城鎮化中土地一級開發項目的風險管理研究

文/管頌揚

城鎮化建設中的土地一級開發項目多是投資大、時間長的系統工程，存在較大的風險，做好風險管理，將為項目的順利實施提供重要保障。本文將結合實例，對于工程項目的風險管理進行系統研究，有利于降低失誤、失敗發生的可能性，避免企業、社會的財富損失，以便產生更大的經濟效益、社會效益和環境效益。

一、某市西部新區土地一級開發項目實例介紹

某市西部新區位于某市B郊區的西部，規劃區域包括了其3個鎮的主要鎮域，規劃總面積約42.8平方公里，規劃總人口約36萬人。該新區依托于國家的示范鎮建設的政策，遵循一、二、三產業協調、集約化發展的理念規劃建設，圍繞現有產業基礎，建立產業體系，發展養老、文化、休閑娛樂及農業觀光旅游等產業，打造以健康養生、低碳環保、生態循環為主導的宜居宜業的新型生態產業區。

B郊區土地整理儲備機構在該區政府的領導下，經過競爭性談判與篩選，擬與J集團公司合作運作該項目。經過測算，通過遷村并點、土地整理等開發工作，獲得的可以在土地一級市場出讓的用地為18050畝。該土地使用權出讓收入將為該新區發展提供資金，J集團擬以項目實際經營情況按持股比例分配收益。

二、項目風險管理的重要性

自20世紀80年代以來，在世界范圍內，風險成為項目管理、工商管理等工作中頗受關注的領域。當前，公眾對于城鎮化過程中的征地、拆遷、建設、環境等問題越來越關注，自我意識越來越強，新聞機構對于違規的曝光也越來越多，執法也日趨嚴格。項目的成功比以往任何時候都更依賴于有效的風險管理過程，在這種環境下，忽視風險的企業將變得名譽掃地和岌岌可危。

但是，我國在風險管理的理論研究和實踐應用方面與發達國家尚有較大的差距。并且，在現實中很多企業缺乏系統運用風險管理的理論和手段，遠沒有將風險管理融入日常工作并形成共識。因此，值得在這里進行探討。

三、如何進行該項目的風險管理

（一）創造性的項目風險識別

項目伊始，項目管理團隊就著手建設項目風險管理系統，并與J集團公司和B郊區土地整理儲備機構取得一致，以利于了解母公司J集團和土地整理儲備機構與風險有關的重要信息。并且，項目團隊將J集團和土地整理儲備機構列為關鍵的項目干系人，并充分利用J集團和土地整理儲備機構有關操作風險的經驗和數據，以消除信息不對稱。

1.尋找項目干系人

風險管理過程中的重要基礎工作是識別那些與本過程結果有利益關系的各方項目干系人，并對他們進行分類。土地一級開發涉及到城鄉規劃編制、拆遷安置、土地征收、土地變性、市政基礎設施與房屋建筑工程建設、政府審批以及房地產市場等方方面面，具有極強的公共屬性、極為復雜。因此，潛在的項目干系人的范圍非常廣。

經過項目管理團隊的分析和識別，項目干系人包括：

?相關各級政府及其相關行政管理部門和工作人員

?村民委員會和當地群眾

?項目公司的母公司

?可能受讓土地的企事業單位或開發商

?金融和保險機構

?咨詢、勘察、規劃、設計單位

?項目的各種工程承包商、分包商、物資和服務供應商

?法律顧問

借助項目干系人有助于識別更多的風險與機會，制定更加有效的控制策略。為了簡單起見，根據影響決策結果的能力或受決策影響的大小，將項目干系人分為三類：關鍵、重要、次要。有研究發現，項目干系人在決策過程早期參與進來，將會有助于其支持風險減輕策略從而帶來巨大收益（比后期才參與高85%）。（見圖3-1）

項目干系人的咨詢計劃包括：

圖3-1 項目干系人分析圖

關鍵項目干系人——通過會議方式被逐一咨詢，來識別項目風險控制決策計劃的目標。

重要項目干系人——持續保持對于項目風險與機會管理過程的知情權。

一般項目干系人——如果需要的話，告知其項目風險與機會管理的過程。

特別需要說明，在新的形勢下，出于道德、經濟以及政治的考慮，村委會和群眾應該作為專門部分在決策中進行關注。

2.選擇合適的風險識別技術

在項目處于啟動的前期階段，選擇主動風險識別技術，包括使用工作分解法繪制系統分析圖。（見圖3-2）

3.風險識別成果

首先成立了項目風險管理小組和項目干系人委員會，明確風險管理現實目標是保障實現項目的財務指標。然后，在這些指標小組的組織下，委員會采用德爾斐法以分解技術和系統影響圖技術進行風險識別，得出如下風險識別成果（見表3-1）。

