長三角跨省軌道交通投融資模式探討

文/曲海鋒

2018年1月，隨著長三角區域合作辦公室成立，長三角區域一體化發展進入了新階段。軌道交通承擔了三省一市之間的快速、大客流運輸，是實現交通基礎設施互聯互通的重要方式。常規軌道交通建設一般以地方為主，投資主體單一，但跨省市的軌道交通面臨多投資主體的問題，投資模式更加復雜，因此開展投融資體制研究尤為重要和迫切。本文以長三角跨省軌道交通需求分析為出發點，在此基礎上，重點對投融資模式進行研究討論，最后對推進長三角軌道交通一體化發展提出初步建議。

一、長三角軌道交通需求分析

軌道交通包含的交通類型較多，鐵路、城市地鐵、輕軌、有軌電車等。根據長三角地區相關規劃，目前跨省軌道交通主要有城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通三種類型。

（一）城際鐵路

根據《城際鐵路設計規范》（TB10623-2014），城際鐵路是專門服務于相鄰城市間或城市群，設計速度在200千米/小時及以下的快速、便捷、高密度客運專線鐵路。目前，各都市圈均在發展城際鐵路，例如京津冀計劃2020年前建成1000千米的城際鐵路。與上海銜接的城際鐵路有滬通鐵路、滬蘇湖、滬杭城際、滬乍和沿海鐵路通道。2016年，國家發展改革委、交通運輸部以及鐵路總公司聯合印發的《中長期鐵路網規劃》（2016-2030）提出長三角等城市群應建成城際鐵路網。目前，銜接上海的城際鐵路均已納入《中長期鐵路網規劃》，網絡基本形成且比較穩定。

（二）市域（郊）鐵路

近年來，市域鐵路在全國各大城市的實踐正在不斷推進，相關部門和單位也在積極研究探索。目前，較為統一的認識是：市域鐵路是服務于核心城市與外圍城鎮的中長距離客運交通，設計速度在120千米/小時及以上，但兼具有鐵路和地鐵特征，站間距（5-20千米之間）和服務范圍（半徑100千米）相對較大，并具有高密度、公交化、通勤化的服務特性。國家發展改革委聯合交通運輸部、住房城鄉建設部分別印發的《城鎮化地區綜合交通網規劃》（2015年）、《長江三角洲城市群發展規劃》（2016年）均提出：加快上海城市軌道交通網建設，建設連通中心城區和郊區城鎮的市域（郊）鐵路，適時研究延伸至蘇州、南通、嘉興等臨滬地區。但與城際鐵路不同，市域（郊）鐵路由各省市分別規劃。目前，上海研究深度相對較深，根據《上海市城市總體規劃》（2035年），上海建設1000千米的市域線，對長三角近滬地區軌道交通的銜接有所考慮；根據最新的蘇州城市總體規劃研究成果，蘇州考慮建設城際鐵路和軌道快線與上海銜接；嘉興考慮建設滬嘉城際軌道交通與松江對接。綜上，長三角市域（郊）鐵路均由各自行政主體籌劃，尚未跨出行政束縛形成系統研究成果。

（三）城市軌道交通

城市軌道交通主要服務城市化密集的主城區，提供大運量、高頻率和可靠性的公交服務。目前，跨省城市軌道交通主要有上海軌道交通11號線花橋段。花橋段日均客流量僅約2.5萬人次，客流強度約為0.4萬人次/千米·天，與上海軌道交通流全網1.5萬人次/千米·天相比，客流強度是較低的。但花橋段每年運營成本約5千萬元。從客流特征上看，花橋段主要以通勤客流為主，通勤時間在1小時以內，即在11號線江蘇北路站前下車。由此看到，花橋段主要承擔了花橋與近滬地區的通勤交通，因旅行時間長、工作崗位相對較少等原因，客流量低，但運營成本較高，整體運行情況并不理想。2016年，昆山市軌道交通投資發展有限公司已將原委托給上海運營的車站客運服務收回，由自己負責運營，以降低成本。因此，基于城市軌道交通的功能定位，跨省地鐵存在車站多、站距小、旅行速度不高等問題，與乘坐高鐵15-20分鐘相比，吸引力明顯不足。從服務于上海核心城市與外圍城鎮的中長距離客運交通角度看，未來長三角跨省軌道交通不宜再推廣城市軌道交通模式。

