加強事業單位全面預算績效管理的思考

張海鵬

關鍵字：事業單位；全面預算；績效管理

伴隨內部控制改革的不斷深入，預算績效管理逐漸成為事業單位實施內控的有效途徑之一。2018年印發的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）對全面實施預算績效管理進行了統籌謀劃和頂層設計，事業單位長期以來現行的預算管理模式和運行機制面臨著新的挑戰。事業單位必須轉變管理理念，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應等各方面統籌考慮資產和業務活動，不斷提高單位整體績效水平和資金使用效率。同時，主管部門在后期實踐應用中，還需不斷完善整合預算體制，制定行之有效的預算績效管理辦法，保證事業單位將預算績效管理工作落實到位。

一、全面實施預算績效管理勢在必行

（一）是順應財政體制改革的必然舉措

建立健全規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，使績效管理貫穿于預算編制、執行、監督全過程，可以幫助財政部門實時了解、監控財政資金使用情況，符合現代公共財政的發展趨勢，有助于建立廉潔、高效、公正的國家財政管理體系。

（二）是充分發揮財政資金使用效率的必然要求

當前我國經濟結構和發展方式發生了巨大轉變，經濟已由單一高速增長轉向高質量發展。國家統計局數據分析顯示，未來財政收入增速將進一步放緩，公共預算支出仍將保持中高位增長，財政收支矛盾進一步加劇。因此，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，強化效益產出的績效目標考核和績效評價，有利于事業單位將本單位職能和事業發展規劃與財政支出緊密結合。通過追蹤問責機制的引入，迫使事業單位主動壓縮發展前景弱、預期績效較差的支出項目，從而有效提高財政資源有效配置和使用效益。

（三）是實現預算科學化精細化的有效措施

2015年，新實施的《預算法》提出預算遵循績效原則，隨后國家相關部委先后印發了《關于落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預〔2018〕167號）、《農業農村部預算績效管理實施辦法》（農辦計財〔2019〕32號）等具體實施意見和辦法，要求行政事業單位全面實施預算績效管理，這直接影響到單位下一階段的預算分配。基層事業單位只有遵循新預算法要求，加強預算績效管理，緊密聯系預算管理各個環節，完善管理流程，實行量化考核，才能逐步提升單位整體工作效率和預算執行進度。

二、全面實施績效管理面臨的挑戰

（一）預算績效管理執行有待深入

中央部門預算自2016年起實行中期財政規劃，明確規定績效目標作為部門預算安排的重要依據之一，要求所有財政項目均需編制中長期和年度績效目標，未設定績效目標的項目支出，均不得納入項目庫管理，也不得申請部門預算資金。但在實際執行中，很多單位對績效管理認識有限，無法將預算管理與績效管理有效結合起來，“重投入輕管理，重支出輕績效”等思想尚未轉變，使得預算績效管理成為一種形式大于內容的管理。編制部門預算時仍敷衍了事，存在年度績效目標高于中期規劃目標、績效目標與相關的支出內容及效果不匹配、績效指標表述不清等現象。不僅如此，由于事業單位缺少預算績效管理經驗，預算編制中個別項目存在“拍腦袋決策”現象。事前績效評估未進行充分論證，只是在往年預算基礎上進行增減，因預算編制不夠科學合理，導致預算執行率難以按計劃完成。

（二）預算績效管理質量水平有待提高

事業單位的績效管理運行不夠順暢，流于形式，認為預算績效管理單純是財務部門的工作。財務、業務部門各管一段，形成“九龍治水”局面，未能形成預算績效管理合力。預算執行環節，對實際情況掌握不夠深入，對預算執行績效缺乏有效的監控手段。另外，事業單位在編報預算時可參考借鑒的績效指標體系選擇空間有限，預算指標不夠細化和量化，目前還沒有一套指導不同行業、不同領域、不同項目的指標體系。單位在績效自評環節工作質量不高，總結經驗時談成效多，少談或不談存在的問題，自評與外部評價結果存在較大差距。

（三）預算績效管理機制有待健全

當前預算績效管理基礎工作仍較薄弱，指標體系、信息手段、人員隊伍、專業績效評價機構相對滯后。績效結果應用環節缺乏剛性約束，不少項目一評了之，隨后束之高閣，績效運行監控、績效評估和激勵約束機制不健全，績效評價結果僅與預算資金安排掛鉤，預算績效管理的支撐保障作用不強。

三、落實全面預算績效管理的思考

（一）轉變觀念，提高預算績效管理的重視和認識

加大政策宣傳，樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念，硬化預算績效責任約束，節約活動成本，盤活存量資金，優化配置資源。事業單位作為財政資金支出的執行者，單位負責人和承擔項目支出管理的相關人員，應及時轉變觀念，樹立全新的、對效益負責的績效意識，具備為財政資金效益承擔責任的擔當。單位內部基于預算績效管理視角，適時組織財務部門和業務部門相關人員參加預算績效管理知識學習和管理技能培訓。在預算編制階段，要以績效管理為主線，合理安排資金支出計劃，細化績效指標，將績效管理深入融合到預算收支管理中。

（二）不斷完善預算編制決策評價機制

事業單位預算指標的精細化和量化，對預算績效管理有著很大影響。事業單位預算編制中，要不斷強化決策評價機制，明確單位整體發展目標和規劃，以績效評價為指導，全面分析項目立項依據、實施方案可行性，確保項目預算評估結果的可行性、全面性和系統性，提升預算編制的科學性、規范性，從而減輕績效管理工作的壓力。

（三）建立監督問責制，實現評價結果有效運用

首先，預算評審部門適時組織開展事前績效評估，加大重大政策和項目預算審核，將政策研究、方案論證、行政決策等過程作為申請預算項目入庫的重要環節。強化立項的嚴肅性和科學性，從預算管理源頭，實現預算申請與績效管理有機相容。其次，開展事中預算執行績效監控。在預算執行過程中，通過采取項目跟蹤、數據核查和實地調研等方式，對績效目標的實現程度、預算執行進行“雙監控”，當發現績效目標有偏離時，要分析原因，采取有針對性的措施予以糾正。再次，加強事后績效評價，尤其對重大政策、項目績效出現的嚴重問題，及時督促落實整改，降低財政資金運行成本。逐步推進績效信息公開，接受社會各界監督。

（四）科學設置績效指標和參考標準

事業單位在實施預算績效管理工作中，要圍繞本單位中心工作任務，明確實施周期及階段性績效目標，提出符合實際情況的項目預期產出、成本和效果。依托以前年度支出數據分析，合理制定規范完整的績效指標，定量指標并盡可能量化，定性指標也應當具有可衡量性。作為管理部門，當務之急應盡快完善績效管理制度，建立更專業的績效評價人才隊伍。及時收集各類績效評價及管理數據，逐步建立和完善本部門不同行業不同領域的績效評價指標參考體系。

綜上所述，全面實施預算績效管理是我國財政管理工作中的一項重要內容，也是單位內部控制有效途徑之一。事業單位在開展預算績效管理活動中，應從實際出發，結合自身業務特點，制定與之相適宜的對策與方法，實現對預算績效的高效管理。