社會組織參與農村精準扶貧的法律依據與治理研究

◎成克惠

農村精準扶貧不僅是我國社會主義進入新時代亟待解決的問題，也是實施鄉村振興戰略的必然選擇。而社會組織作為我國社會群體力量的有機組成部分，無疑也是能夠而且應當參與農村精準扶貧戰略的重要主體。但是，長期以來，由于對于社會組織參與農村精準扶貧在理論上研究的不足，因而，在實踐中也就難免出現各種各樣的問題。而在這些問題中，其參與精準扶貧的法律依據及其依法治理問題也尤其突出，因而，隨著精準扶貧工作的不斷深入，社會組織參與農村精準扶貧的法律依據及其依法治理問題自然也就成為了一項亟待解決的理論課題和現實課題。

那么，社會組織參與農村精準扶貧究竟具有什么樣的法律依據呢？面對社會組織參與農村精準扶貧出現的問題，我們又該如何進一步強化治理呢？

一、社會組織參與農村精準扶貧的法律依據

社會組織參與農村精準扶貧既有深刻的法理學依據，也有著現實的法律依據，可以說，積極參與農村地區的精準扶貧，既是社會組織應有的權利，也是其必須承擔的法律義務。

（一）社會組織參與農村精準扶貧的法理學依據

從最為基本的法理角度出發，法律的制定必須得以維護人類及其組織群體的自由、公平和正義，必須能夠更好地推動社會發展的效率。而在精準扶貧實踐活動中，由于整個扶貧活動基本完全來源于各級政府的倡導與規劃，因而，難免存在泛行政化的問題，這就實質性地強化了扶貧資源的政府壟斷，也在一定程度上限制了個人的權利和自由。[1]因而，社會組織積極參與農村精準扶貧，無疑能夠更好地發揮其自由活動的權利，也在打破政府對于扶貧資源壟斷的同時，推動了個人自由權利的實現，進而通過對于分配權利的擔當與自身責任的承擔，推動精準扶貧活動中的利益及負擔的公正分配，實現分配正義，最終更加有效地實現扶貧效率，達到精準扶貧目標的早日實現。就此而言，社會組織作為一種法律主體和社會活動的參與者，其理所當然地具有參與農村精準扶貧的社會權利。

同樣道理，社會組織本身其實也是一種資源，其在享受自身權利的同時，無疑也有義務更好地維護社會公平和正義，而精準扶貧本身事實上就是一種分配公平和正義，也有利于更好更快地推動全面建設小康社會目標的實現，因而，在這個意義上，社會組織無疑有責任，有義務積極參與。

（二）社會組織參與農村精準扶貧活動的現實法律依據

社會組織參與農村精準扶貧有著廣泛的現實法律依據，這其中既有包括憲法和行政法在內的功法依據，也有行政法與私法的互補的融合，更有具有引導性的政策規范。

依據憲法制定的基本原理與相關規定，積極保障公民的基本人權，尤其是生存權和發展權并進而形成相關的法律制度，既是立法機關的義務，也是各個行政機關和社會團體的基本義務。而精準扶貧作為黨和政府為了提升廣大農村地區貧困人口的經濟發展水平和生活質量而采取的減貧措施，無疑是屬于保障公民基本的生存權和發展權的內容。就此而言，社會組織參與農村精準扶貧不僅是憲法賦予社會組織的基本義務，也是依據憲法原則由國家機關轉向社會組織或者二者共同承擔的社會義務。而與此相對應，由社會組織作為廣泛利益群體的代表參與農村地區精準扶貧，由于其較之于國家機關更能夠及時收到群眾的反饋意見，也有機會較之于一般群眾更能夠實現與政府部門的意見溝通，因而，在事實上也就更容易保護少數意見者，也能夠進而更好地維護弱勢群體的根本利益，從而更好地實現憲法規定的人權保障。

再就行政法而言，行政法作為國家行政從“全能無限政府”轉向“有限高效政府”的產物，不僅積極倡導了充分發揮社會力量來參與社會治理的基本原則，而且，也強調了服務型政府建設。而社會組織參與農村地區精準扶貧，自然就屬于社會力量參與社會治理的范疇，也更有利于在減輕政府負擔的同時，拓寬公共服務范圍，提高公共服務的效率，更好地推進精準扶貧工作的實施。[2]

除此之外，精準扶貧政策也要求各個社會團體能夠積極參與到農村地區扶貧工作中去，這事實上也是法律和政策融合要求的必然結果。尤其是在新時代，精準扶貧工作已經進入了最為關鍵的時期，社會組織積極參與農村精準扶貧，顯然已經更多地成為一種社會義務，也成為法律和政策要求的必然結果。

二、社會組織參與農村精準扶貧面臨的法律困境和現實問題

社會組織參與農村地區精準扶貧不僅具有必然性，而且也極為必要。但是，事實上，由于我國目前對于精準扶貧并沒有形成專門的法律，對于社會組織管理的法律也相對滯后，加之扶貧工作本身的復雜性，因而，社會組織參與農村地區精準扶貧仍然面臨著一定的法律困境，也由此存在著各種各樣的現實問題。