（二）務實的項目風險分析

1.定量與定性相結合的方法

當前項目風險分析存在兩個誤區，一是缺乏定量分析，一是過于看重定量分析中的數字計算。尤其是后者往往具備欺騙性，畢竟，通過復雜計算可以提供一個不容置疑的假象。

圖3-2 項目系統影響圖

表3-1 項目風險識別表

圖3-3 風險分析方法分類框架圖

土地一級開發項目具有極強的地域性和獨特性，中國土地市場的發展時間也比較短，統計數據十分有限。因此，只能以主觀概率為主。但為了盡量客觀地反映問題，在一些技術性領域（如工程造價、宏觀經濟數據等）采用一些經論證的統計數據進行概率計算。因此，該項目采用定量與定性相結合的方法。

適合采用定性分析的風險事件包括：R1.1、R1.3、R2.1、R2.2、R2.3、R3.2、R4.1、R4.3、R5.1、R6.1、R6.2、R6.3、R7.1、R7.2。

適合采用定量分析的風險事件包括：R1.2、R3.1、R3.3、R4.2、R5.2、R5.3。（見圖3-3）

2.風險分析的成果

首先，通過該項目風險管理小組組織項目干系人和專家采用德爾菲法，建立一個復合矩陣用來作為評估風險事件的權重值表。這樣可以將定性分析和定量分析的不同風險事件整合在一起來進行風險水平的評估。

然后，通過德爾菲法確認出每個已經識別出的風險事件的可能性和后果，分別與“權重值表”中的“可能性”和“后果量級”比對并賦值，進而計算出后果相對權重。對于適合采用定性分析的風險事件采用德爾菲法確定后果的相對量級再乘以同樣采用德爾菲法確定的可能性，得到后果相對權重。對于適合采用定量分析的風險事件，采用統計數據，計算出后果的基于德爾菲同等群體的貨幣值，再通過計算占項目成本的百分比換算成后果的相對量級，進而將其乘以以德爾菲法確定的可能性得到后果相對權重。

最后，每個風險事件會按照優先順序進行排序，以便能夠最有效地配置項目資源來解決這些問題。（見表3-2）

在項目中可靠的風險分析與復雜的統計過程和電子計算機程序之間沒有必然的聯系。同時，在風險分析過程中，風險心理感知是有可能造成風險分析偏差的潛在來源之一。鑒于此情況，唯有盡可能地進行詳盡的調查研究并通過高超的管理手段來盡量弱化對分析結果的不利影響。

表3-2 項目風險事件影響排序表（降序）

序號風險事件后果相對權重7 R2.2沒有取得征地批準文件0.030 8 R3.1拆遷安置補償費用超過預算0.030 9 R5.1政府土地年度出讓計劃中未納入該項目計劃出讓土地0.030 10 R6.3地方稅費提高0.030 11 R1.2控制性詳細規劃送審稿沒有通過審批0.020 12 R3.3拆遷安置補償標準的提高0.020 13 R4.2工程建設成本超預算0.020 14 R7.1資金運轉緊張0.020 15 R1.3控制性詳細規劃調整對項目不利0.010 16 R2.3征地稅費增加0.010 17 R3.2拆遷安置補償工作進度滯后0.010 18 R4.1工程前期手續滯后0.010 19 R7.3資本籌措費用超計劃0.010 20 R1.1某市B郊區總體規劃修編送審稿沒有通過審批0.005 21 R4.3工期比計劃滯后0.005

（三）系統的項目風險應對

1.不采取專門應對措施的某些事件

從表2-3可知，R1.3、R2.3、R3.2、R4.1、R7.3、R1.1等的風險權重相對偏低。并且，這些潛在風險事件是作為一個相對成熟的項目管理組織所必須具備的基本管理技能、必須面對的重要管理工作和前提條件。因此，項目管理者可以不必采取專門的應對措施。

2.采取專門應對措施的事件

當對潛在的風險進行應對時，目的應該是盡可能減少潛在的損失。風險的應對分為4個層次：風險規避——風險減輕和消除——風險轉移和分擔——風險自留。

（1）無法簡單進行風險規避

本項目沒有采取單純的風險規避。因為，該項目的投資巨大、周期漫長，具有高風險。雖在項目中可以選擇那些區內風險水平低的優質地塊，而避開那些拆遷、征轉問題復雜的地塊。然而，將導致建設布局凌亂、社會問題突出，不利于區域的協調發展。政府從公共管理的角度有時也不允許這樣做。而企業到其他地方尋找機會，會同樣引入其他風險。

