對“放管服”改革背景下科研院所內部控制建設的若干思考

王棟一

2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）,提出了進一步簡政放權、放管結合、優化服務,擴大高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、基本建設、科研儀器設備采購等方面的管理權限,為科研人員潛心研究營造良好環境。同時,加強事中事后監管,嚴肅查處違法違紀問題。2018年7月,國務院發布了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）,要求建立完善以信任為前提的科研管理機制,按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財物自主支配權,減輕科研人員負擔,充分釋放創新活力,調動科研人員積極性,激勵科研人員敬業報國、潛心研究、攻堅克難,大力提升原始創新能力和關鍵領域核心技術攻關能力,多出高水平成果,壯大經濟發展新動能,為實現經濟高質量發展、建設世界科技強國做出更大貢獻。

2012年11月,財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》指出：內部控制是指單位為實現控制目標,通過制定制度、實施措施和執行程序,對經濟活動的風險進行防范和管控。單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整,有效防范舞弊和預防腐敗,提高公共服務的效率和效果。在“放管服”改革背景下,內部控制應如何定位,如何更好的防范風險,是一個值得研究的課題。內部控制過松,起不到應有的效果;內部控制過緊,會影響經濟活動的效率,并且起不到“放”和“服”的效果。本文認為,“放管服”改革背景下科研院所的內部控制建設,應回歸科研本性,強化以人為本,尊重科研規律,進一步優化梳理單位各類經濟活動的業務流程,明確業務環節,該放的要應放盡放,賦予科研人員更大自主權,但是對重點業務和領域,該管的一定要管,同時加強信息化建設,讓信息多跑路,讓科研人員少跑腿,做好服務工作,真正建立適合單位實際的內部控制并認真貫徹執行。

一、內部控制存在的問題

（一）內控環境薄弱，內控意識淡薄

科研院所是以科研活動為主、管理活動為輔的研究機構,相應的存在重科研輕管理的現象,加上部分領導人員內部控制意識不強,對內部控制不了解,重視程度不夠,容易造成單位缺乏良好的內控氛圍,最終使得單位內部控制的效果難以發揮。

（二）內控體系不合理

在科研院所中,內部控制的牽頭部門往往是財務部門,但是財務部門通常都是“賬房先生”,只負責復核、付款等記賬工作,對此筆款項涉及的具體業務的來龍去脈不了解,對該業務應不應該發生、發生的真實性和合理性無法掌握足夠的信息去判斷,這樣容易造成內部控制流于形式,無法發揮應有的防范風險作用。

（三）內控制度不健全，落實不到位

沒有規矩,不成方圓。制度是一個單位內要求大家共同遵守的規范,是單位的基礎。有的單位沒有制定內部控制制度,管理隨意性大;有的單位制定了內部控制制度,卻形同虛設,沒有嚴格按照制度執行;有的單位在制度中沒有明確崗位責任,重要崗位缺乏監管,沒有定期輪崗,導致責任不清,職權不明等。

（四）缺乏有效的激勵和約束機制

內部控制的執行需要靠不同的人員分工協作,職工參與內部控制的積極性和配合程度直接影響著內部控制的效率和效果。而預算控制是科研院所內部重要的管理方式和手段,但因為現行預算不夠精細,在編制過程中一般都是根據單位人數或上一年度預算情況進行簡單核定,對本單位未來事項沒有做到充分合理預計,存在著較多不確定因素。另一方面在執行過程中,存在著不嚴格按預算執行的情況,這樣就導致預算彈性和隨意性大,因此就缺乏了權威性和約束性,無法起到應有的約束作用,也就不能達到考核和激勵的目的。

二、放管服改革背景下內部控制建設

（一）提高內部控制意識

單位領導層是內部控制建設的領導人員,單位負責人是內部控制的第一責任人,只有當領導層重視了,全單位才會在領導層的帶領下形成良好的內控氛圍。要讓領導層和每名職工都重視內部控制,使他們認識并了解內控的基本知識,建立起單位負責人是內部控制制度建設“第一責任主體”的意識,通過自己傳遞給每位職工,讓單位全體職工都能提高內部控制制度建設的意識,營造一個內部控制的良好環境。

（二）優化內部控制體系

科研院所應建立符合單位實際的內部控制體系,從以財務部門為牽頭的組織體系轉向以業務部門為牽頭,在尊重科研活動規律的基礎上加強內部控制體系建設,明確各部門職責分工,形成各司其職、相互配合的聯動管理體系。

（三）該放的全部放開

1.放開科研活動管理權。習近平總書記在兩院院士大會上強調,要全面深化科技體制改革,提升創新體系效能,著力激發創新活力。要加快轉變政府科技管理職能,發揮好組織優勢。要著力改革和創新科研經費使用和管理方式,改革科技評價制度,正確評價科技創新成果的科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值、文化價值,把人的創造性活動從不合理的經費管理、人才評價等體制中解放出來。李克強總理在國家科技領導小組第一次全體會議上指出,要尊重規律,尊重科研人員,進一步解放生產力。要切實抓好賦予科研機構和人員更大自主權、科研項目評價、科研人員激勵等政策落實。對項目管理、技術路線決策、預算調劑、成果轉化收益分配等方面已出臺的政策,有關部門要逐一梳理,明確責任,確保全面兌現。對于科研院所來說,要切實執行國家關于科技領域的改革,不折不扣的把國家好的政策落地,放開科研活動中影響科研活力的管理權限,如項目申報、項目實施、預算調劑、收益分配等,讓科研人員真正能夠潛心科研,促進重大科技成果的產出。

