改革政府會(huì)計(jì)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

徐 進(jìn)

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù),分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。雖然這些方式能夠?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)快速籌集資金,但其在具體的操作過(guò)程中仍存在很多風(fēng)險(xiǎn)。

2019年3月5日,李克強(qiáng)總理在《2019年政府工作報(bào)告》中多次提到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”,具體表述有：“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)要強(qiáng)化底線思維,堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿,防范金融市場(chǎng)異常波動(dòng),穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),防控輸入性風(fēng)險(xiǎn)”、“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等。“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”是我國(guó)新時(shí)代背景下重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)之一,這充分顯示地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理具有緊迫性、重要性和全局性。

一、地方政府債務(wù)管理下的政府會(huì)計(jì)現(xiàn)狀

（一）會(huì)計(jì)確認(rèn)制度不統(tǒng)一

過(guò)去,很多國(guó)家在進(jìn)行會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的確認(rèn)和計(jì)量時(shí)運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制,該制度很可能導(dǎo)致債務(wù)會(huì)計(jì)信息失真,相關(guān)人員對(duì)于政府債務(wù)的真實(shí)情況難以得到有效掌握,往往會(huì)造成地方政府超額增加債務(wù),導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。采用收付實(shí)現(xiàn)制使得地方政府項(xiàng)目不具備可持續(xù)發(fā)展能力,需要政府會(huì)計(jì)進(jìn)行改革,改善政府會(huì)計(jì)工作。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)披露較少

通常來(lái)說(shuō),要精準(zhǔn)有效管控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),必須有充分相關(guān)的會(huì)計(jì)信息。總體來(lái)看,我國(guó)各地地方政府每年主要披露政府預(yù)算、決算數(shù)據(jù),對(duì)或有負(fù)債、表外負(fù)債等信息缺乏足夠的展示,使得相關(guān)債務(wù)信息披露不全面,不利于管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),也對(duì)財(cái)政工作的后續(xù)開(kāi)展造成不確定性。而對(duì)于社會(huì)方來(lái)說(shuō),他們對(duì)于政府債務(wù)信息難以全面精準(zhǔn)掌握,從而無(wú)法判斷公共決策的需求,導(dǎo)致相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作無(wú)法開(kāi)展。

（三）資產(chǎn)管理與債務(wù)管理匹配不夠

以往地方政府實(shí)施的是預(yù)算會(huì)計(jì),政府債務(wù)管理僅僅是一個(gè)“就債論債”的過(guò)程,政府相關(guān)項(xiàng)目資產(chǎn)與其負(fù)債不匹配、資金來(lái)源與項(xiàng)目收支不對(duì)接,單純的收支不能真實(shí)體現(xiàn)項(xiàng)目的真實(shí)收益,從而無(wú)法判斷具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度,對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)法有效管控。

（四）會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)處理方式單一

應(yīng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)于相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和處理分析是必要的。過(guò)去,我們?cè)跀?shù)據(jù)的收集和分析時(shí),主要采取一次性核查和處理部分相關(guān)數(shù)據(jù),方式較為簡(jiǎn)單,就風(fēng)險(xiǎn)的防控來(lái)說(shuō),存在很多弊端：一是數(shù)據(jù)缺失,采用部分?jǐn)?shù)據(jù)往往會(huì)造成地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)信息失真,真實(shí)情況難以掌握;二是日常數(shù)據(jù)更新不及時(shí),一次性核查的方式往往只能取得一部分?jǐn)?shù)據(jù),導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模等情況更新緩慢;三是缺乏制度性管理,導(dǎo)致政府會(huì)計(jì)信息可比性降低。這些問(wèn)題的存在,往往使得地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)難以得到精準(zhǔn)有效的管控。

