特朗普經濟政策形成的政治經濟學

代思哲

一、引言

（一）文獻綜述

國內研究多以特朗普競選綱領中提出的政策主張為藍本，以中美貿易戰以來國內外媒體報道為素材，以預測性分析與影響評估為主要趨向，并以研究報告作為主要產出成果。如美國榮鼎智庫（Rhodium Group）對于特朗普政策可能對中國赴美投資的沖擊分析。而同類學術文獻之中，研究方向可以分為兩類，一是以上海社科院徐明棋研究員《美國自由主義經濟思想是否走向終結》等類論文為代表，注重分析特朗普經濟政策理論基礎與轉向因素，探討特朗普經濟政策的制定成因與依據；二是以中國宏觀經濟研究院吳澗生等《特朗普經濟政策的特點、影響與對策建議》等類研究為代表，以經濟政策主張本身為出發，注重探討其本身內容、特征及落地后的產生影響，提出針對性政策應對建議。在主要評論中，學者與智庫研究員更加關注特朗普經濟政策的實質內容而非形成過程，以此結合如美國投資、中美貿易、全球經濟走勢等具體案例作以分析，提出針對性預案。如美國顧問公司KGA的聯合創辦人和執行合伙人柯映紅在談到特朗普貿易政策時，將“匯率操縱國”的界定標準作了詳盡的梳理，對于本文相關政策論述提供了有效的幫助。原IMF貨幣基金總裁、清華大學國家金融研究院院長朱民，認為特朗普經濟政策的核心即是通過基礎設施投資，以需求拉動美國GDP復蘇；以稅收改革增強美國核心競爭力，引導全球資本回歸美國；并以貿易戰實現美國對外貿易利益最大化。總體來說，對于特朗普經濟政策形成的政治經濟學分析相應論文產出相對較少，并鮮有結合美國的政治制度與總統的經濟權限分析其綱領性主張的落地可能。同時，亦少有結合特朗普內閣特征分析其主要經濟政策的決策依據、形成過程與實施方式，本文將豐富相關領域的研究。

（二）主要創新點

本文的創新性分為三點，一是結合美國政治制度與總統經濟權限對特朗普經濟政策的形成作出政治經濟學分析，在眾多經濟政策中梳理出法理程序與相應權限下可行的核心經濟政策進行說明與解讀；二是結合對特朗普內閣組成與商人內閣特征的研究，以政治經濟學視角切入分析，探討其對于相應經濟決策與政策實施的影響，關注政策的特征化形成過程與施行方式。這一點也是本文的核心創新性體現；三是對于財政刺激政策、關稅貿易政策與政府監管政策的實施進行評估，并以其對應實施階段為基礎，作出切實的前景展望，服務于后續政策與對策研究。

二、美國的政治制度與總統的經濟權限

在梳理特朗普經濟政策主要內容前，我們應對美國政治體制下總統的經濟權限作一論述，因而可以較為清晰地判斷出特朗普競選綱領中哪些經濟政策最有可能落地，以此為后文作一鋪墊。

（一）美國的政治制度簡介

美國作為現代民主制度與憲政國家的代表，其主要政治制度包含縱向維度的聯邦制與橫向維度的總統共和制度。而其中的總統共和制又以三權分立作為核心政治原則，即美國公共權力分成三部分，由國會、最高法院與總統分享立法權、司法權與行政權，三者相互制約，形成權力平衡。其中美國總統由公民普選結合選舉人團制度選舉產生，是美國的權力中心，而行政權則是美國總統的中心權力。但同時，由于憲法與國會的授權和歷史延續中的政治實踐慣例，使得總統在立法、司法權力中亦有影響手段與能力，且權力邊界有擴大的趨勢。具體而言，在行政方面，總統擁有經參議院認可下的內閣與聯邦政府機構主要人事任命權，外交權，總理聯邦政府系統工作的行政權與對相關機構與人員的政令簽署與命令權等；在司法方面，總統擁有最高法官提名權；在立法方面，國會通過的法案需要經過總統簽字才能付諸實施，而總統也有權否決國會通過的任何法案，除非國會兩院分別以三分之二的多數票推翻總統的否決。同時，總統可以根據需要，向國會兩院包括國情咨文、經濟咨文、預算咨文等，亦可直接提案表決，由此推行總統認為得當的政策與法案，這是總統影響立法的重要手段，也是特朗普經濟主張得以形成落地政策與有效法案的主要手段。

