政府投資項目跟蹤審計初探

賀方志

新形勢下,為拓展政府投資審計監督廣度和深度,消除審計監督盲區,解決當前政府投資審計工作中的突出問題,更好地服務經濟社會,是審計部門面臨的新任務。筆者結合當前政府投資審計的現狀,粗淺談談如何更好地抓實抓好政府投資項目全過程跟蹤審計。

一、政府投資項目跟蹤審計的現狀

（一）跟蹤審計人員監督越位

審計人員是監督者,而不是管理者。目前,由于各方責權關系界定不清晰,建設單位和監理對跟蹤審計人員過度依賴,導致跟蹤審計人員的權力過大。有些審計人員也存在對全過程跟蹤認識不清的問題,實際工作中以監督者的身份去代替監理者,變成事無巨細的管理者,從而迷失了審計監督的方向。

（二）審計風險轉嫁到審計部門

有的建設單位過度依賴審計部門,大事小事請審計參與決策,甚至將政策難以處理的一些事項推給審計部門,要求審計人員表態后各方才簽署意見,實際上是將責任和風險轉嫁到審計部門。如隱蔽工程、變更項目簽證,按照程序應是施工單位先自己報量,報監理、業主審核,然后報審計審核。往往很多施工單位自己不做資料也不報量,以趕工期進度、天氣原因等理由,要求審計到現場后一同計量,這就在很大程度上充當了施工單位的預算員、監理單位監理員、業主單位的技術員。

（三）跟蹤審計的介入時間點滯后

政府投資項目要經立項報批、規劃設計、圖審預算、財政評審、招標投標、現場施工、隱蔽工程、竣工驗收、結算送審等階段。目前,跟蹤審計大多集中在施工階段介入,建設單位也認為跟蹤審計主要體現在施工階段工程造價的控制上。實踐表明,在施工階段介入,并不能全面掌握審計前期基本情況,項目立項情況、招投標情況、合同制情況,導致建設過程中的很多問題得不到解決,影響后期工作有序進行,影響了政府投資效率。

（四）跟蹤審計人員專業水平參差不齊

跟蹤審計的內容要貫穿于建設項目的全過程,涉及到投資管理、工程技術、經濟財務、法律法規、企業管理等諸多方面,要求審計人員既要懂得工程管理,還有懂得財務知識;既要能從微觀管理層面發現問題,還要有從宏觀政策、機制、體制上剖析問題能力。

（五）信息化技術利用率不高

在計算機軟件功能開發上,工程類的跟蹤審計軟件開發相對滯后,可利用的信息資源十分有限,原始數據共享及整合度不高,阻礙了跟蹤審計信息化應用推廣的進程。加上審計部門未建立有效的跟蹤審計管理信息系統及信息共享平臺,有關項目建設的數據就不能被及時收集采納,無法掌握數據動態,難以實現信息的共享與交流,影響了跟蹤審計的效率。

二、政府投資項目跟蹤審計的做法

近年來,山東莒縣審計局認真貫徹落實《審計署關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》、《山東省審計廳關于進一步規范和加強投資審計工作的意見》等有關規范投資審計的文件精神,按照審計署、省廳和市局規范政府投資審計轉型的要求,通過健全投資審計工作制度,加強日常跟蹤審計監督,強化重點投資項目專項審計,努力實現“八個突破”,進一步規范完善政府投資審計監督機制,有力地規范了政府投資項目建設和反腐敗源頭治理。

（一）理念“突破”

堅持以黨的十九大精神和新發展理念為引領,牢固樹立投資審計新理念,轉變投資審計全覆蓋的觀念,盡快實施對具有全局性、戰略性、基礎性的重大公共工程和基礎設施項目審計全覆蓋,實現重大公共投資無死角、無盲區、無例外的審計監督,打造審計亮點和精品。對縣重點工程重點項目從立項到決算實施全程跟蹤審計監督,確保審計監督全覆蓋。