綜上，結合國家相關規劃要求和不同軌道交通特點，本文認為未來城際鐵路和市域（郊）鐵路更適合于長三角地區跨省之間的出行，而城市軌道交通不具優勢。因此，本文重點對跨省城際和市域（郊）鐵路的投融資模式進行分析討論。

二、跨省軌道交通投融資模式分析

（一）案例分析

目前，我國市域（郊）鐵路建設尚在探索階段，尚無跨省投融資方面案例，本文重點對城際鐵路投融資案例進行分析。

1.珠江三角洲城際鐵路

2009年，珠三角城際軌道交通規劃獲得國家發展改革委批復，計劃2020年前建設16條線，總里程1478千米。目前，珠三角城際軌道與傳統的由鐵道部主導的部省合資修鐵路不同，是由省政府授權廣東省鐵路建設投資集團有限公司作為建設主體，按照“四統一”的原則，負責投資、建設、運營和管理，其資金更多依賴地方財政和社會資本。珠三角城際軌道投融資體制之所以以地方為主，其原因是：國家將城際鐵路投資建設下放到地方、不再參與，同時珠三角軌道交通規劃范圍全部位于廣東省范圍內，廣東省能夠協調各區域之間的利益。

2.京津冀地區城際鐵路

京津冀城際鐵路網規劃范圍涉及北京市、天津市和河北省全境，城際鐵路線網規模3796千米，2020年以前規劃建設8條城際鐵路線路，總規模約1000余千米。2014年12月30日，京津冀三地和中國鐵路總公司共同出資100億元組建成立了京津冀城際鐵路投資有限公司。在具體運作上，京津冀城際鐵路投資有限公司側重于戰略謀劃和投融資運作，同時，由投資公司作為發起人，以具體線路為對象，吸引社會投資人共同出資成立項目公司，形成“1+N”的公司框架。近期，委托鐵路總公司運營。

京津冀城際鐵路建設融資主要采取“以地養路”，即項目建設投資通過沿線土地綜合開發收益實現平衡。城際鐵路用地與站場毗鄰區域的土地實行同步規劃、統籌規劃，沿線相關政府授權投資公司對綜合開發用地進行一級開發，項目公司則通過土地作價出資、項目法人招標、帶條件招拍掛等方式取得綜合開發用地使用權。此外，為彌補建設和初期運營資金缺口，投資公司還將利用自有資金、城際鐵路綜合開發收益和線路綜合運營收益，設立京津冀城際鐵路發展專項基金，實現各條線路間以豐補歉、統籌平衡。

京津冀地區城際鐵路由一家公司統一負責投資建設、經營，突破了現有以行政區劃為界限的基礎設施投資建設模式，也突破了“一路一公司”的部省合資鐵路模式。同時，與珠三角模式也不同，它吸收中國鐵路總公司入股，有利于充分利用其豐富的鐵路建設、運營管理經驗，又有利于盤活鐵路既有站場、線路資源。因此，京津冀城際鐵路投融資體制是一種全新模式。

3.長三角城際鐵路

長三角地區已建的城際鐵路主要有滬寧城際、滬杭客專等，其投融資體制采取“部省合作”模式，即上海及沿線各省與中國鐵道總公司（原鐵道部）按“一路一公司”模式成立合資公司，包括滬寧城際鐵路股份有限公司、滬杭鐵路客運專線股份有限公司。在建滬通鐵路和滬蘇湖鐵路(籌)在投融資體制上也采取了“部省合作”方式，與之前相比，除了中國鐵道總公司出資比例降低之外，主要是不再采取“一路一公司”模式，而是由滬寧城際鐵路股份有限公司負責滬通鐵路投資、建設，滬杭鐵路客運專線股份有限公司負責滬蘇湖鐵路投資、建設。建成后，仍委托中國鐵道總公司運營。這種方式可以稱之為“多路一公司”模式。長三角地區城際鐵路投融資體制在繼承“部省合作”方式的基礎上，突破了“一路一公司”模式，既有利于項目推進，又有利于集約利用人力、物力資源，也是一種機制的創新。