由于美國聯邦政府的主要政策均須經過國會兩院投票表決，以法案形式確定實施，并由總統簽字才能生效。結合美國總統權限分析，特朗普推行其經濟政策的方式可分為三大類：一類是可直接由總統簽署，聯邦政府實施的政策與政令；第二類是由共和黨內取得多數同意即可能實施的政策；第三類是需要民主共和兩黨醫院共同支持才能通過的政策（憲法規定某些關鍵性政策需要分別獲得國會兩院三分之二議員的支持）。

（二）美國總統的經濟權限

2017年1月20日，特朗普在國會大廈前宣誓就任美國第45任總統，為加速適應與掌握行政權力，特朗普將自上任伊始即加速推進了其綱領中如“美國優先”、“雇美國人，買美國貨”等保護性政策和“大規模減稅刺激”、“基礎設施投資計劃”與“減少政府監管”等經濟政策改革，以此實現“美國第一”與“美國優先”。而根據上文對美國政治制度下總統權力的分析，特朗普能夠在短期內使用的方式僅為總統可直接簽署生效的政令，如將中國確定為匯率操縱國和針對中國征收懲罰性關稅等，政令簽署不需要通過國會批準。而在2017年4月7日美國總統特朗普與中國國家主席習近平莊園會面后，特朗普釋放出政治善意，并在的當月12日接受華爾街采訪時，明確表示暫時不會將中國納入“匯率操縱國名單”。因此，在總統可直接簽署生效的經濟政策中，除去退出TPP與廢止奧巴馬醫改法案外，暫未有可直接簽署的政策意向。但由于將某一國家列入匯率操縱國名單這一政策存在實施可能，且政策影響緊要而重大，在下文分析中，我們將對“懲罰性關稅”主張進行分析并提出應對。其他政策包括：可由特朗普直接簽署實施的關稅與貿易政策；僅需共和黨內部取得共識就可能獲得通過的的包括稅制改革、財政預算、廢止奧巴馬醫保法案、基建項目等政策；需要兩黨共同支持政策包括移民政策和放松金融監管等。

結合總統經濟權限，具體而言，特朗普政府實施的政策包括稅制改革、財政預算、廢除奧巴馬醫保法案、基建項目。由于共和黨目前參議院議席超過半數，這就意味著這些法案僅需共和黨通過即可。特朗普競選時提出要全面減稅，而稅制改革也是受到共和黨黨內推崇的，因此稅改是共和黨和特朗普政府的一向采取的重要政策；奧巴馬醫保法案也是前期特朗普重點攻擊對象，由于廢除法案僅需共和黨支持即可，因此預測廢除奧巴馬醫保法案進展將較為順利。截至成文時，美國眾議院已通過特朗普政府提出的《美國保健法案（American Health Care Act）》，進一步推進奧巴馬醫保法案的廢除進程。此外，盡管如基礎設施領域法案需要通過特殊的“預算調整程序”才可能完全付諸實施，但這不意味著特朗普政府可通過其他手段與輔助程序（如公私合營與提供基建項目減稅政策優惠），變相予以實施。因此，這些基建項目的開工可能也只需共和黨“一聲令下”。

金融監管政策的放松，需要兩黨共同支持，進度較緩，短期難以實現。特朗普團隊在競選綱領中明確提出要撤銷多德-弗蘭克法案，但由于參議院中對此分歧明顯，尤其是民主黨議員反對聲浪較強，使得該提案難以在短期內或得三分之二多數支持，共和黨需要提出一個妥協性議案，流程可能更長，法案通過前景尚不明朗。政治程序復雜和黨派利益糾紛是導致這一情況出現的原因。一項議案成為法律需要經過兩院投票和總統簽署發布，少數派有能力阻礙議案推進。根據美國國會官網既有數據，以第113屆國會（2013—2014年）實踐為例，該年度國會兩院一項議案提出平均周期為263.57日，最長一項耗時高達712天，橫跨兩屆議會，中位值為21天。由此推算，一項議案提出平均需要200余日才可能通過，更考慮到共和黨參議院52議席尚不占據絕對優勢，民主黨可以以議事阻礙等多種程序性手段拖延、阻礙、擱淺特朗普政府政策議案。

