關于泔水飼喂生豬案件法律適用的適當性探討

金喜新 蔡永超 陳海濤 孟偉 申鄭毅

（河南省動物衛生監督所 450008）

2018 年8 月3 日我國首次報告發生非洲豬瘟（ASF）疫情[1]，截止到目前已有多個省份發生ASF。根據農業農村部有關數據提示，使用泔水飼喂生豬是傳播ASF 的重要因素之一，泔水傳播ASF 的風險已被國際廣泛認可，因此，限制或禁止泔水飼喂生豬成為社會共識[2-3]。但養殖環節仍有使用泔水飼喂生豬的行為，因沒有明確的處罰規定，具體處罰時很難操作。筆者就該行為的法律適用進行探討，以期為同仁提供參考。

1 泔水的概念

泔水的本意是倒掉的殘湯、剩飯菜和淘米、洗刷鍋碗等用過的水，也稱潲水、泔腳。主要來源于飯店、餐廳、學校、單位食堂等烹飪加工食物產生的各種下腳料及人們飲食后剩余的各類剩菜、剩飯和不適于人類食用的剩余物或副產品的總稱。文雅稱呼是“餐廚廢棄物”?！吨腥A人民共和國畜牧法》 第四十三條中有“泔水”的表述，《國務院辦公廳關于進一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》 中有“餐廚剩余物”的表述。表述不相同，所指無不同。

2 相關法律法規規定

2.1 《中華人民共和國畜牧法》 有關規定

《中華人民共和國畜牧法》 第四十三條第二項規定，從事畜禽養殖不得有下列行為，使用未經高溫處理的餐館、食堂泔水飼喂家畜。第六十七條規定，違反本法第四十三條規定養殖畜禽的依照有關法律、行政法規的規定處罰，但第六十七條并未明確對此禁止行為的具體處罰內容。

2.2 《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》 有關規定

《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》第四條規定，生產者生產產品所使用的原料、輔料、添加劑、農業投入品應符合法律、行政法規的規定和國家強制性標準。

違反前款規定，違法使用原料、輔料、添加劑、農業投入品的由農業、衛生、質檢、商務、藥品等監督管理部門依據各自職責沒收違法所得，貨值金額不足5000 元的處2 萬元罰款；貨值金額5000 元以上不足1 萬元的處5 萬元罰款；貨值金額1萬元以上的處貨值金額5 倍以上10 倍以下罰款；造成嚴重后果的由原發證部門吊銷許可證照；構成生產、銷售偽劣商品罪的依法追究刑事責任。

2.3 《飼料和飼料添加劑管理條例》 有關規定

《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款，在飼料或動物飲用水中添加國務院農業行政主管部門公布禁用的物質及對人體具有直接或潛在危害的物質，或直接使用上述物質養殖動物的由縣級以上地方人民政府飼料管理部門責令其對飼喂違禁物質的動物進行無害化處理，處3 萬元以上10 萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2.4 《中華人民共和國動物防疫法》 有關規定

《中華人民共和國動物防疫法》 第三十八條第一款規定，疫區內有關單位和個人，應遵守縣級以上人民政府及其獸醫主管部門依法作出有關控制、撲滅動物疫病的規定。

《中華人民共和國動物防疫法》 第八十條規定，違反本法規定，有下列行為之一的由動物衛生監督機構責令改正，處一千元以上1 萬元以下罰款：不遵守縣級以上人民政府及其獸醫主管部門依法作出有關控制、撲滅動物疫病規定的。

2.5 部分省、直轄市的地方性規定

在執法實踐中，江蘇、上海等省市陸續出臺了餐廚廢棄物管理辦法，明確了對餐廚廢棄物喂養畜禽的處罰條款?！督K省餐廚廢棄物管理辦法》 第四十三條規定，使用未經無害化處理的餐廚廢棄物喂養畜禽的，由縣級以上地方人民政府農業主管部門責令停止違法行為；情節嚴重的對單位處10000 元以上30000 元以下罰款；對個人處200 元以上1000 元以下罰款?！渡虾Ｊ胁蛷N垃圾處理管理辦法》 第二十二條規定，對經營性活動中違反本辦法的行為，除法律、法規另有規定外，由綠化市容部門或者城管執法部門按照下列規定予以處罰：……（五）違反本辦法第十八條第（一）項、第（二）項、第（三）項規定，擅自從事餐廚垃圾收運、處置，將餐廚垃圾作為畜禽飼料或者提供給本辦法第十條、第十三條規定以外的單位、個人收運或者處置的，責令限期改正，可處以3000 元以上3 萬元以下的罰款。

