中國可持續脫貧路徑優化：以資產收益扶貧為例*

◎劉瑋琳 夏 英

一、引言

自1986年中國有計劃、有組織、大規模地開展扶貧開發工作以來，通過實踐探索出大量扶貧脫貧的方式方法和機制路徑。特別是黨的十八大以來，習近平總書記提出了精準扶貧和可持續脫貧的要求，扶貧新機制新路徑進一步被激發出來，資產收益扶貧的新路子開始有了探索。中共中央十八屆五中全會明確指出，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度[1]。由此，資產收益扶貧成為實施中國農村精準扶貧的國家戰略，同時也成為創新中國農村精準扶貧方式、促進中國農村自我發展和內生發展、以開發式扶貧方式破解救濟式扶貧問題的新探索和新途徑，其對破解中國農村扶貧的“造血”困局具有積極作用。

黨的“十九大”報告明確提出“精準扶貧、精準脫貧”的總體安排，即確保到2020年中國貧困人口在現行標準下實現脫貧，貧困縣實現全部摘帽，解決區域性貧困問題，做到脫真貧，真脫貧。精準脫貧已列為全面建成小康社會決勝期的三大攻堅戰之一。2018年中央一號文件又強調指出“鄉村振興，擺脫貧困是前提。必須堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質量放在首位?！爆F實中，資產收益扶貧是目前實現精準脫貧，貧困退出的重要手段。從2017年公布的28個首批脫貧和退出貧困縣的情況看，實現脫貧的關鍵因素在于各地均有因地制宜的產業扶貧項目，如引入企業發展規模化種植和養殖，并通過土地、房屋、自然資源、扶貧資金等入股的方式增加貧困戶可持續的資產性收入?？梢?，實現精準扶貧和精準脫貧既需要堅持傳統的扶貧開發模式，也需要有資產收益扶貧這樣的重大創新路徑。

二、資產收益扶貧形成原因

資產收益扶貧是由貧困村集體經濟薄弱與貧困人口結構的變化，以及各類扶貧資金益貧效果欠佳，長期醞釀而產生的。

第一，貧困村集體經濟薄弱與貧困人口結構的變化。在現實中，因政策導向與環境、微觀農業決策行為主體的轉變，一些地方農村集體經濟發展動力不足，統一經營在許多地方名存實亡，難以實現集體資產、資源、資金的保值增效，扶貧濟困功能抑或共同致富理念與功能不同程度地受到沖擊和影響，農村集體經濟發展的不平衡、不允分問題十分突出，但仍然保有一定規模的資產價值。據農業部統計，中國農村集體經濟賬面資產達2.86萬億元，擁有土地66.9億畝，農村集體經濟發展與否與9億農村人口和農業轉移人口的福祉密切相關。2015年以來，在精準扶貧模式創新背景下，探索以涉農資金，財政專項扶貧資金、社會資本和農村集體“三資”等要素有效利用為紐帶，以農戶、村集體、農業龍頭企業、政府、消費者五方共贏的主要經營形式，并能夠充分調動各方積極性的脫貧模式是減貧實踐所迫切需要。

截至2017年11月，全國尚有804個貧困縣和4200多萬貧困人口要陸續實現脫貧，任務十分艱巨。建檔立卡數據顯示，因病，因學，缺技術，缺資金等是目前致貧的主要因素。針對這些貧困人口的性質和致貧原因，傳統的開發式扶貧效果并不理想上。由此，在精準扶貧中嘗試對這些暫時性或者長期喪失勞動能力的貧困人口利用現有的資產、資源和資金實行補助，可以較快提高貧困人口的收入，減輕國家的負擔；同樣，對能力弱，主動性不強的貧困人口，可以利用貧困人口擁有的資源和國家補貼資金連人帶股進入農民合作社或當地企業等，在生產鏈條中增強利益聯結，從而達到貧困人口增加收入，幫扶企業帶來貸款、項目等支持，一舉多贏。

第二，各類扶貧資金益貧效果欠佳。近年來，從中央、地方到社會，都進一步加大了對貧困地區的資金支持力度，這些資金主要包括財政支農資金、專項扶貧資金和社會幫扶資金等。從宏觀上來看，扶貧資金量不斷增多，為精準脫貧發揮了積極作用。資金使用是扶貧開發中最重要的問題，能否合法有效地用好扶貧資金是決定扶貧項目成敗的關鍵[2]。

在實踐中扶貧資金及項目存在目標瞄準不夠，扶貧效果不佳的情況。在資金用途嚴格限制下，“資金跟著項目走”的機制也使得扶貧資金偏離貧困人口的實際需求。此外扶貧資金漏出既體現在資金決策、分配、傳遞、管理等過程中扶貧資金的消耗與流失，也體現在對扶貧項目的類型的限制使得扶貧項目并不能適應農村貧困問題的復雜性和農戶需求的多樣化，項目的資金配套要求和技術要求排斥貧困人口受益，造成財政扶貧資金本體的偏離。與此同時，很多扶貧資金到了基層，更是碎片化，分散化，各行其是，撒胡椒面，大水漫灌，“打醬油的錢不能買醋”很難形成合力，整合效率低。因此，如何統籌整合扶貧資金，優化資金使用方式，使扶貧資金能夠更精準的瞄準貧困群體，實現地區的可持續脫貧，提高資金的使用效率，資產收益扶貧模式是解決上述問題的新路徑之一。