三、特朗普政府的商人內閣對其經濟政策形成的影響

自上任伊始，特朗普對原奧巴馬政府時期的聯邦政府主要人事任命基本上進行了一次徹底的清洗，并要求美國現任駐外使領館大使在限期內全部撤回，由特朗普政府重新甄選任命。由此，可以較為鮮明的覺察到特朗普對于精英政治與政治家內閣的懷疑，其正著手打造具有鮮明風格并能服務到其政策形成與施政過程的人事班子，服務于其“美國第一”與“美國再次偉大”的施政目標。

（一）特朗普政府的內閣組成及其特征

從特朗普內閣組成成員的任職經歷可知，本屆政府有著華爾街政府、商人內閣、軍方背景與相對鷹派的四個特點。研究認為，來自華爾街的利益代言人—大資本公司高管與退役軍人，構成了特朗普內閣的主要力量。而退役軍人又可代表美國的底層民眾的利益訴求，使得特朗普在大選中獲勝，折射出底層美國民眾對精英體制的擯棄，這是本次選舉與以往相比最顯要的區別。除團隊任命外，內閣組成也反映出特朗普治國理念的標新——作為成功的商人，特朗普試圖為頂層設計中引入現代企業管理模式來經營而非運營國家，如提供4000個聯邦政府崗位的公開招聘，以商業博弈的手段試探中國政府對臺灣問題的底線并以貿易關系作為下注。諸如此類，特朗普將政治問題看作商業博弈、利益交換與籌碼使用，這些商人視角與市場角度的政治操作，軍閥加財閥的團隊配置，加上其本人的商人背景與商業經營思維，若將之運用到美國內政與社會治理、對外投資與經貿往來、地區事務與國際關系之中，都是美國歷史極為罕見并具有極強波動性與不確定性的危險，這些都成為了此文必要性與緊迫性的論據。而由于特朗普內閣特征與本文緊密相關的為商人內閣特征，在下文中我們將著重以此進行。

（二）特朗普政府的商人內閣對其經濟政策制定的影響

由于商人內閣組成，與其個人所獨有的商人逐利的市場特性與大投資大回報的盈利方式，使得特朗普與其商人內閣在制定經濟政策中十分重視投資與出口的拉動作用，并將因此而率先發力于減稅政策、基礎設施投資與關稅貿易政策。同時，因為特朗普本人房地產商的背景，加之內閣中如前高盛合伙人，財政部長Steven Mnuchin等同屬于傳統大資本性質產業集團負責人，因此在其政策制定中將十分注重市場的寬松環境與資本的流動便利，使得政府監管政策，尤其是“多德—弗蘭克法案”等成為其主要的“眼中釘”。

特朗普及其內閣幕僚認為美國過去15年的經濟增速下滑主要是由于出口乏力與資本外流，其根本原因是美國的投資營商環境收緊、賦稅推高與基礎設施建設滯后。因此特朗普與商人特性內閣在制定具體經濟政策時，結合其與華爾街的穩定而隱秘的相互依賴關系與政策目標，將十分依賴美國的大財團、華爾街與大型企業所能提供的高額投資，并以公司稅減稅作為回饋。同時，大規模減稅計劃還包括減持個人稅，這似乎可以贏得美國一般民眾的青睞，不僅能增加選民支持，強化執政根基；還能進一步激發消費與民眾投資欲望，提高資本流動性。但是在實際政策運行中，這一政策將更多可能是滿足并服務于華爾街富豪的利益，畢竟納稅負擔由金字塔尖向底層遞減。我們也不難推測，公司稅減稅政策亦可能成為交換華爾街財團增大國內投資與主要跨國巨頭產業回流的政策籌碼，并在其商人內閣的極力慫恿與斡旋中達成。

此外，其商人內閣的鷹派作風，也會使具體經濟政策的制定過程呈現出集中、激進與直接的特點，在政策的實際運行效果呈現波谷起伏。政策在剛一推出時將會因激進型特點而受到極大阻力，呈現出高位推出，低位運行，反復拉鋸，不斷起伏與緩慢見效的運行特征。最后，由于其商人內閣的存在，也會使本屆政府的經濟政策更加側重于經濟民族主義、實用主義、保護主義與重商主義等的雜糅，特朗普也會在強調小政府—這一共和黨傳統之下，轉而向有選擇的干預主義靠攏，并積極實踐這一經濟政策制定準則。

