樂清宅基地“三權分置”實踐探思

黃 永

黨的十八大以來，中央從黨和國家全局高度，對深化農村土地產權制度改革做出了一系列部署安排。浙江省樂清市在宅基地使用權流轉、農民房屋財產權抵押貸款（簡稱農房抵押）等宅基地“三權分置”具體工作上探索較早，其經驗做法值得總結和思考。

三個階段

市場自發階段。上世紀80年代末，樂清市農村信用聯社嘗試在信用基礎上直接保管農房產權證，辦理農房抵押貸款。1995年樂清房管局將集體土地性質的房產視同國有土地房產辦理抵押登記，開具他項權利證用于抵押。此后，農房抵押貸款余額不斷增長，2005年達到40.82億元。

引導規范階段。為了規范農房抵押帶來的處置問題，2005年樂清市人民法院和國土資源局以會議紀要規定，農村房屋被法院拍賣時，對受讓人是樂清戶籍的農村村民，國土資源局本著房產權與土地使用權一并轉移的原則，可給予辦理集體土地使用權變更手續。2009年樂清市《關于加快推進農村改革發展的實施意見》明確：對持有集體土地使用證和房產證的農村房產，允許在樂清金融機構抵押，允許在市域范圍內農業戶籍人口間轉讓。至此，樂清農房在市域范圍內“農對農”流轉、宅基地使用權“地隨房走”、農房抵押等政策基本成熟。

國家級試點階段。2015年12月，樂清列入全國農民住房財產權抵押貸款試點縣（市），沿著“確權、賦權、活權”的試點改革路徑，以創新機制為重點，有效破解“確權頒證難、價值評估難、不良處置難”困境，推動農房抵押貸款擴面增量。截至2018年10月，農房抵押貸款余額66.81億元，農房抵押貸款不良率為0.67%，資產質量保持良好。

實踐探索

破解確權登記難，夯實宅基地使用權流轉及農房抵押產權基礎。一是分類登記。制定《樂清市農村宅基地確權登記規定》《樂清市集體土地范圍內的房屋登記辦法》等政策，按照農房建設時段分類登記。即1982年2月12日《村鎮建房用地管理條例》實施前，1982年2月13日至1986年12月31日，1987年1月1日《土地管理法》實施至2014年3月26日間。分別按直接辦理登記，按當時規定處罰后登記，按空間界限分類登記（固定界限、獨立使用且有明確編號的特定空間）。2014年3月27日后按現行政策處理。截至2018年10月，樂清宅基地確權頒證率94.67%，農房確權頒證率83.2%。二是突破難點。對歷史遺留的難點問題，出臺《樂清市農村歷史遺留違建住宅處置辦法》《關于加快宅基地使用權及房屋所有權登記工作的通知》等，推進農村宅基地及住房確權登記頒證。截至2018年10月，辦理歷史遺留違建住宅確權登記1674件，占總頒證量的15%以上。三是升級服務。設立不動產登記綜合窗口，集交易、繳稅、登記為一體，辦理時限從30個工作日壓縮至3個工作日。建立地籍調查數據庫，為不動產登記提供基礎數據支撐，節約農戶辦證時間。截至2018年10月，登記集體土地不動產11165件，其中用于農房抵押5682戶，抵押率高達51%。

破解價值評估難，明確宅基地使用權流轉及農房抵押參考標準。一是協商評估。對100萬元以下的貸款，采取銀行與農戶協商估價。銀行根據農房周邊經濟發展程度、交通位置及配套條件、變現能力等因素，與申貸農戶協商確定農房價值。目前有3家銀行建立協商估價制度，協商評估4015起、涉及貸款17.6億元，節約評估費用近300萬元。二是專業評估。部分商業銀行的風險評估權限在上級行，必須提供專業機構評估報告。采取分段計費辦法，有效抑制中介評估價虛高問題。目前樂清專業房產評估機構12家，通過專業房產評估機構評估16196宗，涉及評估費用1149萬元。三是整村評估。開展惠農通整村授信活動，由村委成員、駐村干部、村民代表、惠農通服務點負責人等組成5人以上評議小組，擬定該村農房預估價值。銀行對已整村授信、融資需求20萬元以下的農貸，直接參考該村農房預估價值。目前，樂清已建立整村授信農戶信貸檔13萬戶。