三、資產收益扶貧模式

1.資源收益扶貧模式

這是目前最常見的一種模式，它是在傳統產業扶貧基礎上，整合財政扶貧資金，撬動金融杠桿，將分紅收益給予貧困人口享有，最終實現貧困退出，促進貧困地區經濟發展[4]。主要包括地方特色產業收益扶貧模式、土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式、勞力資源收益扶貧模式、光伏資源扶貧模式等五種模式。

該種模式整合財政扶貧資金，吸引社會資本投入到扶貧項目中，以政府力量為主導推進貧困問題的社會協同治理，整合各類扶貧資金并把蛋糕做大。利用當地特色資源，以企業為龍頭，產業為平臺，股權為紐帶，農民為主體，走出一條“農村資源變資產、資金變股金、農民變股東”的可持續脫貧之路。用股權為紐帶把各種資源要素整合到產業平臺上來，激活農村自然資源、存量資產、人力資本，促進農業產業增效，農民生活增收，農村生態增值可持續脫貧之路。同時該模式能夠使貧困地區獲取長期穩定的扶貧資金來源，降低了扶貧資金使用風險，以實現集體資產、資源、資金的保值增效。

2.IPO扶貧模式

2016年證監會公開發布的《中國證監會關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》以及2017年人民銀行等四部門聯合印發《關于金融支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》中提出，為推動貧困地區產業發展，實現貧困人口的可持續脫貧，支持貧困地區企業通過首次公開發行股票、新三板掛牌、發行債券、并購重組等方式優先進入資本市場。“IPO扶貧”幫助貧困地區企業利用資本市場拓展融資渠道，不僅可以優先獲得直接融資，還可以促進金融資本、人力資本以及創新理念向貧困地區轉移，有效帶動貧困地區經濟發展，實現可持續的貧困退出。同時需要注意的是，應當堅決杜絕企業鉆政策的“空子”。證監會應當堅持公平原則，審核標準不能降低企業應當，詢問環節不能減少，審核程序不能壓縮。對于企業來說，應當結合自身條件，增強自我發展能力，幫助貧困地區人口實現“自我造血”能力。

3.金融創新扶貧模式

金融扶貧模式創新是資產收益扶貧的重要內容，目前探索主要集中于如何發揮產業基金、信托、期貨作用。

一是產業扶貧基金主要通過市場化運作服務脫貧攻堅戰略，促進貧困地區產業發展，以帶動建檔立卡的貧困人口精準脫貧，增強貧困地區的“造血”功能和內生動力，探索可持續的產業扶貧模式。首先，重在扶“治”。貧困地區集體經濟薄弱，難以實現集體資產、資源、資金的保值增效。產業扶貧基金更多激活貧困地區集體經濟發展動力，促進貧困地區產業發展，促成市場化投資基金跟投。其次，意在“帶動”。通過產業扶貧基金撬動更多社會資本投資貧困地區，大基金帶動小基金，整合貧困地區涉農資金，財政專項扶貧資金、社會資本和農村集體“三資”等各類要素。再次，形在“靈活”。為提高產業扶貧基金使用效果，根據貧困地區情況，采用私募股權融資，子基金、債券融資、供應鏈金融、可轉債等投資方式，同時還可以充分利用電商平臺拓展融資渠道，建立風險控制體系，積極發揮股權基金、產業基金、公益基金、保險基金作用，推進資產收益扶貧的進入、管理、增值和退出的機制創新設計，以達到可持續脫貧的新探索[5]。

二是信托扶貧是資產收益扶貧模式的又一創新。主要包括三個層次：第一層次是通過信托產品服務農業經營主體。一是土地流轉信托計劃，二是發行農事綜合服務信托計劃，三是發行消費信托計劃，四是供應鏈信托計劃。第二層次是為農業經營主體提供的綜合服務。第三層次是與地方政府及核心企業合作的產業基金模式。信托扶貧有助于提升經營主體持續盈利能力，需要充分全面發揮政府、企業和金融機構的作用，構建一個完整的系統性支持網絡。

結合農村集體資產股份權能改革背景，目前進行試點的最多模式是土地流轉信托。該模式以土地流轉規模經營是前提，利用產權交易平臺，整合貧困戶閑散土地，上市交易，為企業投資提供信息，為銀行風險處置提供條件[6]。此外，慈善信托是信托扶貧另一種新探索，委托人基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。慈善信托充分利用社會聚集效應，強化扶貧資金的自我造血功能，確保扶貧現金流的可持續性，有助于實現貧困地區的可持續脫貧。