四、特朗普的主要經濟政策及其核心內容

經過上述分析，特朗普政府施行的主要經濟政策將包括財政刺激政策（大規模減稅、基礎設施投資計劃與削減政府開支）、關稅與貿易政策（公平貿易、宣布某國為“匯率操縱國”并征收懲罰性關稅）、政府監管政策（減少金融監管、廢止“多德—弗蘭克法案”）這三大經濟政策，主要內容涵蓋稅收降低、基建項目、金融監管松綁、公平貿易等，希冀以此達到制造業回流、實體經濟振興、就業率上升并最終實現“美國再次強大”的目的。特朗普經濟政策從其就職演講中可窺一斑：“我們以美國工業的衰落為代價為別國的工業輸送營養，我們自己的基礎設施卻年久失修。我們的工廠一個接一個倒閉，而我們成千上萬被落在后面的工人被長久忽視。我們中產階級的財富被剝削，再被分配給世界其他國家。但這些都是過去了，從今天開始，只有美國第一”。

（一）財政刺激政策

特朗普財政刺激政策的主要內容為大規模減稅政策、基礎設施投資計劃與削減政府開支。特朗普政府將以大規模減稅計劃與政府結構性支出調整兩大核心，改革政府現有財政政策。大規模減稅將先以個人所得稅為起點，后擴展至公司所得稅領域，分步實施。截至目前，特朗普政府已正式公布個人所得稅減稅方案，既將個人所得稅稅率由奧巴馬政府時期的7級降至3級，個人最高賦稅由39.6%降低至33%，并簡化為12%、25%、33%三個檔次，大幅降低公民個人稅率負擔。同時，公司稅從35%降至15%，減輕企業負擔，釋放投資空間，增強市場活力。在國際稅收政策方面，主要是跨國公司海外資金匯回政策。特朗普提出將終結企業延遲繳納海外所得稅的情況，允許海外子公司按照10%稅率一次性把所得匯回美國，不得拖延，以此鼓勵外流資本回遷。

而結構性支出調整為“一增一減”，即增加基建投資，削減政府開支（如奧巴馬醫保法案、海外軍事任務、政府編制與行政支出縮減等），凸顯體系化與結構化特點。以削減海外軍事行動開支為例，特朗普政府將以戰略收縮與保障如亞太等核心地區軍費開支充足支持的原則，削減非國防項目投入，要求北約等盟國承擔美國駐軍費用，削減陸軍并增大海軍支出，加速武器更新換代步伐，將錢用在刀刃而非全能的“世界警察”。而以基礎設施投資計劃而言，特朗普在其就職演講中曾表示“我們要整修城市，重建我們的公路、橋梁、隧道、機場、學校、醫院等。我們要重建我們的基礎設施，它們將成為首屈一指的建設，并且給數以百萬計的人民帶來就業機會”。特朗普宣稱美國的機場、道路、橋梁等已成第三世界國家水平，發行5000—10000億美元規模的“基礎設施債券”，高調介入基礎設施建設與改善項目，以此吸引美國跨國巨頭回歸，重振制造業與宏觀經濟。

（二）貿易政策

特朗普貿易政策的主要內容包括公平貿易，對等開放與限制政府匯率干預等。在貿易領域，特朗普政府不滿現有世貿規則下，自由貿易帶來的巨大貿易逆差，主張用“公平”貿易取代“自由”貿易。這一政策即需要美國從主要貿易伙伴國獲得基本對等的相應利益，實現雙方貿易收支基本平衡，以此才允許向該國繼續開放美國市場，保持現有關稅與優惠。若無法達到這一要求，加大關稅甚至是懲罰性關稅，要求對方當前限制市場并主動限制對美出口大宗商品數額或關閉美國相應市場，這將是其貿易政策的改革方向。特朗普亦曾表示，若中美貿易順差繼續擴大，中國繼續所謂的“出口退稅與違規政府補貼政策”，將對“made in China（中國制造）”的產品征收懲罰性關稅。

