制度、就業制度、教育制度、財政金融制度及社會救濟的障礙，加之農民工自身轉型意愿和能力的不足，造成農民工融入城市困難的現實狀況。

2 中國農民工面臨城市融入困境的原因

雖然政府自由進城的政策滿足了農民工進城發展的強烈需求，但是農民工在融入城市的過程中也遇到一些困境。農民工進城會使當地政府產生巨大的成本，分稅制改革后，地方政府財權與事權不對稱，人口大量流入地區的地方政府不愿意也無力承擔其成為城市居民的成本。主要表現在以下幾個方面：

2.1 政府基建投資較大，公共服務支出相對較少。出于對自身經濟利益的考慮，發達地區將設法阻止遷移，依托戶籍制度進行有歧視性的軟公共品供給，由此成了限制普通人口流入的重要工具，在一定程度上，在分權背景下，盡管城市人口的收入水平增加了，但社會保障的不健全導致生活幸福感下降，城市生活面臨較大壓力。

2.2 戶籍制度的限制和城鄉公共服務的不均。在政府公共服務支出相對較少的情況下，政府實施的戶籍管控制度加劇了城鄉公共服務的不均衡，農民工無法享受和城市人口同樣的待遇。通過戶籍制度進行有歧視性的公共品供給，進而導致流動人口難以享受與戶籍人口均等的公共服務。

2.3 勞動密集型的產業政策導向導致農民工就業層次較低，難以支撐較高的社會成本。為發展地區經濟，地方政府引導大量農民工群體進入當地的勞動密集型企業，由于農民工群體很難獲得工資較高、工作環境較好的工作，其技術能力仍處在相對低端的水平，從而制約了農民工成為市民后的收入水平以及后續就業的穩定性。

3 加快農民工融入城市的政策建議

作為加快新型城鎮化的重要戰略任務，推動農民工市民化需要穩定就業和完善的公共服務作為保障。為加快農民工的城市融入進程，可考慮以下政策措施：

3.1 加大政府公共服務投入，滿足農民工的社會保障需求。現行的GDP導向下，中央政府對地方政府考核的主要標準依據是地區GDP水平，地方政府為了追求短期政績具有減少公共服務的傾向。雖然政府大規模投資有利于刺激經濟的短期增長，但是長期來看，公共服務的缺失會抑制國內消費需求，降低人民群眾生活幸福感。

3.2 深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件。完善通暢、低成本的農村勞動力流動就業和農業人口轉化為市民的體制機制，深化改革戶籍制度。著力改善農村生產生活條件，加快推進公共基礎設施、基本公共服務、基本社會保障制度的城鄉均等化。

3.3 調整產業政策，提高農民工就業能力。消除戶籍制度對農民工就業的歧視和限制，提供公平合理的就業崗位。政府應充分認識到新生代農民工適應服務領域工作的特點，給予新生代農民工在服務業就業的相關保障等，以鼓勵新生代農民工在服務業就業。