三是保險+期貨扶貧模式?！蛾P于期貨行業履行脫貧攻堅社會責任的意見》中指出立足行業特色，發揮期貨行業精準扶貧專業優勢。一是服務“三農”謀實效。鼓勵期貨公司開展專業幫扶，并提供合作套保、倉單質押、倉單回購等專業服務。支持符合條件的貧困地區優先開展“保險+期貨”試點，提高新型農業經營主體市場風險化解能力。二是助力產業結構優化。發揮期貨市場價格發現和風險管理功能，幫助和引導貧困地區產業結構調整與企業轉型升級。指導和幫助貧困地區實體企業利用期貨及其他衍生工具管理價格、利率、匯率等風險，優化庫存管理，鎖定成本，提升盈利，改善企業生產經營，促進產業優化升級。三是強化期現對接與合作。鼓勵期貨經營機構利用其在現貨領域積累的資源優勢，結合貧困地區資源和產業特色，引導發達地區投資資金向貧困地區轉移，努力促成發達地區與貧困地區的產業合作。支持貧困地區符合條件的倉儲企業申請設立交割倉庫。

四、幾點啟示

第一，實施差異化發展資產收益扶貧項目。資產收益扶貧項目，依據各地區發展程度和產業特點，針對致貧原因和貧困人口需求，找準脫貧路徑，探索貧困退出新模式，做得到分類扶持，精準施策。對于資源豐富地區，優先發展特色種養殖業、旅游業、加工業等，整合貧困地區各類扶貧資金，將分紅收益給予貧困人口優先享有，同時積極發揮新型經營主體和龍頭企業帶動作用，鼓勵符合條件企業嘗試新三板掛牌或IPO。對于金融創新試點地區，可以結合當地優勢，運用資本市場優勢，發展土地信托，產業基金等金融創新模式。對于資源匱乏、產業基礎薄弱的深度貧困地區，應當將資產收益扶貧僅作為一種扶貧模式創新。對于不同類型貧困農戶，也應當做得到精準幫扶、因人施策。對于有勞動能力的貧困戶，應當積極參與生產活動，使其能夠獲得穩定收入。對于因病、因殘致貧的無勞動能力貧困戶，接受財政扶貧資金和土地入股，每年按期分紅，實現資產收益的可持續性增長。

第二，資產收益扶貧導致的“公司化”傾向與鄉村治理問題。未來三年，國家將繼續投入大量的資金用于精準脫貧，據初步統計，2017年財政扶貧專項資金共計1400億元。其中中央財政扶貧專項資金860.95億元，比2016年增長28.94%。中央試點貧困縣涉農資金整合，意味著將有更多的資金和資源輸入貧困縣和貧困村莊。從資產收益扶貧的角度來看，必將有一部分扶貧資金注入農民合作社、企業，也將部分農民資源入股農民合作社，形成項目資產。為了保證貧困戶能夠獲得相應的股權及收益，中央要求財政專項扶貧資金和其他扶貧資金投資形成的資產可由村集體、合作社或其他經營主體統一經營。另外，資產收益扶貧中部分農戶通過資源入股會產生一定的經濟收益，增加相應的收入。因此，在資產收益扶貧中應該關注如何激發農戶的生產積極性和參與性，在產業鏈條中增強利益聯結機制。

第三，資產收益扶貧項目的可持續性與后續風險值得警惕。就目前來看，資產入股分紅已經成為主要的資產收益扶貧模式。然而政府與參與資產收益扶貧的經濟實體往往達成“明股實債”保本的約定，表面上看這樣的模式有利于扶貧資金獲取穩定收益，項目合約一旦到期后，其后續收益也就隨即終止分配，貧困戶無法獲得可持續的收益。一些地方資產收益扶貧所需的產業基礎重視不夠，更關注項目紅利和短期回報，項目的可持續性不一定能夠保障，存在風險隱患。資產收益扶貧不論形式如何創新都應當以幫助貧困人口實現可持續脫貧為前提。首先立足優勢產業選好項目，重視產業輻射帶動作用，確保扶貧項目的可持續性。二是切實保障貧困戶收益。切實保障村集體和貧困戶利益，因地制宜的推廣“保底收益+按股分紅”等模式。三是加強引導，強化風控。設立專項風險基金，建立健全收益分配機制。

第四，利用財政扶貧資金撬動各類資金整合與投入資產收益類扶貧項目。資產收益扶貧作為中國2020年實現精準脫貧目標的重要手段，只有保障資產收益扶貧項目獲得穩定收益率，才能讓貧困戶獲得可持續性收益，促進貧困地區實現可持續性的脫貧。保障資產收益扶貧項目的可持續性的最關鍵問題是如何保障貧困地區的優勢資源和產業與各類資金有效銜接，把“蛋糕”做大。首先依據各類財政資金整合文件，為整合各類扶貧資金提供依據。嚴格界定各類資金的使用范圍和性質，防止出現因政策不清導致資金使用界定不清問題。其次整合更多農村資產、資源、資金，充分發揮農村集體經濟在資產收益扶貧項目中的作用。三是撬動更多社會資本參與貧困地區產業發展中，幫助農戶在短期內增收脫貧，學習產業技能，促進自身能力建設[8]。從而保障資產收益水平，確保項目的持續性。