美國國會涉臺立法新動向及影響

汪曙申

摘要：特朗普上臺以來，美國國會加大介入臺灣問題的力度，涉臺立法活動更加活躍，意欲大幅提升美國與臺灣地區的實質關系。當前，美國國會涉臺立法形成新動向，主要包括：制定“與臺灣交往法”，在“國防授權法”夾帶涉臺敏感內容，在“2018亞洲再保證倡議法”捆綁涉臺條款，推動支持臺灣參與國際組織活動的法案，拋出其他敏感涉臺法律案。美國國會涉臺立法新動向的形成，是美對華戰略重大調整投射到臺灣問題、美國國會親臺勢力影響或規制特朗普臺海政策、美國跨黨派支持蔡英文當局兩岸政策、美國保守勢力顯著推升親臺氛圍等因素綜合作用的結果。未來，美國國會加大介入臺海事務的力度，以涉臺立法為特朗普操作“臺灣牌”提供籌碼，虛化美“一中政策”的基礎，對中國維護一個中國原則以及中美關系產生消極影響。在中美關系戰略競爭加大的趨勢下，中國政府需更加重視美涉臺立法挑釁行徑，采取應對措施。一方面，要掌握三權分立結構下美對臺政策的性質與特點，對美行政部門設置防火墻。另一方面，要重視影響美國國會議員涉臺行為，阻止涉臺立法的進一步升級。

關鍵詞：美國國會;涉臺立法;臺灣問題;特朗普

中圖分類號：D675.8 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2019）04-0056-09

臺灣問題關系中國核心利益，是中美關系中最重要、最敏感的問題。中美建交迄今，美國國會一直是影響美國臺海政策、助推美國與我國臺灣地區發展實質關系的一股重要勢力。在三權分立的政治結構下，美國國會依據憲法有一定外交權力，可通過行使立法權、監督權、撥款權、任命和條約的批準權，對總統和行政部門的對外政策予以制衡和干預。冷戰結束后，美國國會介入和影響美國對外政策的意愿與能力總體呈上升之勢。美國國會頻繁介入臺海事務，成為干擾中美關系不可忽視的變量。特朗普上臺以來，第115屆美國國會參眾兩院均由共和黨控制。美國臺海政策顯著朝臺灣當局傾斜，這既有特朗普以交易思維在對華交往中打“臺灣牌”的考慮，也與美國國會頻繁推動涉臺立法相關。隨著中美戰略競爭加劇和美國內對華防范情緒擴散，美國國會影響美臺海政策、干預兩岸關系的意愿和能量上升。研究美國國會涉臺立法活動特點及原因，評估其對特朗普政府對臺政策的影響，對研判涉臺美國因素的發展變化具有現實意義。

一、美國國會涉臺立法新動向的主要表現

（一）制定“與臺灣交往法”

中美建交后，美國奉行“一中政策”，與臺灣地區名義上保持民間和商業關系，官方接觸和交往受限。美國國會親臺勢力為打破“一中政策”的限制，曾在第113屆、114屆國會提出類似“與臺灣交往法”的草案，但未能完成立法程序。第115屆國會成立后，2017年1月眾議員夏波、薛爾曼和眾議院外交事務委員會主席羅伊斯等“臺灣連線”成員卷土重來，在眾議院提出新版“與臺灣交往法”草案（H.R.535）。5月，魯比歐、英霍夫、加德納等參議員領銜，也在參議院提出“與臺灣交往法”草案（S.1051）。該法草案在兩院形成后，立法程序快速推進，分別于2018年1月9日和2月28日在眾院、參院以“無異議”方式（未投票表決）通過。近些年，美國國會政治呈黨派極化特點，民主、共和兩黨相互纏斗。從國會審議情形看，“與臺灣交往法案”獲得美國跨黨派議員支持，國會內部沒形成反對該法案的力量。在整個立法過程中，特朗普和美國行政部門從未以直接或間接方式表示“反對”或“不支持”的立場，保持袖手旁觀或默認的姿態。兩院通過“與臺灣交往法案”并提交美國總統后，特朗普有三種選擇（否決、讓法案自動生效或直接簽署生效），最終特朗普公開簽署使之生效，沒有發表任何帶有保留意見的官方聲明。特朗普考慮自身政治狀況，不愿反對已形成一致性立場的國會，也有意借國會之手在中美博弈中攫取更多談判籌碼。