以匯率政策而言，認為人民幣匯率被嚴重低估，未來亦不排除特特朗普重新考慮將中國列為“匯率操縱國”，并予以進出口限制與賦稅限制。特朗普也曾表示將聯合英國、德國等對中施壓，以提高人民幣匯率，包括其在公開場合聲明“如果美國財政部認為有必要將中國確定為匯率操縱國，那么財政部就會做出確認”。但就政治現實而言，習特會之后其聲明短期內不會將中國列入匯率操縱國名單，但不排除其上任第二或第三年促使簽訂第二個廣場協議，即要求主要國家中央銀行聯合干預外匯市場，變相干預中國的世界市場匯率。同時，也不排除特朗普政府會以重演中美“輪胎案”等方式，對來自中國的核心大宗商品進行針對性關稅懲罰，即單一領域單一關稅懲罰。

（三）政府監管政策

特朗普政府監管政策的主要內容為減少政府監管與廢除“多德—弗蘭克”法案。特朗普政府或將啟動美國有史以來最大幅度去監管進程，奧巴馬醫改法案、多德-弗蘭克法案以及能源政策成為重點。特朗普多次強調其政府將在不少關鍵領域（如金融行業、債券市場）內減少政府監管和行業規制。特朗普表示這些荒唐且消極的監管規定對美國構成了巨大的損害，“我們將致力于削減70%的監管規定，這些規定對經濟增長構成了阻礙”。以《平價醫療法案》（即奧巴馬醫改法案）為例，特朗普在上任伊始即已經簽署政令，暫停實施該法案。此外，特朗普認為美國現存的繁瑣金融監管條例與流程會極大降低資本流動性，降低經濟活力。如其所言：“多德-弗蘭克法案是一場災難，我們正在做大量削減該法案的工作”，特朗普其幕僚也建議重新評估《多德-弗蘭克法案》。而在能源政策與氣變變化治理方面，令人詫異的是特朗普本人態度對可再生能源效力與潛力相當質疑，并認為石油能源才是正統王道。同時，特朗普否認是工業社會人類活動引起氣候變化的論斷，指出國際社會全球氣候治理機制與應對氣候變暖的談判合作是一場隱秘的騙局，并取消了2015年簽署的巴黎氣候協定，盡管該協議已得到國會兩院批準。

表1 特朗普經濟政策主張

五、特朗普主要經濟政策的評估

在探討過特朗普商人內閣對其經濟政策形成與實施過程產生的特征性影響且對特朗普的主要經濟政策作出分析之后，在此章節筆者將以以美國總統經濟政策權限為門檻，就其經濟政策制定與實施進度作以解釋與分析。

本研究認為，特朗普的單一經濟政策難以根本性改善美國經濟現狀，必將以多項政策的組合，并于任期第二至第三年內逐步發揮效能。此外，特朗普的經濟組合政策將在短期產生明顯的市場波動，中期將較為穩健等推進美國經濟復蘇進程；然而長期來看，卻可能不利于美國的經濟增長，推升核心通脹水平，并有損與歐盟、中、日等主要貿易伙伴的經貿往來。

就短期展望與影響來看，大規模減稅與政府支出結構性調整，作為特朗普短期可實施的財政刺激性政策核心，雖需要通過國會兩院半數議員支持，但由于共和黨兩院均已過半的席位占比，使得這一政策修改可成為新政的突破口，并可將在近期內實施。減稅與擴大政府支出，相當于一個大規模的財政刺激計劃，在短期內有利于刺激美國國內總需求的擴張，可能在新政早期達到特朗普預計的經濟增速。然而隨著這一輪預期經濟增長溢出效應飽和，就業充分，通脹抬升的可能性將相應增大，政府基建等結構性支出調整也將拉高的實際利率，對私人部門的消費與投資領域引發擠出效應。此外，特朗普的稅收政策將顯著降低邊際稅率，導致財政收入下降，政府公共債務增加。根據美國Tax Policy Center（稅收政策中心）的估計，特朗普任期首年，美國聯邦政府稅收收入中，個人所得稅收入減少逾2000億美元，企業所得稅收入也將下降1500億美元。而若以未來十年計算，該項政策的潛在效力將不斷發揮，聯邦政府的財政收入可能年均下降約6000億美元。若再算入財政赤字增加帶來的政府額外利息支出，屆時預計美國的公共債務規模將至約25萬億美元，凈增加7.2萬億美元，在目前不足18萬億美元的基礎上擴大約40%，勢必帶來政府運行的系統性債務違約風險，拉低第三方評估機構對美國政府的評級與展望指數，打擊投資與經貿信心。