（一）社會組織參與農村精準扶貧面臨的法律困境

社會組織參與農村地區精準扶貧首先面臨的法律困境是我國目前對于精準扶貧既沒有形成專門的法律，也沒有對于社會組織參與精準扶貧進行明確的法律規定。因而，在實踐操作中，自然就存在著社會組織參與農村精準扶貧的法律認同問題。加之政府推動的精準扶貧一般都采取了內部文件進行規范的形式，這種規范顯然又往往是以政府機關為規范和實施的主體，這就難免導致了社會組織參與農村精準扶貧無所依靠，也無所規范的問題。而也惟其如此，在社會組織參與農村精準扶貧活動的過程中，其法律地位，其運行機制，其監管主體，甚至其基本的權利與義務，乃至其面臨問題的解決，也都無法可依。這就不能不極大地影響了社會組織參與農村精準扶貧的效果。

由此相對應，社會組織在我國作為一種新的社會力量，其迅猛發展其實只是近年來的事情，因而，其自身應有的法律地位及其規范也并不完善。這就不僅影響了社會組織的健康發展，也形成了社會組織參與農村精準扶貧的又一法律困境。顯而易見，農村精準扶貧是一項極其復雜的社會工程，因而，對于參與主體自然有著很高的要求，這就需要必須有相關的法律法規或者政策對其進行嚴格的規范。而我國的社會組織在這方面顯然就存在著明顯的不足。這就使得社會組織面臨著一個必須而且應該參與農村精準扶貧卻又明顯資格有限，也面臨究竟如何參與精準扶貧的問題。[3]

（二）社會組織參與農村精準扶貧面臨的現實問題

毋庸諱言，社會組織參與農村精準扶貧無疑有著自身的特殊優勢，也取得了一定的成績。[4]但是，正是由于社會組織參與農村精準扶貧有著自身的法律困境，加之其自身存在的問題和農村精準扶貧工作的復雜性，因而，社會組織參與農村精準扶貧也必然面臨著一系列亟待解決的現實問題。

首先，正是由于社會組織參與農村精準扶貧其法律地位，其運行機制，其監管主體，甚至其基本的權利與義務，乃至其面臨問題的解決，并沒有確定的法律規范，基本屬于無法可依，因而，其參與精準扶貧本身就有著很強的隨意性，這也直接導致了程序制度的不足和扶貧責任相對模糊的問題。在這樣的背景下，單就操作程序而言，社會組織參與農村地區精準扶貧的過程，往往也就是行政機關單向選擇社會組織承擔公共行政事務的過程，而并不是社會組織自覺承擔其社會義務的過程，這就難免有可能造成尋租行為的發生，不僅有可能造成對國家和農民群眾利益的侵害，對于社會組織也是一種不公正待遇；而對于社會組織而言，也往往因為其自覺性沒有得到體現，加之缺乏規范，就難免削減公共服務的質量，最終影響到廣大扶貧對象的利益。再就社會組織責任的不確定性而言，由于社會組織自身并沒有明確的扶貧責任，而且往往會認為諸如精準扶貧工作中的分配責任完全是政府的責任，這就難免會導致責任相互推諉，直接影響到精準扶貧工作的預期目標，也侵害了廣大扶貧對象的利益。

其次，社會組織自身也存在明顯的問題。對此，又有兩方面的問題，其一是就社會組織自身而言，由于我國的社會組織發展較晚，而且，法律規制還不夠健全，也缺乏嚴格的管理，因而，社會組織難免良莠不齊，有一些所謂的社會組織其實在很大程度上只是一個空架子，這樣的社會組織雖然也有其組織形式，事實上卻根本沒有承擔社會活動的能力，當然也就很難說搞好扶貧工作；即便是對于相對成熟與規范的社會組織而言，也往往會由于工作不力，對于農村的基本情況缺乏深入的調查了解，而很難精確地實現貧困家庭的界定，也容易存在雖然能夠認定貧困家庭，但是卻往往找不到在根本上使其脫離貧困的長遠之計，結果使得精準扶貧在很大程度上變成了“救濟”，并沒有從根本上解決貧困農戶的發展問題。至于在扶貧過程中存在一些弄虛作假的問題，事實上也是把扶貧當做了“救濟”的結果，只不過與前者屬于方法不當不同，這種弄虛作假有著違規違法的故意，在道德層面也應該受到譴責。但是，不論是哪一種情況，其實都不僅影響到了扶貧資源的公平分配，而且，也影響到了扶貧工作的形象。與此相應，社會組織在扶貧工作存在的另一個問題是，由于其自身的原因，其權威性也相對不足，這也在很大程度上影響了扶貧對象與社會組織的溝通，進而影響到了社會組織扶貧工作的執行力，當然也就最終影響到了精準扶貧工作的有效性。