據“與臺灣交往法”的規定，美國政府應當鼓勵美國和臺灣所有層級官員的互訪。該法以國會意愿和政策聲明的形式，允許美國負責國家安全的內閣級官員、將級軍官及其他行政部門官員訪臺，準許臺灣高級官員訪美，并會晤包括國防部和國務院在內的美國政府官員。就法律效力而言，這部法案表達了國會對強化美與臺灣地區關系的意愿，對美國行政部門來說并沒有必須執行的強制力。但不可否認的是，“與臺灣交往法”是繼1979年“與臺灣關系法”之后美國最具政治意義的一項涉臺立法。前任美駐華大使芮效儉稱，“與臺灣交往法”是對美國“一中政策”的最大威脅，它打破了“一中政策”下美國與臺灣非官方關系與官方關系的區別。臺灣輿論普遍認為，美國國會為行政部門操縱“臺灣牌”“創造了一個新的籌碼”。

（二）在“國防授權法”夾帶涉臺敏感內容

從美國國會涉臺立法活動的形態看，一種是直接以臺灣為對象的單一法案（如“與臺灣關系法”），這類立法敏感度高，在國會過關通常有一定難度。美國行政部門一般不愿此類立法限制其對臺政策，或擔心此類法案太過激進而沖擊中美關系。如1999年，美國國會親臺派拋出“加強臺灣安全法案”，當時美國行政部門明確表達“不支持”立場，甚至釋放總統行使否決權的信號，最終該法未能走完國會程序。另一種是將涉臺條款夾塞進年度“對外關系授權法”或“國防授權法”，以“化整為零”“搭車”方式達到提升美與臺灣地區關系的目的。由于這類涉臺條款較零散且只是主體法案的一小部分，一般在參眾兩院版本確定后，美國總統不會因部分涉臺內容而否決整體法案，白宮可選擇發表一個“排除性”的官方聲明，對外宣示維護和保留總統外交權力。比如1994年，參議員穆考斯基在“1994年外交關系授權法案”中搭載條款，提出“與臺灣關系法”的效力應優先于中美《八·一七公報》。“國防授權法”由國會兩院軍事委員會提出。軍委會長期是親臺議員匯集之處，近些年不斷將涉臺敏感內容寫入“國防授權法”。

第114屆國會通過的“2017年國防授權法”提出，美國防部應該實施美、臺灣地區資深軍事將領和防務官員對話交流，層級提升至現役將級軍官和助理國防部長。第115屆國會通過、特朗普簽署的“2018年國防授權法”，明確提出強化“美臺防務伙伴關系”，以國會政策聲明的方式首次將對臺“六項保證”的字樣寫入美國國內法律。其第1259條（b）款列出7項涉臺條文，包括：邀請臺灣參加美國“紅旗”軍演，實施正常化的對臺軍售，考慮重啟美臺軍艦相互停靠的可行性與適當性等。該法首次出現推動美、臺“軍艦互泊”的條文。這些條文若被美國行政部門付諸實施，將直接沖擊中美建交的政治基礎。第115屆國會通過的“2019年國防授權法”除再次強調“與臺灣關系法”和“六項保證”為美、臺關系的基石，還進一步強調“美國國防部長應與相對應臺灣部門協商，全面評估臺灣軍力，提高臺灣自我防衛能力”，“擴大美臺高級軍事交流與聯合軍演”，“美國應經由對外軍售、直接商售及產業合作，強力支持臺灣獲得防御性武器，并著重不對稱戰力及水面下作戰能力”，“美國和臺灣應擴大在人道救援和災難救助方面合作”，“美國國防部長應考慮支持派遣一艘美國醫療船訪問臺灣，作為年度‘太平洋伙伴任務的一部分”等內容。從近年來的情況看，“國防授權法”成為美國國會親臺勢力要求美國政府關切臺灣問題、升級雙方軍事安全關系的重要手段。其涉臺內容雖多以國會意愿的形式表達，但觸碰了一個中國原則底線和中美關系最核心敏感問題，潛在破壞性大。