（2）風險減輕和消除的措施

該項目屬于采取風險減輕和消除應對的事件為：R6.3、R6.2。現實的選擇是減輕風險，最理想的情況是能夠消除風險。根據風險的不同類型，選擇不同的方式減輕或消除風險：

一是項目公司以“代建制”等模式承建該項目所涉及的市政基礎設施及公益設施的建設，通過這種模式，爭取某市B郊區的稅務機關的減免稅政策。

二是項目公司爭取到“示范鎮建設優惠政策”，減輕所得稅的繳納。

三是項目公司通過投資建設該項目所涉及的市政基礎設施及公益設施的來消除大配套費上漲的風險。

四是項目公司具有政府出資背景，可以減輕政府相關部門未返還土地出讓金的信用風險。

（3）風險轉移和分擔的措施

該項目適合以風險分擔或轉移應對的風險事件是：R6.1、R7.2、R2.1、R2.2、R3.1、R5.1、R1.2、R3.3、R4.2、R7.1。可以采取的風險分擔或轉移措施有：

一是設立項目公司止損

該項目公司（簡稱“X公司”）是由J集團公司與B區土地整理儲備機構下屬的投資平臺公司（簡稱“B公司”）合資在某市B郊區注資設立的具有獨立法人資格的企業，可以獨立承擔基于運作該項目舉債的償還責任，以及破產的風險。如果該項目發生重大風險，J集團所損失的將僅為X公司的注冊資本金。

二是通過協議明確風險分擔責任

X公司與B區土地整理儲備機構、3個鎮政府簽訂《授權開發與合作協議》，就潛在的風險事件進行約定，包括將相關法定城鄉規劃作為部分前置條件，將《項目平衡測算表》、《項目拆遷成本測算表》、《項目其他費用成本測算表》、《項目復墾費用成本測算表》作為協議的附件，以及詳細約定了土地出讓收入返還項目公司的時間、利益分配原則、成本兜底原則、工作分工原則、土地出讓計劃、土地市場價值提升的分工協作、市政和公共設施的建設成本和進度，清算的條件等等。

三是在資金來源、資金安全、貸款保障等融資方面做了詳盡的安排。

（4）風險自留

對R5.2、R5.3事件，進行風險自留應對。由X公司或者J集團公司或者J集團公司的關聯企業受讓該項目在土地一級市場推出的土地。在受讓土地后，可采用在土地二級市場上轉讓或者自行啟動房地產二級開發的具體對策。這種對策主要應對土地市場需求不足和宏觀經濟形勢的下行風險。

3.進行風險心理感知因素修正

在該項目風險分析中，專家將公眾放在較為次要的地位。但該項目風險管理小組制定一些修正策略，增加了對R3.2風險事件的應對措施，以進行項目風險減輕。后來的實施充分證明了在此處布局，取得了維穩的成效。

四、該項目風險管理的效果和啟發

該項目風險管理小組利用項目干系人理論確定了適當的決策咨詢范圍，采用一系列科學方法對項目進行風險識別和評價，系統地制訂了風險應對策略，并在風險分析過程中關注了社會、心理方面的影響，在風險應對中做了修正。事實證明，這個管理體系在項目實踐中發揮了效力。

隨著項目的發展，對風險事件的影響進行了化解，更重要的是避免了面對危機時手足無措的狼狽。經過風險評價而提出的對策，為根據風險形勢發展進一步采取措施和修正策略奠定了基礎。

通過實踐發現，無論是政府、公共部門還是社會資本均不能簡單地認為將風險轉移給其他參與方就萬事大吉。因為在現實中很少有風險完全處于一方控制之下的情況，并且所有風險承擔者在某種程度上均是互相依賴的。只要有可能，風險都應該由活動參與的各個成員來分擔，以便形成共同責任感，這會使得風險管理更為有效。

建立風險管理系統，制定風險應對策略，絕不是風險管理的全部。有效的風險管理更是一種態度，是人們認識和行動上的改變。無法控制的風險是最大的威脅，為了避免對風險管理系統運行中反映出來的問題產生消極對抗和諱疾忌醫的心理，組織要建立起一種“無歸咎”的文化，要鼓勵人們在識別風險的同時尋找機會，避免承擔風險時過度的謹慎和猶豫或者決策制定過于緩慢，以至于喪失機會。因此，要保持風險管理系統的靈活性，并讓人們在使用它時擁有自己的判斷。