（二）跨省軌道交通投融資模式討論

1.城際鐵路

目前，滬通鐵路和滬蘇湖鐵路采用了“多路一公司”模式，它既體現了長三角區域特點，又有利于項目推進。鑒于各方對“多路一公司”模式已形成默契，本文認為后續的滬杭城際、滬乍和沿海鐵路通道仍宜延續“多路一公司”模式。

2.市域鐵路

結合國內跨省城際鐵路投融資案例，本文提出以下兩種市域鐵路投融資模式：

（1）成立區域市域（郊）鐵路公司，統一負責市域（郊）鐵路的投資、建設、運營和管理。該模式類似于“京津冀”城際鐵路模式，其參與方包括上海、江蘇、浙江和中國鐵路總公司，也可以看做是“3+1”模式。該模式的有利方面是：從長三角一體化的戰略目標出發，把三省市作為一個整體來考慮，不受行政區域限制，便于市域鐵路的統一規劃、實施和運營管理，尤其是有利于統一制式和遠期網絡化運營。不利方面是：該方式參與的主體過多，涉及三省市間、中央和地方政府間等多個主體，各個主體均有自身的利益訴求，發展思路等可能存在不同，在公司層面表現則為出資比例、投向重點、投資時序等可能會出現較大分歧，特別是市域（郊）鐵路的盈利預期并不明顯，出資收益很難保證，后期運營管理也將是難題，因此各方成立區域城際軌道公司的積極性可能并不高。對于中國鐵路總公司參與與否，可以由三方進一步協商，中國鐵路總公司參與有利于協調三家利益，有利于建成后運營管理；不利方面是：地方話語權弱，對于涉及到“路權開放”、“共軌共用”等問題，權責劃分比較模糊，且存在清算機制不透明等問題。

（2） “一路一公司”模式，即按線路成立項目公司，負責某一條線路的投資、建設、運營和管理。該模式類似于傳統鐵路模式，其參與方包括上海、江蘇或浙江和中國鐵路總公司，也可以看做是“2+1”模式。該模式的有利方面是：權衡客流情況、盈利能力和建設必要性等各種因素，兩省市根據實際需求，按照一定出資比例成立合資公司負責該線路的投資、建設、管理、經營，不同主體間權責清晰，相對容易推進。不利方面是該方式缺乏長三角一體化發展的戰略定位考慮，線路規劃會受到行政區的限制。遠期，如兩省之間有新線路建設，也可以優化為“多路一公司”模式。對于中國鐵路總公司是否參與，與第一種模式“成立區域市域（郊）鐵路公司”分析相同。

筆者認為，對于長三角跨省之間市域（郊）鐵路的投融資模式可采取“兩步走”策略，即：對于率先啟動的項目，可先行采取“一路一公司”模式，待長三角市域（郊）鐵路網規劃完成、需求明確、協調保障落實后，再統一成立長三角市域（郊）鐵路投資公司。

三、相關建議

為加快推進長三角軌道交通一體化發展，結合前文研究，本文提出以下有關建議：

1.盡快編制完成長三角跨省市域鐵路網絡規劃，明確線路走向、線網規模等內容。市域鐵路作為未來長三角地區重點發展的快速交通類型，雖然各省市高度重視，但相關工作進度不一，更未形成一致的研究成果。建議由相關部門牽頭，抓緊開展規劃研究，通過頂層設計，促進長三角軌道交通一體化發展。

2.明確各省市對市域鐵路的對接需求。上海作為長三角核心城市，周邊地區城市對軌道交通的互聯互通要求十分強烈，但由于行政體制原因，相互之間的線網融合不暢。因此，建議盡快明確對接需求，統一建設制式和技術標準，以便為后續的投融資、設計、建設和運營管理提供基礎條件。

3.加強協調保障機制。與京津冀相比，長三角地區的協調機制尚需加強。建議在長三角區域合作辦公室的基礎上進一步加強三省一市對口專業部門的溝通和聯系，明確對接線路、互聯互通模式、建設及運營管理等原則，探索設立專項建設基金，為推進長三角跨省軌道交通建設創造條件。