（三）在“2018亞洲再保證倡議法”捆綁涉臺條款

2018年4月，加德納等提出“2018亞洲再保證倡議法案”（S.2736）。12月，該法案在參議院和眾議院獲得通過，2019年1月1日由特朗普簽署生效。該法是國會推動“印太戰略”的政策框架，把美對臺灣地區承諾與中美關系分列不同章節。其表示依據“與臺灣關系法”、中美三個聯合公報和對臺“六項保證”，忠實執行美國對臺灣地區的承諾，支持臺灣地區與美國密切的經濟、政治和安全關系;反制任何改變現狀的舉措，支持為臺海兩岸接受的和平解決方案;美國總統應常態性對臺灣提供符合需求的防御物資，應根據“與臺灣交往法”鼓勵美國高層官員訪臺。該法不僅重申了“與臺灣關系法”“與臺灣交往法”，而且再次納入“六項保證”，觸碰了一個中國原則底線。

（四）推動支持臺灣參與國際組織活動的法案

臺灣的國際參與是美國國會關注的重要問題。2018年1月，眾議院通過了由外交委員會亞太小組主席約霍提出的一項法案（H.R.3320），指示美國務卿發展策略，以協助臺灣地區在世界衛生組織（WHO）取得觀察員身份。2018年4月，參議員英霍夫等在參議院提出同類法案（S.2716）。2018年5月，蔡英文當局再次被排除參與世衛大會（WHA），172名美國眾議員致函WHO秘書長譚德塞，表達支持臺灣參加WHA的立場。同月，參議院外交委員會亞太小組主席加德納與亞太小組民主黨首席議員馬基提出“2018臺灣國際參與法案”（S.2962），以加強臺灣地區的國際地位為目標，要求美國從政策上支持臺灣地區參與適當的國際組織。2018年，多米尼加、布基納法索、薩爾瓦多相繼與臺灣地區“斷交”后，加德納、魯比歐領銜在參議院提出所謂的“臺北法案”。該法案要求授權美國國務院降低美國與任何對臺灣地區采取不利行動的政府之間的關系，包括暫停或改變美國對這些政府的外交援助。在第115屆國會，以上法案未能完成立法程序。事實上，美國國會曾多次制定涉臺國際空間問題的立法。比如，2013年通過的關于支持臺灣地區以“觀察員”身份參加第38屆國際民航組織大會的法案;2015年通過支持臺灣地區參與國際刑警組織的法案，要求美國務卿就協助臺灣地區的策略向國會報告。這兩項立法經奧巴馬簽署生效，但臺灣地區仍無法繞過兩岸協商單方面參與國際民航大會和國際刑警組織活動。在國際社會“一中格局”日益穩固的情況下，美國難憑一己之力保證臺灣地區參加國際組織活動。

（五）拋出其他敏感涉臺法律案

2017年，參眾兩院分別提出“2017臺灣安全法草案”。和“與臺灣交往法”使用“應該”“鼓勵”等非強制性用語不同，其條文有法律約束力和強制性。比如，其要求美國國防部長“必須”執行美臺資深官員與現役將級人員互訪，“必須”邀請臺灣地區參加“環太平洋”軍事演習和“紅旗”演習，“必須”重啟美臺軍艦互訪等。2018年5月，共和黨眾議員培根在眾議院提出“臺灣國防評估委員會法”，內容包括“依循臺灣的需要，定期轉讓必要的國防物品與服務，以便臺灣能有效維持自我防衛能力”，“美國應依據‘2017年國防授權法（NDAA FY2017）第1284條規定，持續與臺灣舉行雙邊軍事演習，并鼓勵高級軍官與官員交流，增進美臺軍事關系”，“美國防部長在法案生效90天內，成立‘臺灣國防評估委員會，針對臺灣的戰略規劃與資源管理、人員管理與資源發展、聯合作戰能力計劃等全面評估”。然而，這些法案停留在參眾兩院委員會，未能完成立法程序。