（二）切入點“突破”

政府投資建設項目跟蹤審計的最佳介入時間是項目招投標的實施,包括項目的各種招投標,如勘測設計招標、施工單位招標、材料設備采購招標等。這些方面都與工程結算息息相關,處理得好壞將直接影響到工程審計的正常開展和施工的順利實施。在跟蹤審計中,我們按照招投標法有關規定,對招投標進行審計監督。一是審查招標文件編制是否符合發改委批文和建設單位要求,做到完整、準確,所提條款應公平、合理,符合相關規定;二是審查項目招投標程序是否履行合法程序;三是審查施工企業資質、業績是否達到施工要求,對外來參加招標投標的施工單位實行資格預審;四是審查評委是否在專家庫網上隨機抽取,監督招標單位是否在建設工程項目開標前半小時,在建設、財政、監察等部門的監督下,從專家庫中隨機抽取評標專家;五是審查有關管理部門是否履職,監督建設、財政、監察、行政審批等行政監督部門是否對建設工程招投標工作進行全面監督,防止招投標工作中違法違規、違紀行為和問題的發生;六是審查中標企業與非招標企業的招標文書,監督施工企業是否存在圍標、串標;七是審查招標施工企業是否借用高資質承包建設項目,防止出現投標單位與施工單位不一致、轉包、大包套小包的問題。

（三）觀念“突破”

樹立跟蹤審計就是“早發現問題、早解決問題、早減少損失”的觀念,目的是通過跟蹤審計及時發現建設過程中存在的問題,提出審計建議,完善投資審計制度,從根本上解決問題,把查找問題作為完善制度、正確決策的必要過程,實現投資績效審計全覆蓋,確保政府投資項目的規范化建設。

（四）領域“突破”

堅持拓展政府投資審計監督工作的視野,以服務政府工作為立腳點,用“大審計”的視角開展工作。嚴格按照審計署規范投資審計文件的要求,盡快實現投資審計“三個轉變”,即：從數量規模向質量效益轉變,從單一工程造價審計向全面投資審計轉變,從傳統投資審計向現代投資審計轉變。促進相關單位履職盡責,提高投資績效,深化投融資體制改革和反腐倡廉建設,提高投資審計的效率和效果。

（五）方式“突破”

一是從注重事后審查審核向事前事中跟蹤審計監督和檢查處理相結合的全過程跟蹤審計監督轉變。在跟蹤審計過程中,審計人員做到“到位不越位,不參與工程管理”,對發現的問題,提出合理化審計建議,幫助建設單位提高工程管理水平。二是從查處違規違紀的糾錯型向建立完善內控機制、促進工程規范管理的預防型、服務型轉變,從合規性審計監督向效益性審計監督轉變。

（六）技術“突破”

結合“智慧審計年”活動,將投資審計的新實踐與現代工程建設技術和信息化、智能化技術緊密結合,加強投資審計的技術含量和科技支撐,深化工程設備儀器輔助審計手段,探索BIM（建筑信息化管理）等前沿技術應用,提升智慧審計水平,加強隱蔽工程審計,減少工程審計“盲點”,提高審計質效。

（七）創新“突破”

