關于建設長江新城的思考與建議

文/林鑫

一、新城建設背景與意義

長江新城與長江主軸的提出，具有特定的時代背景和特別意義。武漢正處在快速城鎮化向穩定城鎮化換擋、工業化中期向后期發展的過渡階段。雖被定位為國家中心城市，但相比北京、上海、廣州、深圳等一線城市，武漢市第三產業增加值占GDP的比重亟待提升。借著“一帶一路”、“推動長江經濟帶發展”的政策東風，武漢應抓住時機實現產業升級和戰略轉型。武漢正在尋找新的發展動力,帶動區域共同發展,提升城市品質，力爭把武漢從做一個“大”城市向做一個“好”城市轉變。

武漢正規劃和建設長江新城，規劃優化武漢長江主軸，規劃建設東湖城市生態綠心，打造世界一流的城市亮點區塊。因此，建設長江新城是拓展城市發展空間和規劃建設城市亮點的需要；建設長江新城還是迎接一線城市產業轉移和武漢人民追求美好生活的需要。如果長江新城申請國家級新區獲得國務院批復，將帶動武漢城市發展進入快車道，意味著武漢市朝著“復興大武漢、建設國家中心城市”的目標更近了一步。長江新城就像一部新引擎，也像一雙翅膀，可以帶著武漢飛速發展。反之，如果長江新城規劃被擱置，武漢將錯失良好的發展契機，如同剛剛加速的列車要被迫滑行觀望。

二、建設進展

2017年7月，武漢市政府公布長江新城選址，最終選址為諶家譏、武湖。同年8月武漢市政府對長江新城實施全面管控，9月設立中共武漢市委武漢長江新城工作委員會、武漢長江新城管理委員會，統籌武漢長江新城的規劃和建設。組建武漢長江新城建設投資集團有限公司，承擔長江新城投融資平臺功能。

2018年5月中旬，長江新城起步區城市設計（概念）方案確定中標機構。6月26日，長江新城管委會和市國土規劃局組織召開長江新城重大專項規劃中期檢查會議；6月29日，長江新城的規劃藍圖首次亮相博鰲亞洲論壇，會議期間簽約4個國家新基地、29個項目、簽約總額2313.1億元；7月24日，長江新城總體規劃方案通過全國專家組評審，標志著武漢長江新城的規劃工作正在穩步推進。國家級長江新區申報工作列入湖北省及武漢市2018年政府工作計劃。目前，新區申報工作正在開展，長江新城基礎設施建設正在穩步推進，招商引資成效初現。

三、選址優劣分析

（一）優勢

1.諶家譏、武湖位于長江主軸延長線

長江主軸是武漢的中軸線，被定位為世界級獨一無二的生態景觀中軸線。城市中軸線及其延長線將成為重點發展區域。過去，武漢是一座多中心、組團型的發展城市，主要原因在于江湖分割，影響了城市布局。在過江通道較少的情況下，長江兩岸三鎮各自發展。但隨著連通長江兩岸的橋梁、隧道陸續建成，交通已不再是制約因素。此外武漢市又規劃了東湖和南湖隧道，大江大湖不再成為阻隔。未來，“長江主軸”就是這座城市的中心，諶家譏和武湖版塊就位于這條中心的延長線上，區位優勢明顯。

2.武湖是武漢生態構架的重要組成

武漢的生態格局分兩環、兩軸、六楔、多廊。兩環即城市生態內環和外環，兩軸即長江生態綠軸和山水生態綠軸，六楔是指府河、武湖、大東湖、湯遜湖、青菱湖、后官湖水系六個放射狀大型生態綠楔，從六個方向“楔”入中心城區，與城區內綠化系統對接。未來，六大綠楔還將升級為郊野公園群。“多廊”是指多條生態隔離帶，將分別連接六大生態綠楔、分隔各建設組團。武湖板塊正好處于這個生態構架的東北方向，是重點發展的生態板塊。