二、美國國會涉臺立法新動向的形成背景

（一）美對華戰略重大調整投射到臺灣問題

冷戰結束后，美國從戰略上重新審視國家安全威脅來源，擬定對應的外交安全政策，對華戰略也歷經調整。“冷戰結束對中美關系的沖擊表現在兩個方面：第一，對中美關系的戰略基礎‘釜底抽薪;第二，使美國產生了中國即將步蘇聯解體后塵的幻想。”在老布什和克林頓時期，美國享有贏得冷戰勝利之后“一超獨霸”的安全環境，對華實施“接觸加防范”政策，對中國接受“華盛頓共識”心存期待，推動中國融入美國主導之下的國際秩序。小布什上臺后，一度將中國視為“戰略競爭者”，但“9·11事件”后，他迅速調整戰略重心，將恐怖主義作為頭號安全威脅，反恐任務優先于大國競爭，在幾經磨合后將中國定位為“負責任的利益攸關方”。奧巴馬執政后，對在國際金融危機中加快發展的中國，改推“亞太再平衡”戰略以牽制中國，中美競爭關系顯著上升。黨的十八大以來，中國積極作為，包括加強對釣魚島常態化巡航、宣布劃設東海防空識別區、完成南海島礁陸域吹填、推動“一帶一路”倡議、成立亞洲基礎設施投資銀行，倡導構建人類命運共同體、構建新型國際關系、推動全球治理體系變革等理念。中國國防建設成果加快涌現，航空母艦服役，中國艦機越來越多地穿越第一島鏈，往西太平洋航訓。對中國力量的上升，美國建制派和反建制派幾乎都認為，中國展現出主導亞太區域的企圖，意欲削弱或沖抵美國影響力，最終要將美國從印太地區擠出去。美國戰略界認為，中國利用獲得的軍事和經濟力量“改變現狀”，挑戰以美國為中心的既有國際秩序。在特朗普上臺前，這種“中國觀”和對華認知在美國國會已十分濃厚，形成跨黨派共識，促使國會從中美戰略競爭態勢下觀察和審視臺海形勢，認為中國大陸對臺政策破壞臺海地區秩序，構成挑戰美國權力和利益計劃的一部分。

特朗普上臺后，在中美戰略博弈加劇大背景下提出“印太戰略”，積極深化與同盟國及伙伴的關系，有意提高臺灣地區在美國對外戰略和對華政策中的地位。2017年12月，特朗普政府公布首份《國家安全戰略報告》，將中國定位為美國的首要“戰略競爭對手”和“修正主義強權”，在印太章節部分聲稱美國將依照“與臺灣關系法”，協助臺灣威懾外來脅迫。臺涉外部門回應稱，臺灣位于東亞戰略要沖，這份《國家安全戰略報告》“充分體認臺灣是美國在亞洲地區重要的安全及經濟伙伴”。奧巴馬執政時公開將臺灣定義為美國“安全與經濟伙伴”，此后美政學界政策話語中頻繁提及這一概念，近年來要求突破傳統“一中政策”限制、大幅度強化美國與臺灣地區關系的聲音不斷出現。如阿什利·泰利斯認為，美國從不清楚表示是否或在什么條件下會協防臺灣，隨著中國軍力提升，現在是時候澄清某些模糊性，更清楚表示如果臺灣成為北京任何方式脅迫的受害者，美國將根據法律和歷史，有義務協防臺灣。正是在中美戰略競爭擴大的形勢下，國會保守勢力利用美對華戰略疑慮和防范心理，以加快以立法方式提升美國與臺灣地區的實質關系。

（二）美國國會親臺勢力影響或規制特朗普臺海政策

特朗普重現實利益、輕意識形態，加上推崇“美國優先”的交易型性格，將臺灣地區作為中美博弈籌碼，引發了美親臺勢力擔憂。美國國會親臺勢力將臺灣視為美國的“戰略資產”，抨擊奧巴馬政府在“亞太再平衡”戰略中將臺灣“邊緣化”，強烈反對特朗普政府把臺灣“棋子化”，要求在中美戰略博弈下強化臺灣的戰略作用。第115屆國會“臺灣連線”成員把持參眾兩院外委會、軍委會等涉華重要委員會。2018年2月，美負責亞太事務的代理助理國務卿董云裳在國會任命聽證會上表示：“臺灣不是一個主權獨立國家，不承認中華民國（ROC）是與美國有官方關系的國家。”董云裳的講話立即遭到國會親臺議員的強烈批評。眾院外委會亞太小組主席約霍等議員稱，美國國會絕不會允許臺灣被利用為地緣政治安排的籌碼，將繼續在加強美與臺灣地區關系方面發揮領導作用。蔡英文當局利用中美戰略博弈升級和美對華戰略防范加重，利用美國政治結構，大力游說美國國會制造涉臺法案和決議文，鼓動國會議員直接向特朗普致函施壓，以減少特朗普對臺政策的不確定性和負面沖擊。“與臺灣交往法”和“國防授權法”涉臺內容出臺的背后，均有臺灣當局游說的影子。“臺灣人公共事務會（FAPA）”人員撰文稱：“超過百位臺美人由全美各地趕來美國首府，在一天之內拜訪過超過百間參眾議員的國會辦公室。”第115屆國會通過的涉臺立法，規制了特朗普臺海政策走向，降低了特朗普將臺灣作為犧牲棋子的可能性。