2.放開人才評價體系。在科研人員職稱評審、人才評定中打破唯學歷、唯身份、唯論文、論資排輩、一評定終身的弊端,建立唯創新、唯貢獻和唯績效的評價體系。

3.放開科研經費管理。科研經費管理是要為科研人員提供服務的,要讓科研人員從繁瑣的項目預算、報賬、財務審計驗收等事項中解決出來,進一步簡化預算科目和預算編制說明。目前,以重點研發計劃為例,重點專項項目資金由直接費用和間接費用組成,直接費用預算科目主要有設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、會議/差旅/國際合作交流費、勞務費、專家咨詢費、其他支出,種類仍然較多,本文建議,材料費可以和測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費合并成一個科目,統稱為“材料和服務費用”,這樣能大大簡化科研人員預算編制、項目驗收和審計等的工作量,讓科研人員能更好的潛心科研;還可以進一步簡化預算編制說明,目前會議/差旅/國際合作交流費不超過直接費用10%的,不用提供預算測算依據,本文建議,應進一步擴大該政策的實施范圍和比例,對于材料費和勞務費、會議/差旅/國際合作交流費每項都不超過20%的,都可以不提供測算依據。

（四）重點領域和重大風險加強監管

1.加強黨風廉政建設。內部控制的目標之一就是有效防范舞弊和預防腐敗,提高公共服務的效率和效果。在科研院所中加強黨的領導,加強黨風廉政建設,健全黨對科技工作的領導體制,發揮黨的領導政治優勢,深化對創新發展規律、科技管理規律、人才成長規律的認識,能夠為我國科技事業發展提供了堅強政治保證。因此,科研院所內部控制要把加強黨風廉政建設放在重要位置,要堅守黨紀國法和道德底線。

2.強化“三重一大”制度。科研院所要建立健全“三重一大”決策制度,凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用,必須經集體討論做出決定。相關事項提交會議集體決策前應當認真調查研究,經過必要的研究論證程序,充分吸收各方面意見,認真貫徹民主集中制原則,強化權力制約和監督,并及時和準確公開“三重一大”決策事項,接收職工監督。

3.構建有效的內部審計和監督機制。科研院所承擔了大量的科研項目,也因此管理著大量的財政資金,對科研院所的放開并不代表著放任不管,而是要管重點,有效的管。因此,科研院所要加強內部審計機構建設和內部審計人員培養,強化內部審計“治病救人”的功能,讓內部審計人員能夠獨立行使審計職能,對科研經費使用全過程進行監督和評價,建立科研人員誠信黑名單制度,對違法違紀行為要進行嚴懲,以有效保障財政資金的使用效益,促進科研成果的產出。

4.有效實施全面預算績效管理。2018年9月,中共中央、國務院發布關于全面實施預算績效管理的意見,提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口,解決好績效管理中存在的突出問題,推動財政資金聚力增效,提高公共服務供給質量,增強政府公信力和執行力。在科研院所實施全面預算績效管理,就要以績效評價為抓手,以績效目標為導向,以績效運行監控為方法,以績效評價結果應用為核心的全面預算績效管理體系,把績效管理作為激勵約束機制的重要手段,更好地激發科研活力,促進重大成果產出。

（五）做好服務工作

1.加強制度和流程化建設。科研院所應該建立健全適合單位實際的內部控制制度,用科學合理的制度體系來保證單位的基本運行,例如建立預算管理制度、收支管理制度、政府采購管理制度、資產管理制度、建設項目管理制度、合同管理制度、激勵和約束機制等,對于制度中涉及的人財物、責權利要明確,通過流程化的方式進行管理,這樣便于實踐中操作和執行。

2.加強科研財務助理隊伍建設。在科研項目申請、實施和驗收過程中,科研人員會面對很多“雜事”,這些“雜事”困擾著他們,占用了他們用于科研的時間,造成了人力資源的浪費。如預算編制時需要處理大量數據和表格,由于表格處理軟件使用不熟練,讓預算編制工作變得費時費力;如對報銷單據及資料的合規性不熟悉,經常要跑來跑去很多次去各處收集資料或更換不合格單據;如對財務報銷流程不熟悉,無法順暢的完成報銷工作。科研財務助理的設立,能把科研人員從繁瑣的財務事務中解放出來,著力破解“把科研人員逼成會計”的尷尬局面,將更多的精力用于科研工作。因此,科研院所要加強科研財務助理隊伍建設,加強科研財務助理的培訓,使其在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面掌握相應的技能,為科研人員做好財務服務工作。

3.加強信息化建設。科研院所應在加強制度設計和業務流程梳理的基礎上,將科研業務流程、內部控制流程、內部管理制度等嵌入信息化系統中,加強人事系統、財務系統、科研系統和辦公系統等數據共享,實現數據自動統計分析,通過信息化手段分析風險點和應對措施,為科研人員辦事提供便利,為內部審計人員履行監督職能提供數據,為領導決策提供參考。真正“讓信息多跑路,科研人員少跑腿”,提高了科研經費管理效率和便利化程度,促進放管服政策的落地。