3.區位開發優勢

一座新城不宜在現有城區修修補補，而應該選擇能進行整體開發的區域。龍王廟、四新都不具備條件。此外，新城選址需提供一定的用地規模，因而用地局促的南岸嘴也不具備條件。由于臨近漢口主城區的地塊發展潛力更大，因此青山磯、陽邏也被淘汰。最終，諶家譏、武湖從龍王廟、南岸嘴、青山磯、漢陽四新、青菱、陽邏等12個比選方案中脫穎而出。

4.交通優勢

長江新城是武漢面向京港澳、滬蓉等高速的北部交通門戶，是機場、火車站、高鐵、水運、公路、碼頭的軸心區。該片區擁有地鐵、高速、江北快速路，還有天興洲長江大橋等，使該片區與機場、高鐵實現無縫對接。

（二）劣勢

武湖、諶家磯板塊雖然優勢眾多，但一直未進行開發的原因主要有如下兩點：

1.防洪壓力大

武湖是歷史上的蓄洪區，汛期防洪壓力非常大。每逢重大汛情，諶家磯便易發生險情。1954年大洪水，堤角至諶家磯段便是其中一處險情點；1998年抗洪，諶家磯一帶全區撤離疏散；2016年，長江諶家磯段出現“散浸”，緊急搶險化險為夷。這種情況下，建設新城需要考慮提高防洪標準，還要進行水系的綜合整治，建設成本很高。

2.區塊分割嚴重

長江新城規劃區域境內道路網體系不完善，受區域性鐵路、公路及軍事用地等的阻隔，被劃分成支離破碎的區塊，增加了土地規劃和開發難度。此外，該區塊跨行政區劃，建設協調難度也很大。

因此，選擇這個區塊作為長江新城的選址也代表了武漢市政府的決心和自信。

三、建設條件分析

諶家譏板塊多年的建設基礎和鄰近區域的快速發展，都是加速新城建設的有力支撐。

（一）諶家譏早期規劃基礎

2013年武漢市對諶家譏板塊進行規劃，制定了《漢口科技新城實施規劃》（2013年）。漢口科技新城西與后湖居住新城毗鄰、南與漢口沿江商務區二七片相接，具體為西至漢黃路、解放大道，南至漢堤路，東至長江，北至府河新堤的范圍，總用地面積21.91平方公里。擬建成集企業總部、產業研發、居住、都市休閑等多功能為一體的，具有濱水特色的宜居宜業的復合新城。

目前諶家譏區域已經確權的土地和項目涵蓋：湖北大學知行學院、城開天興花園、平安苑、保留軍事用地、長江明珠、萬達足球超級杯體育城；已經實施的道路有：三環線、興盛路、旺盛街。

（二）臨近區域建設如火如荼

二七濱江商務區，東起沿江大道、西至解放大道、南至黃浦大街、北至漢堤路，與諶家磯相距不遠，位于長江主軸。旨在打造以發展企業總部、商務辦公、高端商業服務、文化旅游及創意產業為主體，集中展現歷史文化風貌、現代都市景觀、生態宜居功能的國際企業總部型商務區。

目前二七濱江商務區已有華發、綠城、萬科、瑞安、新世界、中信泰富、國華人壽、泰康人壽等商戶相繼購買地塊。其中二七路以北片區以商業為主，二七路以南片區以住宅為主。該商務區的建設將帶動諶家譏板塊的發展。

綜上，漢口諶家譏、武湖板塊遲早都要建設，如果能夠借助長江新城的東風，那便是珠聯璧合，將帶動武漢市邁上新的發展階梯。

四、規劃指標分析

目前，全國共有上海浦東新區、河北雄安新區在內的19個國家級新區。包括長江新城在內的10個新區正在積極申報國家級新區。長江新城總體規劃正在編制，具體規劃指標尚未公布。