（三）美國跨黨派支持蔡英文當局兩岸政策

蔡英文上臺后奉行以民進黨“臺灣前途決議文”為核心的“臺獨”立場，以模糊的“維持現狀”政策回避“九二共識”核心意涵，利用行政和法律手段強推“去中國化”政策，單方面改變了海峽兩岸在國民黨、馬英九執政時期構建的現狀及其政治基礎。但美國方面認為蔡英文不同于陳水扁，其兩岸政策“穩定、可預測、有一致性”，沒有走向有損美國在亞太安全利益的“法理臺獨”風險。前“美國在臺協會”主席卜睿哲指出，自20世紀90年代以來，臺灣地區越來越有必要向美國保證其兩岸政策不會損害美國維持和平穩定的利益，馬英九執政期間及蔡英文上臺至今，美國與臺灣地區之間的相互保證是有效的，雙方都認為對方的政策符合自身的利益。現任“美國在臺協會”主席莫健在蔡英文發表2018年“雙十講話”后表示：“美國呼吁兩岸采取建議性、具有創意和彈性的方法，蔡英文努力做到這點，但美方沒有看到北京具有創意和彈性的回應。”因此，美國一直將壓力指向中國大陸，要求大陸在兩岸關系上展現“耐心、彈性和創造性”，與蔡英文當局展開溝通對話，達成諒解性安排。針對蔡英文當局不承認“九二共識”，大陸方面果斷停止兩岸事務主管部門接觸對話和兩會會談機制，堅決維護作為兩岸關系政治基礎的一個中國原則。對蔡英文當局推動“漸進臺獨”及各種變相的“去中國化”政策，大陸在涉臺外交和軍事斗爭上加大“遏獨”力度，包括在一個中國原則前提下與臺灣“邦交國”建立外交關系，排除臺灣當局參與世界衛生大會和國際民航組織活動，大陸軍機軍艦實施繞島飛行或巡航，要求臺駐外機構去除帶有“主權意涵”的政治符號，要求外國航空公司或酒店整改涉臺不當稱謂等。在中美大國博弈上升、美對華戰略疑慮擴散的背景下，美國戰略界將大陸對臺政策朝“反獨遏獨”方向調整，解讀成“對臺灣實施脅迫政策”“破壞地區秩序”“片面改變臺海現狀”;要求美國對臺灣采取“補償”措施，協助蔡英文當局反制大陸。莫健稱：“美國政府內外的觀察家們，包括政治光譜上的各黨派國會議員，都對于中國對臺灣施加更多壓力感到憂心，如國會一致通過‘與臺灣交往法反映了上述憂慮。”蔡英文當局極力將大陸調整對臺政策與挑戰區域秩序掛鉤，稱中國大陸奪取臺灣“邦交國”和軍機艦繞島是“單方面改變和平穩定的現狀”“升高區域緊張情勢”，助長了美國國會對臺灣地區的同情與支持。

