公共服務合作生產與農民合作社轉型：理論基礎與發展前景

■ 文 / 本刊評論員 趙 黎

中國社會科學院農村發展研究所助理研究員

2019年中央1號文件提出堅持農業農村優先發展的總方針，其中很重要的一項是要加快補齊農村人居環境和公共服務短板。在優先安排農村公共服務上，我國政府強調鼓勵市場機制、社會力量和農村社區的廣泛參與，這為我國農民合作社的發展帶來了新的機遇。在這里，公共服務合作生產模式作為一種創新性公共服務供給方式，可以提供重要的理論參考和實踐依據。在公共服務合作生產的過程中，經典合作社將有可能轉型成為面向整個社會和社區的一般利益合作社，而這正是當下發達國家農民合作社的發展實踐。

在理論上，過去學界認為，政府部門供給效率低下使得公共服務市場化成為提高服務效率與改善服務質量的最佳方案。然而，現有研究表明，以政府購買服務為例的市場化方案時而并未達到預期效果，在實踐中逐漸表現出碎片化服務與服務供給持續性不足、居民參與程度不高、指標化服務等負面影響，削弱了公共服務效率與社會回應能力。針對于此，在過去的一二十年中，合作生產成為公共服務供給和公共管理研究中的重要概念。公共服務合作生產使得服務使用者和消費者參與到公共服務的決策、供給與評估中，這種公民參與的特征可以提高服務供給的社會回應能力，增強滿足服務使用者和消費者需求的精準性，從而改進公共服務的供給效率。

在實踐中，我國農民合作社以其強大的經濟和社會功能可以在加快補齊農村公共服務短板過程中成為鄉村社會公共服務供給的社會中堅力量。在社區發展和鄉村建設過程中，農民合作社能夠充分發揮其特殊的組織功能與制度優勢，在公共服務供給、基礎設施建設和信息流通等領域，有效連接地方政府、市場力量、鄉村能人、村干部、各種群團組織、作為服務使用者甚至投資者的村民等多元主體，拓展地方政府與農村社會、社區和村民各自的角色。農民合作社可以賦權于民，使公眾參與到公共服務生產與公共政策創新的過程中，特別是在提供持續性公共服務上，合作社的組織運作可以成為一種最佳實踐模式。

鄉村振興戰略的提出，表明我國農村地區的發展已經不再只是農業的發展，而是鄉村社會的全面發展，如同發達國家那樣。在歐美諸國，當地居民必須面對保護生態環境、鄉村景觀管理、社會服務與社區發展等新問題，為了應對這些問題，全新的合作形式開始出現。作為混合型組織，一些農民合作社在經歷短暫的發展困境后，通過與時俱進的組織設計將其社會目的與市場機制更緊密地聯系在一起，為傳統領域之外的社會問題提供了創新性的解決方案。這些新興發展領域包括電力或用水供應、替代性能源生產、兒童保育、病殘照料、健康促進、養老服務等。合作社在這些領域的實踐與拓展，既體現出其對關心社區和社會可持續發展的承諾，又為當地提供了必要的社會和公共服務。合作社追求的已不再是組織成員的利益，而是社會普遍利益，并以公民參與和民主決策作為組織運行的基本特征。換言之，這些新型合作社已經不再是經典意義上的互助型合作社，而是轉型成為一般利益合作社。

在落實鄉村振興戰略的過程中，公共服務合作生產的發展模式可以為我國農民合作社提供有益的制度借鑒。社區綜合型合作社和其他新型農民合作社可以在構建現代農業社會化服務體系、加強農村基礎設施建設、提升農村勞動力就業質量、增加農村公共服務供給、發展新型農村集體經濟等方面作出獨特的貢獻。它們在促進社會創新、協助政府降低治理成本、增強政府與當地社區之間信任的同時，通過合作生產和多元參與充分體現出社會治理現代化的時代精神，具有巨大的社會價值和發展潛力。