其三，社會組織參與農村精準扶貧有待于進一步規范操作程序。如前所述，社會組織參與農村精準扶貧雖然也是自身應有的義務，但是，事實上，同時又是承擔的政府負責的公共事務，在很大程度上也是接受了政府的委托，因而，這就既需要有政府與社會組織之間的工作程序，也需要社會組織自身在扶貧工作中按照一定的法律程序或者社會秩序來形成扶貧工作的展開程序。然而，在實際工作中，由于缺乏相應的法律規范，加之社會組織參與精準扶貧往往是匆忙上陣，因而，這兩個方面的工作程序都存在很多不規范的地方，這就極大地影響了扶貧程序公開、公正、公平、透明的原則，最終影響到了精準扶貧的效果。

其四，社會組織參與農村精準扶貧面臨指導與監管體制缺乏的問題。這既是以上問題在組織管理方面的一種反映，也是以上問題的結果。社會組織參與農村精準扶貧，可以說，不僅需要相應的指導，也需要規范的監督和管理，但是，正是由于缺乏相應的法律規范，政府機關自身制定的扶貧管理辦法往往又大都是內部規范，因而，在政府機關與社會組織缺乏明確的隸屬關系的情況下，不僅這種規范很難對于社會組織起到規范作用，而且，在業務指導方面，社會組織也找不到“娘家”，很多業務性的操作，只能依靠自己摸索或者“比葫蘆畫瓢”。而在監管方面，也同樣因為并沒有相應的監管機制而缺乏相應的監管。

其五，缺乏監管也同時導致了對于社會組織參與農村精準扶貧工作的正確而全面的評價，往往形成了出了問題隨意批評，有了成果卻得不到相應的認可的局面，這就必然影響到了社會組織參與精準扶貧工作的積極性，也影響到了人民群眾對于整個扶貧工作的認識，極大地影響到了扶貧工作的有效開展。

三、社會組織參與農村精準扶貧工作的治理措施

（一）進一步完善各種法律制度，為社會組織參與各種社會活動提供規范

嚴格而明確的法律規范是社會活動賴以規范化的基本依托，也是社會組織賴以發揮自身潛力的平臺。社會組織參與各種社會活動，包括農村精準扶貧有著明確的法律依據，但是，還缺乏具體的法律規范，為此，為了使得社會組織參與農村精準扶貧工作能夠得到法律的規范和保障，我國應該盡快制定出效力位階較高的諸如《社會組織管理法》或者《社會組織活動法》之類的法律文件，通過法律對于社會組織的法律地位、日常活動、運行機制、責任承擔等一系列內容進行明確規范，以便于社會組織能夠更好地參與公共事務，承擔相應的社會責任。

（二）強化社會組織自身建設，不斷提高社會組織自身的活動能力

在強化司法管理的同時，必須不斷強化社會組織自身的建設，不僅要完善其組織結構，提升其活動能力，而且，要創造社會組織參與活動活動的良好社會環境，不斷提升其社會認可程度，提高其權威性，增加其社會信譽，使得社會組織在參與政府委托事務的過程中能夠獲得人民群眾的認可，以方便其活動，增加其承擔公共事務的能力。同時，在這方面，也可以考慮針對具體事務進行相應的業務培訓，以有效地提升其具體的業務能力。

（三）不斷強化社會組織參與農村精準扶貧工作的指導、監督和評價機制

可以針對社會組織參與農村精準扶貧過程中出現的問題進一步強化工作指導，形成切實有效的監督和評價機制。要做到對于扶貧工作中存在的問題能夠及時溝通、反饋和糾正，對于社會組織取得的成績能夠及時鼓勵、獎勵，可以借助于媒體推廣其經驗，宣傳和表彰其先進事跡，通過合理的獎懲制度更好地推進社會組織參與農村地區精準扶貧工作，保障更好更快地實現精準扶貧的整體目標。

（四）要不斷形成社會組織參與農村精準扶貧工作的多方聯動機制

社會組織參與農村精準扶貧工作本身既然是受政府的委托，是以“私人”身份承擔的社會公共事務，其自身往往難以勝任，因而，也就需要與包括政府在內的各種力量的合作，因而，這就需要以政府為主導，形成多方聯動機制，以確保責任到位，分工合作，各司其職，各盡所能，以更為有效地完成農村精準扶貧工作。

總而言之，社會組織在我國尚且屬于新生事物，而農村精準扶貧工作又極其復雜，因而，社會組織作為我國社會群體力量的有機組成部分，其參與農村精準扶貧工作雖然有著一定的法律依據，但是，也必然面臨著很多亟待解決的問題。面對這些問題，我們必須從精準扶貧的根本目的出發，緊緊圍繞社會組織自身的建設，在強化法律基礎的同時，以法治思維來統籌全局，針對性地強化社會組織參與精準扶貧工作的指導和監督，形成社會組織參與農村精準扶貧保障機制和管理機制，以更好更快地實現農村地區精準扶貧的整體目標。