破解不良處置難，健全宅基地使用權流轉及農房抵押風控體系。一是慎對還款源。遇農戶還款困難時，銀行通過平移、轉貸、展期、債務重組、減額續貸等內部化解手段，提高第一還款源還款率。當內部手段無法化解時，銀行才采用司法訴訟，通過司法拍賣處置抵押物，化解風險。試點以來，通過自主催收14筆、減額續貸4筆、平移轉貸1筆、核銷14筆、淘寶網司法拍賣39筆，合計金額6777萬元。二是解決問題房。出臺《樂清市抵押農房司法處置暫行規定》解決農房抵押進入司法程序的問題房（戶）。對只有一處住房的貸款戶，堅持“先安置、后處置”原則。在司法處置前，按照被執行人及其所撫養家屬最低生活標準，以實物或折算成被處置房屋所在位置5公里范圍之內相應購房款，給被執行人自行安置。區別對待農房的合法部分和違章部分，允許兩證齊全、局部違章的農房正常起訴、拍賣和流轉。目前，共實物安置2戶、貨幣安置11戶，落實安置款72萬元。三是設立風險金。樂清財政出資500萬元建立風險補償金，用于風險補償、還貸周轉、資產收儲等，解決騰空難、維穩兜底、補償部分貸款本金損失及不良處置費用等問題，實現農房抵押不良處置與善后工作制度化。銀行通過排摸形成風險處置案例庫，提高風險補償精準度。目前，風險補償金總額1539萬元，已完成騰空周轉、補償本金損失、維穩兜底各1筆，落實風險補償金36.06萬元。

思考建議

落實宅基地所有權。明確宅基地所有權具體權能及落實方式，建議明確所有權的處分權和收益權等權能內涵，增強所有權權能落實的法律保障，防止所有權虛置，防止農戶宅基地使用權成為事實上的私有權。建議在嚴格落實規劃的前提下，通過完善政策措施，增加村集體經濟組織對農戶宅基地的審批權力。

明確宅基地農戶資格權。建議農戶資格權可根據取得途徑不同演化成完全資格權、非完全資格權和無資格權，實行差別賦權。基于集體經濟組織成員而取得的一般有完全資格權，基于繼承而取得的非集體經濟組織成員有非完全資格權，基于流轉而取得的僅有使用權而無資格權。完全資格權逐漸實現公平，非完全資格權權利受到一定限制。

放活宅基地使用權。對村里規劃和環境較好、閑置農房有特色、有條件發展鄉村旅游的村莊，提倡保持原狀開發利用，發展民宿、農家樂、采摘園、鄉村酒店，等等。促進綠水青山變成金山銀山，給農民宅基地帶來更多財產收益。建議出臺政策引導，提供制度保障，拓寬宅基地使用權流轉實現方式，讓宅基地“流動”起來。

加快探索宅基地退出機制創新。當前，宅基地已由保障性功能向財產性功能轉變。部分進入城鎮的農村居民購買了城鎮商品房，且常年居住，形成任由農村宅基地閑置或者花錢在原宅基地上蓋高樓，只有老人居住甚至長期空房的情況，造成農村土地資源極大浪費。宅基地退出有兩個方面，一方面是已固定到城鎮居住了，農戶由于資金需求的原因，需要轉讓宅基地而退出，對這種情況主要是加強退宅基地而不失集體成員身份的制度保障，促進農戶放心退出。另一方面是對沒有主動退出意愿而又閑置宅基地的情況，要加強政策引導。比如要求退出使用權而保留資格權，以資格權入股等等退出的方式，逐步解決城鄉建設用地“雙增長”和農村大量住宅用地閑置并存的矛盾。