二、政府會(huì)計(jì)改革的開(kāi)展

當(dāng)前,政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面仍存在兩個(gè)難題亟待解決：①政府資產(chǎn)如何核算是第一個(gè)難題,這是因?yàn)槠髽I(yè)和政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)上存在差異,資產(chǎn)核算也有所不同。以環(huán)島路為例,按照經(jīng)濟(jì)利益的角度去看它會(huì)被認(rèn)為是負(fù)債。但是政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則一方面提到了經(jīng)濟(jì)利益,另一方面更強(qiáng)調(diào)“服務(wù)潛力”。所以環(huán)島路應(yīng)該作為資產(chǎn)核算,因?yàn)樗軌蚪o市民提供公共出行的服務(wù)。②績(jī)效預(yù)算改革上的難題。20世紀(jì)90年代以來(lái),西方國(guó)家政府成本會(huì)計(jì)興起并且日益受到各國(guó)重視。世界銀行沙利文提出,績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向,以項(xiàng)目成本為衡量基礎(chǔ),以績(jī)效評(píng)估為核心的預(yù)算管理體制。而我國(guó)目前的績(jī)效預(yù)算管理模式盡管以目標(biāo)為導(dǎo)向,但卻是以支出為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)價(jià)的,所以從技術(shù)層面上我們當(dāng)前績(jī)效改革的最大問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)從支出到成本的轉(zhuǎn)變。

政府會(huì)計(jì)制度改革工作直接影響到我國(guó)公共財(cái)政體系改革效果,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到非比尋常的作用。

具體到如何開(kāi)展政府會(huì)計(jì)改革,首先要解決的是政府財(cái)務(wù)信息需求和供給問(wèn)題。目前,社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的需求還未被深度挖掘。解決這個(gè)問(wèn)題,主要從以下三個(gè)方面著手：①以人民為中心,政府財(cái)務(wù)信息的提供要考慮社會(huì)公眾需求。“堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向”,政府部門不能以高高在上的姿態(tài)開(kāi)展工作,而應(yīng)更多地考慮公眾需求;②引導(dǎo)信息使用者對(duì)政府財(cái)務(wù)信息提出要求。培養(yǎng)公民意識(shí),引導(dǎo)公民參與政府公共決策的過(guò)程,喚醒公眾對(duì)政府信息的關(guān)注;③在引導(dǎo)之外,更多地做好示范工作。此次成立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告研究中心的一個(gè)重要目的,就是分析政府財(cái)務(wù)報(bào)告、提供財(cái)務(wù)信息,然后在各行業(yè)、各領(lǐng)域進(jìn)行拓展應(yīng)用,最終培養(yǎng)起政府財(cái)務(wù)信息的使用群體。

從供給角度來(lái)看,原先政府會(huì)計(jì)只能提供預(yù)算信息,現(xiàn)在要求既提供預(yù)算信息,又提供財(cái)務(wù)信息。目前政府會(huì)計(jì)提供的財(cái)務(wù)信息需要提高質(zhì)量,才能使政府的財(cái)務(wù)信息形成有效供給。提高財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面考慮：①關(guān)注并回應(yīng)利益相關(guān)者的信息訴求。如高房?jī)r(jià)、退休養(yǎng)老、醫(yī)療教育等,這些都是社會(huì)大眾關(guān)心的問(wèn)題。②完善政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告體系。政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告體系的完善,是為利益相關(guān)者提供有效信息的一個(gè)重要內(nèi)容,財(cái)務(wù)報(bào)告的編制要對(duì)整個(gè)政府財(cái)務(wù)體系有一個(gè)完整的思考。③要提高政府信息供給意愿。不論是有利還是不利的財(cái)務(wù)信息,都應(yīng)當(dāng)公布。④改革要協(xié)調(diào)推進(jìn),注重改革配套。增強(qiáng)政府會(huì)計(jì)能力,完善信息供給鏈,統(tǒng)籌中央和地方的改革推進(jìn)工作。

三、改革政府會(huì)計(jì)有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在李克強(qiáng)總理《2019年政府工作報(bào)告》中提到了“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”,也就是應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以從兩個(gè)角度考慮：“防”、“控”。這個(gè)我們提供了兩種思路,對(duì)于既有債務(wù),我們要關(guān)注“控制風(fēng)險(xiǎn)”,保證相關(guān)資金的合理運(yùn)用;對(duì)于新的債務(wù),我們要從“防范風(fēng)險(xiǎn)”做起,評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),防止其發(fā)生較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。自2019年1月1日起正式實(shí)施的《政府會(huì)計(jì)制度》,對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的深入推進(jìn)能夠產(chǎn)生積極影響。也就是政府會(huì)計(jì)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府會(huì)計(jì)可以統(tǒng)一、及時(shí)地收集和處理地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)政府債務(wù)管理具有重要意義