（四）美國保守勢力顯著推升親臺氛圍

馬英九奉行以“不統、不獨、不武”為核心的兩岸關系和平發展政策，獲得奧巴馬政府理解與支持。但共和黨強力抨擊奧巴馬為遷就中國大陸而在對臺政策上過于低調，親臺派這種觀念和情緒在蔡英文和特朗普上臺后快速發酵并呈擴散之勢。2016年1月，蔡英文當選后，卜大年率先撰文稱：“一個中國概念與現實沖突越來越大”，“現在大多數臺灣人拒絕這個想法，各方重新形成一個更現實和持久的論述正當其時”這種論調得到博爾頓的呼應。他撰文稱：“在中美上海公報簽訂45年后，臺灣民意調查顯示越來越少的島內民眾自認為是中國人，美國重新審視‘一中政策正當其時。”卜大年和博爾頓的觀點反映了一些美國保守派企圖曲解1972年中美《上海聯合公報》精神，調整美國對臺海現狀和臺灣地位的認知，為虛化“一中政策”鋪路。保守派認為，美國在與臺灣地區的官方互動中一直存在“自我施加的限制”，美國“一中政策”不同于中國主張的“一中原則”，如果繼續接受中國對“一中政策”的界定會損害美國臺海利益和對臺灣地區的承諾，鼓動和支持國會通過立法方式促美重新審視與臺官方交往的規定，重新界定美、臺官方往來的標準。卜大年認為：“對臺出售潛艇、戰斗機等武器系統，派遣高級軍事官員赴臺，簽署美臺自由貿易協定等，并不違反一個中國政策。”美國智庫“2049計劃研究所”執行主任石明凱認為，美國政策應以“承認兩岸政府的合法性”為目標，應由白宮召開跨部會協調會議，檢討未來十年的對臺政策。一些相當敏感的議題也被拿出來討論，如特朗普與蔡英文應找機會碰面，美國防部助理部長層級官員以“美在臺協會”理事成員的身份訪臺對話，臺灣地區以人道救援的名義向美國租借太平島，美國軍艦包括航母穿越臺灣海峽，美國海軍陸戰隊正式派駐“美在臺協會”臺北辦事處，美國總統

國家安全事務助理訪問臺灣，邀請臺灣地區以觀察員身份參與美國“環太”軍演，美國向臺灣地區出售F-35戰斗機和薩德反導系統，與臺灣地區達成協議以使美國在危機狀態下可用臺灣的機場，美國航母艦隊繞臺巡航等。這些討論中的一些內容以變相形式納入涉臺法案，加大了美虛化“一中政策”的風險。

三、美國國會涉臺立法新動向的未來走向

（一）涉臺立法為特朗普操作“臺灣牌”提供籌碼

這主要是“與臺灣交往法”和“國防授權法”涉臺內容若被美行政部門付諸實施，將是打破美臺非官方關系現狀的行動，對中國大陸維護“一中原則”會造成壓力。在馬英九當政時期，美國與臺灣地區利用兩岸關系和平發展來提升雙方實質關系，美內閣級的環保署長以及副貿易代表、負責商業的助理國務卿等高官訪臺不乏少數。但臺灣地區領導人、行政部門負責人、外事部門負責人、防務部門負責人均不能訪問華盛頓，美訪臺官員提升至“內閣級”但通常避開國防、外交等敏感部門，美國務院訪臺官員多止于助理國務卿層級。“與臺灣交往法”為美行政部門提升與臺官方往來“授權”，“國防授權法”鼓勵升級美臺軍事交流，其是否執行、何時執行、以何種程度執行，行政部門有最終決定權。前“美在臺協會”理事卜道維認為：“對于表達國會意愿的立法，特朗普政府可靈活執行，但想最大程度利用新的籌碼，最重要的原則是必須與臺灣保持緊密磋商，在美臺之問建立無意外的關系。”副麥艾文、何瑞恩擔心特朗普政府把臺灣地區推向中美戰略競爭的中心，會損害臺灣利益和美國聲譽，建議特朗普政府不要將臺灣當作向中國大陸施壓的工具。2018年5月，臺灣地區舉行“漢光演習”，蔡英文當局依據美“2017年國防授權法”的規定邀請美助理國防部長或現役將級軍官入島，美則遵循慣例，安排退役將級軍官帶隊觀摩。2018年6月，“美在臺協會”臺北辦事處舉辦遷館活動，蔡英文當局根據“與臺灣交往法”促美派遣“內閣級”官員參加，美則指派負責文教事務的助理國務卿瑪莉·羅伊斯出席。2018年8月，蔡英文訪問巴拉圭、伯利茲過境美國洛杉磯、休斯敦，未進入紐約、華盛頓等美國東部城市，停留期間與美官方互動也未有實質性突破。特朗普自認為擅長談判交易藝術，不按常理出牌，會根據美國戰略需要或對華談判需求使用涉臺立法提供的籌碼。美保守派一再推動落實“與臺灣交往法”，打破美與臺灣地區官方互動的既有“天花板”，包括要求美行政部門派遣“內閣級”以上的官員訪臺，或以各種手段邀請臺灣地區領導人訪美，這都會為特朗普打“臺灣牌”提供機會。