為實現跟蹤審計同步跟進,及時準確地發現和解決跟蹤審計發現的問題,不斷創新跟蹤審計實施手段。一方面,通過政府購買服務的辦法,聘請相關專業社會中介機構參與跟蹤審計,將社會專業人員納入審計組,解決審計力量的不足;另一方面,創新實施“四單一臺賬”跟蹤審計法,即：招投標監督單、審計現場勘察單、重大事項審查單、跟蹤審計意見單和跟蹤釘釘臺帳。審計人員在對政府投資項目招投標過程進行監督時,對招投標內容及發現的問題及時記錄,填寫招投標監督單;審計人員每次實地勘察施工現場時,對建設項目施工階段的開工放線、基礎驗槽、隱蔽工程、設計變更、主要材料設備的購進、主體驗收等重要環節要認真填寫審計現場勘察單;審計機關對建設單位提出的重要事項變更或施工單位提出的階段性預付工程款等重大事項需要及時審核,對該事項的必要性、真實性、合法性和效益性做出專業判斷,出具跟蹤事項審查單;對政府投資項目全過程跟蹤審計中發現的問題,及時以“一事一議”的方式編發跟蹤審計意見單,及時通知項目建設單位及參建單位限期整改并反饋整改情況,做到“邊建設,邊審計,邊整改,邊規范”;對跟蹤審計的政府投資項目實施“釘釘臺賬式”管理,每個審計項目在釘釘軟件上建立起一個項目臺賬,把在跟蹤審計過程中填寫的“四單”情況記錄在釘釘軟件臺賬中,讓全體投資審計人員都了解每個項目的進展情況及存在的問題,有效地加大了政府投資跟蹤審計監督力度,進一步提升了對審計項目的管理水平,提高了跟蹤審計質量。

（八）問責“突破”

強化問責,加大對違紀違法案件的查處力度,與紀檢、監察等職能部門密切配合,及時查處政府投資項目運行中存在的違紀違法問題,對擠占挪用、虛報冒領、截留私分、優親厚友、吃拿卡要的,實行“零容忍”,及時移送相關部門處理。

三、政府投資項目跟蹤審計取得的成效

近年來,莒縣審計局突出抓好重點工程、重點項目的審計監督,積極推進政府投資審計監督全覆蓋,強化對重點項目的跟蹤審計,嚴格按照跟蹤審計操作規程實施審計,確保重點工程、重點項目建設工程的關鍵事項、關鍵環節、關鍵節點查深查透,確保不漏項,成果明顯。今年1—10月,開展投資審計項目33個,查出問題金額1.1億元,違規金額2748.01萬元。提出審計建議5條。向縣紀委監察委移交線索1起,涉及8人。

（一）審減投資造價，節約財政資金

跟蹤審計確保政府投資項目實貨實價,對于每個政府投資工程審計項目,審計人員都要深入施工現場實地核查工程量,審計投資成本的真實性;了解施工環境及相關施工工藝,掌握計算工程造價依據;對工程中涉及的主要材料和設備,進行市場走訪、網絡查詢、電話咨詢等,核實對比同期主要材料市場價格,堅決核減價格不合理的材料和設備,確保工程造價的真實性。在對某一重點工程進行結算審計時,認真履行審計監督職責,共核減工程造價7117.73 萬元,核減率高達33.85%,避免了財政資金的損失和浪費,提高財政資金使用效益,服務全縣經濟建設。

（二）提出審計建議，提高跟蹤質效

在跟蹤審計過程中十分重視發揮審計服務功能,積極幫助項目建設單位解難題,提建議,為保障政府投資建設事業健康快速發展發揮了積極作用。在某一棚戶區跟蹤審計過程中,發現某棚戶區建設工地在基坑開挖時,挖出的大量砂石被擅自處置,造成了國有資源流失。審計組及時與縣棚戶區指揮部、建設單位、國土和財政等部門溝通,出具了規范地槽砂等礦產資源跟蹤審計意見單。一方面,要求建設單位將項目工地挖掘超出自身用量之外的地槽砂約10萬立方米,按市場價值約千萬余元作為政府收益,及時挽回了財政損失。另一方面,縣政府及時采納審計建議,出臺了《地槽砂等礦產資源處置監管意見》,對建設項目挖出地槽砂的性質及監管流程等作出了詳細規定,明確規定了對建設項目超出自身用量地槽砂的處置辦法、新掛牌拍賣出讓地塊區域內的地下礦砂的處置辦法以及地槽砂等礦產資源監管流程。進一步規范了地槽砂等礦產資源處置辦法,避免了國有資源的流失。