政府會(huì)計(jì)改革要求統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目、會(huì)計(jì)方法、會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)報(bào)表格式。確保政府會(huì)計(jì)中包含的債務(wù)在會(huì)計(jì)中的處理是一致的,確保了債務(wù)管理的有關(guān)信息具有可比性并且可以進(jìn)行分析和確認(rèn)。持續(xù)經(jīng)營(yíng)是會(huì)計(jì)分析的一個(gè)重要假設(shè)。具體到地方政府債務(wù)核算,這意味著政府債務(wù)的每一變化都必須包括在會(huì)計(jì)分析處理過(guò)程中,包括新債務(wù)的發(fā)生、舊債的償還、相關(guān)債務(wù)利息的收取和償還等。政府會(huì)計(jì)的核算處理過(guò)程能夠?qū)ｉT針對(duì)每筆債務(wù),能夠平衡宏觀和微觀債務(wù)管理的需要,實(shí)現(xiàn)債務(wù)的及時(shí)管理和監(jiān)控,這對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理非常重要。政府部門作為會(huì)計(jì)信息的使用者之一,其決策的重要依據(jù)就是政府會(huì)計(jì)信息。良好的政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)是政府部門決策的重要抓手,而這樣一個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生的基礎(chǔ)就是要有一個(gè)完備的政府會(huì)計(jì)制度體系,政府會(huì)計(jì)改革正是推動(dòng)這個(gè)體系產(chǎn)生的內(nèi)生動(dòng)力。

二是政府會(huì)計(jì)保證了資產(chǎn)管理與債務(wù)管理的匹配，能夠幫助我們合理判斷政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)管理不應(yīng)該是一個(gè)簡(jiǎn)單的“基于債務(wù)的債務(wù)管理”,當(dāng)提及各個(gè)級(jí)別的政府和每個(gè)單位的政府債務(wù)時(shí),它通常與特定項(xiàng)目或問(wèn)題相關(guān)聯(lián)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小,進(jìn)行科學(xué)控制,不能夠僅看債務(wù)本身,應(yīng)該根據(jù)特定的事件進(jìn)行研究和處理。這個(gè)過(guò)程只能通過(guò)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。相較于過(guò)去的預(yù)算會(huì)計(jì),政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)可以顯示有關(guān)債務(wù)及資產(chǎn)對(duì)接的詳細(xì)資料。通過(guò)分析這些信息的一些財(cái)務(wù)指標(biāo),我們可以判斷債務(wù)類型、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)資金利用率等信息,并在此基礎(chǔ)上,對(duì)未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè),以掌握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況、總體范圍和可控范圍,并提出詳細(xì)的合理的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

三是政府會(huì)計(jì)改革能夠提高政府相關(guān)資產(chǎn)配置的合理性

現(xiàn)階段,部分項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中,經(jīng)常會(huì)涉及到資產(chǎn)配置與資產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等問(wèn)題,使得運(yùn)行成本難以及時(shí)得到反映。而政府會(huì)計(jì)改革工作可以解決此種問(wèn)題,財(cái)務(wù)管理工作人員可以通過(guò)計(jì)提折舊攤銷等方法,將政府在運(yùn)行中所產(chǎn)生的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用全部反映出來(lái),方便政府領(lǐng)導(dǎo)展開(kāi)資產(chǎn)配置、決策等多項(xiàng)工作,提高成本分析的準(zhǔn)確性與合理性。

總體來(lái)說(shuō),政府會(huì)計(jì)改革對(duì)于政府財(cái)務(wù)管理十分重要,不僅對(duì)我國(guó)的財(cái)政管理系統(tǒng)具有建設(shè)性的作用,并且能夠有效管控地方政府債務(wù),實(shí)現(xiàn)資金、資產(chǎn)和資源的科學(xué)合理配置,防范風(fēng)險(xiǎn),保障事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的健康持續(xù)發(fā)展。雖然未來(lái)還有一段路要走,但我們相信,政府會(huì)計(jì)改革必將成為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的重要手段。