退耕還林建設管理問題分析及發展對策

趙 明

（泰來縣泰來鎮林業站 黑龍江 泰來 162421）

黨的十九大明確提出：必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。統籌山水林田湖草治理，完善天然林保護制度，擴大退耕還林還草。這表明退耕還林還草已列入國家發展戰略，是新時代生態文明建設的重要組成部分。

1 退耕還林工程存在的問題

目前退耕還林區穩定性不足，解決退耕農戶生計問題的長效機制尚未完全建立[1]，究其根本是退耕還林工程的政策性強，群眾參與性強，工程建設管理過程中既要正確把握政策原則，又要照顧退耕農戶的利益。當生態產品以私人供給的方式服務大眾，一旦私人利益受到損失，生態產品的供給會受到嚴重威脅。目前比較突出的矛盾有退耕還林與耕地保護的政策性矛盾、工程建設質量與數量的工程建設矛盾、鞏固成果與穩步推進的工程管理矛盾等。

2 問題根源分析

2.1 退耕還林與耕地保護。新一輪退耕還林工程嚴格將退耕地類限制在25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地。作為一個人口大國，堅守耕地紅線、保障糧食安全是維護社會穩定的重要部分。同時，改善修復生態環境，保障和提高農業綜合生產能力，滿足人民日益增長的生態環境需求，也是促進社會全面進步的重要方面。如何兼顧退耕還林與耕地保護的關系，2015年末，國家明確指出，將確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農田調整為非基本農田。同時要求，此次調整僅調減陡坡耕地中的基本農田，嚴禁調減其他區域內的基本農田，調減下來的基本農田必須用于退耕還林還草。各地各級退耕還林管理部門要按科學發展的思維，明確退耕還林的范圍，實事求是地調減耕地保有量和基本農田保護指標，既要保護基本農田，又要將生態承受力弱、不宜再耕種的土地退出來，從源頭上防治水土流失，推進生態文明建設。2.2 工程建設數量與質量。目前，許多地方新一輪退耕還林工程建設推進比較緩慢，規模也不大，因此更要保證工程建設質量。一要確保工程建設按計劃推進，做好時間控制；二要加大森林經營管護力度，林地面積和蓄積量固然重要，調整林分結構，維護森林系統穩定性，發揮森林在防風固沙、減少水土流失、凈化大氣、保育土壤方面的生態功能性同樣重要；三是要轉變管理理念。在質量管理上，要全過程、全方面管控，把管理的觸角延伸到規劃設計、種苗培育、造林施工、撫育管護、森林經營等各個環節。

2.3 鞏固成果與穩步推進。目前，前一輪退耕地還林完善政策補助接連到期，在國家沒有出臺新的補助政策的情況下，部分退耕農戶存在消極的負面情緒，信訪量激增，各級林業部門鞏固退耕還林成果壓力增大。同時，鞏固成果與繼續推進新一輪退耕還林建設都是目前重要的工作，鞏固成果就是保護好退耕后的綠水青山，推進退耕還林建設就是繼續改造、修復生態環境，確保國土生態安全。因此要堅持“兩手抓”，一邊要建立長效機制，制訂前一輪及新一輪退耕還林政策補助到期后的接續政策；一邊要繼續穩步推進，擴大規模。當鞏固成果與擴大規模發生矛盾時，以鞏固成果為主。

3 發展對策

從5年來各省退耕還林情況和黑龍江省近幾年各地造林綠化發展方向來看，實施退耕還林前景看好[2]。根據各省新一輪退耕還林轉換機制經驗，目前主要采取的退耕還林機制主要有5種形式，一是退耕還林者自主退耕還林，退耕后種植什么自行決定；二是退耕還林農戶聯合成立合作社，由合作社集體研究退耕后造林方向，并聘請有技術會管理的人員進行集中管理，退耕還林農戶可以在合作社工作，也可以自謀職業，每年根據自己加入合作社耕地比例獲取收益；三是大戶與退耕還林戶合作退耕，由退耕還林大戶一次性買斷退耕還林農戶的退耕地經營權，由退耕還林大戶獨立經營；四是退耕還林戶用退耕地入股，由退耕大戶或者企業集中經營，每年按照股份進行分成；五是政府扶持，建立“公司+合作組織+基地+農戶”的組織形式，在規模化基礎上，創新生產方式，以集約化提高生產質量，增加經營收益。