（二）虛化美“一中政策”的基礎

中美三個聯合公報是美“一中政策”重要內容和中美關系的政治基礎。“與臺灣交往法”成為美國法律后，臺灣內部認為規范美“一中政策”的“三公報一法”已變成“三公報二法”。“六項保證”寫入美“國防授權法”，首次出現在美法律文件中，美保守派企圖以此對沖中美三個公報，包括促美對臺軍售長期化、常態化。前“美在臺協會”臺北辦事處處長包道格認為：“美正經歷世代交替，新世代官員在中國崛起下成長，對中美三公報無親身經歷，他們不太考慮‘一中政策或三公報，堅定認為美有權提高與臺關系。”對國會要求美對臺軍售常態化、機制化，強化臺灣反制或威懾大陸動武的不對稱戰力，美行政部門開始重新評估和調整對臺軍售模式，將“包裹式”出售改為更靈活的“逐案審查”，使臺灣地區及時獲得構建新軍事戰略所需的武器裝備和技術。2017年6月，特朗普上臺后首次宣布價值14億美元的對臺軍售，其中不乏一些先前對臺禁售的進攻性武器。2018年9月，美國批準一項價值約3.3億美元的對臺軍售案，允許向臺灣出售F-16等軍機維修和更換所需要的零部件、后勤支持系統。美軍印太司令部司令戴維森在國會聽證會上表態，稱美對臺灣地區軍售應“正常化”，應協助臺灣地區保持傳統與不對稱軍力的適當平衡。在國會涉臺立法的助推下，美國與臺灣地區從政治軍事層面突破實質關系，將削弱美“一中政策”嚴肅性，虛化中美關系政治基礎。

（三）涉臺立法升級將沖擊中美關系

在特朗普將中國視為首要戰略對手、發動對華貿易戰的背景下，第115屆國會通過“與臺灣交往法”等涉臺法律和條款，直接觸碰中國核心利益，增大了中美戰略互疑和沖突。2018年11月，美中期選舉結果顯示，羅伊斯、羅斯雷提南等老牌親臺議員退休，克魯茲、夏波等涉臺立法重點提案人獲得連任，親臺勢力將繼續把持國會的外委會和軍委會。深化美臺軍事安全合作是第115屆國會涉臺立法重要目標，也是蔡英文當局對美工作和游說的重點。第116屆國會將會延續這一基調，加強美國對臺灣地區的安全保護。這對中美關系大局的干擾程度將進一步加大，需要引起注意。

四、結語

美國國會涉臺立法企圖弱化甚至可能動搖中美關系的政治基礎。其對美國政府的對臺政策及未來美國與臺灣地區的實質關系的長期性影響不容輕視，對中國大陸推動兩岸關系和平發展、推進和平統一進程將會構成更多的干擾破壞。中國政府一向反對美國國會干預臺灣問題，在中美關系戰略競爭加大的趨勢下，需更加重視美涉臺立法挑釁行徑，采取應對措施。一方面，要掌握三權分立結構下美對臺政策的性質與特點。國會涉臺立法從法律上加強美與臺灣地區關系的基礎，在執行力度與時機問題上則依賴于美行政部門的決定。美國與臺灣地區關系仍從屬于中美關系，中方需要強化美方對臺灣問題重要性與敏感性的認知，使美新一代涉華涉臺官員了解并遵守政策紅線。未來，對美行政部門設置防火墻十分重要。另一方面，要影響美國國會議員涉臺行為，阻止立法的進一步升級，謹防其可能破壞中美關系的核心基礎。目前美國國會親臺派推動的涉臺法案尚不敢直接否定一個中國政策，更多地是突出美“一中政策”與“一中原則”的差異，給予臺灣更顯著的所謂“獨立實體”地位。但隨著中美戰略矛盾激化，特別是美國對中國大陸對臺政策的誤解、誤判，加上臺灣當局利用美國內友臺的整體氛圍加大公關游說，美國國會涉臺活動可能更趨激進。未來，中國在對美國國會工作上，宜進一步拓寬渠道，施加影響，降低其對涉臺敏感事務的介入力度。