3 適當性分析

3.1 關于《中華人民共和國畜牧法》有關規定的適當性分析

根據耿寶建 [4]的觀點，雖然國家制定《中華人民共和國畜牧法》 時意識到泔水飼喂生豬是違法行為并且禁止此類違法行為，卻未對該行為設定行政處罰，意味國家當時認為此類違法無需處罰，只需給違法當事人教育。執法實踐中，適用本法律進行監督管理是可以的，但無法進行行政處罰，因為是于法無據。

3.2 關于《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》 有關規定的適當性分析

本法規的規定過于模糊、籠統，泔水不屬于原料、輔料、添加劑、農業投入品中任何一種，執法實踐中適用本法規是不適當的。

3.3 關于《飼料和飼料添加劑管理條例》 有關規定的適當性分析

《農業農村部公告第64 號第四條》 有“不得使用泔水飼喂生豬”的表述，從字面意思理解，泔水屬于國務院農業行政主管部門禁用的物質。那么泔水飼喂生豬符合《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款“在飼料或動物飲用水中添加國務院農業行政主管部門公布禁用的物質及對人體具有直接或潛在危害的其他物質，或直接使用上述物質養殖動物的”的情形，很多人支持這個觀點。

筆者對以上觀點持不同意見。首先，《飼料和飼料添加劑管理條例》 第2 條明確規定了本條例的調整范圍是飼料和飼料添加劑，泔水不符合飼料和飼料添加劑的概念，不屬于《飼料和飼料添加劑管理條例》 的調整范圍。其次，《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款規定的禁用物質，其立法本意是指禁止使用國務院農業行政主管部門公布的飼料原料目錄、飼料添加劑品種目錄和藥物飼料添加劑品種目錄以外的任何物質生產飼料和飼料添加劑，凡是以上3 個目錄之外的任何物質都不得用于加工飼料及飼料添加劑，而泔水是用來直接飼喂生豬的，而不是用來加工飼料或飼料添加劑的。所以，泔水即使被禁用，但和《飼料和飼料添加劑管理條例》 第四十七條第二款規定的禁用物質含義不一致。綜上，在執法實踐中，對泔水飼喂生豬適用《飼料和飼料添加劑管理條例》 進行行政處罰是不適當的。

3.4 關于《中華人民共和國動物防疫法》 有關規定的適當性分析

為做好非洲豬瘟疫情防控工作，《中華人民共和國農業農村部公告第64 號》 第四條規定，已發生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養殖場（戶），不得使用泔水飼喂生豬；其他省份的養殖場（戶）不得使用未經高溫處理的泔水飼喂生豬。本條規定直接目的是為了非洲豬瘟疫情防控，與《中華人民共和國動物防疫法》 的立法目的一致。

《中華人民共和國動物防疫法》 第八十條第一款對應的違反條款是該法第三十八條，即疫區內有關單位和個人應遵守縣級以上人民政府及其獸醫主管部門依法作出的有關控制、撲滅動物疫病的規定。也就是說，對疫區內的泔水飼喂生豬行為適用《動物防疫法》 第八十條進行處罰是適當的，對疫區外則不可以。有條件的適用該法條。

在農業農村部關于印發 《非洲豬瘟疫情應急實施方案（2019 年版）》 的通知中，疫區的劃定范圍是指由疫點邊緣向外延伸3km 的區域。對泔水飼喂生豬，適用《動物防疫法》 第八十條的限制過多，必須是在疫情期間和疫區內才能適用，適用地域范圍過小，且罰款數額為1 萬元以下，違法成本過低，威懾力不夠。

3.5 關于地方性規定的適當性分析

地方性法規、規章對泔水飼喂生豬的違法行為設定有明確行政處罰內容的，執法實踐中適用地方性規定是適當的。

4 建議

4.1 完善法律規定

對泔水飼喂生豬如何進行行政處罰一直以來爭議都比較大，執法實踐中也是做法不一，這有悖在行政處罰中同案同罰的基本要求。之所以出現以上問題，追根究底就在于目前的法律未對該行為作出明確的行政處罰規定。

根據“法無明文規定不處罰”的執法原則，又要加強打擊泔水飼喂生豬的違法行為，筆者建議國家修訂《中華人民共和國畜牧法》。一是必須明確泔水的概念，明確概念后可以確定地方性法規中餐廚廢棄物的表述是否準確，泔水和餐廚廢棄物的內涵是否一致。二是細化操作標準。若只是禁止使用未經高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜，明確“高溫”的標準。三是明確泔水飼喂生豬的具體行政處罰規定。

4.2 國家下發指導性意見文件

執法機構在執法實踐中找不到不合適的法律適用情況下，逐級向農業農村部門請示泔水飼喂生豬案件適用法律具體條款，最終由農業農村部向全國人大常委會提出請示，通過全國人大常委會的法律解釋方式將具體罰則納入現有法條，以此指導飼喂生豬案件適用法律具體條款。