就貿易政策展望而言，因“對中國征收懲罰性關稅”該項針對性政策主張對中國影響重大而緊要，我們將以之作為切入分析要點，分析其前景與影響。若該政策出臺，對低端制造業回流美國的影響較小，同時或將提高美國進口成本，提升美國國內通脹壓力。如若美國將以操縱匯率而對來自中國的進口征收45%特別關稅的政策落地，美國的主要供應鏈采購商（如蘋果電子配件、通用汽車所需橡膠等）會逐步將進口來源地轉移到東南亞國家等低成本競爭優勢地區。然而就勞動力而言，在全球勞動力價格不斷攀升的背景下，低端制造業回流美國的成本推高，勞動密集型產業難以實現。此外，進口轉移同樣需要時間，征收懲罰性關稅帶來的后果將是進口成本的指數型上漲，這必將進一步打擊國內消費市場信息，提升美國通脹壓力。同時，基于對生活成本急劇上升的恐懼，民眾對該政策的激烈反對浪潮可能將矛頭直指特朗普總統，挑戰其政治根基，因此政策制定與實施難度較高，周期較長，阻力較大，我們應冷靜觀察、做好相應應激預案。

而減少政府監管與廢除“多德—弗蘭克”法案政策，符合共和黨一貫強調的“小政府”的黨派立場，希望最大程度釋放投資與消費市場活力。由于該政策招致民主黨的強烈反對，共和黨在兩院的議席優勢尚不構成通過此政策法案的絕對優勢，因此短期之內難以實行。從長期角度看，特朗普的相關政策主張缺乏持續性基礎，難以長期穩定地提高美國經濟的潛在增速。特朗普所謂的“調整政府結構性性支出與大規模基礎設施建設投資”，雖可以通過海外籌資與盟友經費分擔而獲得啟動性資金，但長期而言將很可能因政府債務高筑、資金籌措渠道緊乏、投資建設周期長、執政黨派與領導人更迭而最終達到預期。而以減稅政策計，真正享受減稅優惠的將是華爾街，稅負下降的主要得利人群將是具有高收入的金字塔尖富有階層。但是此類人群邊際消費傾向較低，減稅對于消費市場的拉動有限。同時，公司稅率為企業再生產提供可能，但投資意愿可能被財政赤字擴大，銀行利率提升而擠出實際效益，真正對企業投資的拉動尚待觀察。因此可以推斷，特朗普組合化的經濟政策，將在短期之內延續甚至提速美國經濟當前恢復的強勁勢頭，但通脹預期增大，潛在增速難以保障的長期背景下，美國經濟在中長期仍可能面臨較大的滯漲風險。

結語

特朗普上臺不是偶發現象，其集聚著美國社會內部階層割裂、民粹力量抬頭對全球化效益的產生懷疑與對政治過程產生厭倦等多種負責因素綜合的結果。而特朗普選擇以財政刺激政策、關稅貿易政策與政府監管政策作為其主要經濟政策，這既是對2008年金融危機以來政府加強干預與監管趨勢這一政策趨勢的轉向，其中也暗含著實用主義、保守主義與經濟民族主義等經濟與社會思潮的涌現；既是對于美國自身優勢的重塑也是對于未來更具挑戰性與影響力的政治政策、軍事政策與外交政策等的先行先試與基礎鋪墊。而又因特朗普獨有的商業背景、執政風格與商人內閣影響，使得其包括經濟政策在內的諸多政策將可能給美國自身與世界多國帶來全局性風險與系統性挑戰。在此，我們更應該以逆向思維出發，以更優渥的基礎設施更新建設、更具競爭力的投資與營商環境改善來打造自身堅挺的優勢，并結合“一帶一路”戰略等的落實，在這一過程中擴大優勢、填補真空、做好研究與應對、有魄力與雄心走在先列。