雄安新區總建設面積是1770平方公里，長江新城建設面積是500平方公里，但起步區建設范圍相當。雄安新區列舉的38個規劃指標已公開，這些規劃指標摒棄了傳統的經濟規劃指標，實現了指標創新，更加注重生態綠色環保宜居。將長江新城概念性規劃與雄安新區總體規劃進行對比，有利于長江新城概念性規劃指標更具有創新性和前瞻性。筆者通過分析雄安新區總體規劃，預測了長江新城總體規劃中的部分指標，具體如下：

（一）規劃建設區人口密度

雄安新區將該指標定為每平方公里1萬人以內。人口密度過大會帶來一系列問題，比如生態環境、空氣污濁、交通堵塞，甚至治安問題。目前，北京和上海中心城區的人口密度已超過每平方公里2萬人。而宜居性國家新加坡的人口密度為每平方公里7千人，宜居性城市香港的人口密度為每平方公里6300人。

總而言之，人口密度若能控制在每平方公里1萬人以內，則會讓該區域的居民感覺到舒適和宜居。

（二）R&D與經費投入

代表城市綜合實力和發展潛力主要有兩個指標：一是R&D，即研究與試驗發展（Research and Development）經費占生產總值比重。該指標反映了一個城市的發展潛力。雄安新區將該指標定為6.0%，而2016年北京、上海該項指標分別為5.96%、3.82%，尚低于這個指標。二是基礎研發經費占研究與試驗發展經費比重，體現出城市的自主創新能力與自我研發能力。雄安新區將該指標定為18%。希望長江新城在概念性規劃中也能對標雄安新區，確定以上兩個指標。

（三）藍綠空間占比

藍綠空間占比即水體和綠化面積之和與規劃區域總面積的比值。雄安新區將其定位為70%以上，目前北京、上海略高于40%。但雄安新區的特殊情況在于，白洋淀位于該區域，面積約有360平方公里，已占新區總面積的20%。換言之，雄安新區的綠化面積僅需達到50%。因此，長江新城的綠化率有望控制在50%以上。

（四）人均城市公園面積

該指標是指城鎮公共綠地面積人均占有量。雄安新區將其定為20平方米以上。2016年北京、上海的人均公園面積分別是12平方米、7.6平方米。而被譽為花園城市的廣州市人均公園面積為17.5平方米。因此，人均城市公園面積若能達到20平方米，表明城市的綠化程度非常高。

以上指標與新一輪的城市總體規劃（2016—2030年）基本一致。根據《武漢市城市總體規劃（2016—2030年）》（初稿），武漢市將按照建設國家中心城市的目標，從“競爭力提升、空間格局優化、樞紐城市打造、文化魅力彰顯、宜居城市建設”五個維度，明確城市規劃發展目標。長江新城規劃指標將體現這五個發展目標。

五、投融資模式分析

（一）投資估算

有數據顯示，長江新城起步區（30平方公里）的基礎設施投資將超過1900億元，以二七濱江商務區為例進行分析說明。

漢口濱江商務區總用地面積83.6公頃，可開發凈用地面積53公頃，現狀保留建筑16.2萬m2，規劃建筑總量250.5萬m2，平均凈容積率4.7，基礎設施投資為53億，投資強度達到6300元/平方米。按照同等投資強度測算，長江新城起步區基礎設施總投資將超過1900億元，該投資額遠超過武漢市2018年的城市建設投資計劃（1200億元）。

（二）融資模式現狀分析

一般而言，新區基礎設施建設項目投融資方式包括兩種：政府投資和PPP模式投資。以漢口濱江商務區為例，基礎設施主要包括城市道路、地下管線、地下環路、綜合管廊、景觀綠化等。純政府投資項目如城市道路、地下管線、地下綜合管廊、景觀綠化等主要資金來源是政府投資（城建資金）和銀行貸款，地下環路和地下商業綜合體采用PPP模式建設。

政府投資具有投資目標明確、政府管控力強等優點。在政府預算內支出領域、特殊壟斷行業、涉密項目、緊急項目等領域多見。然而，純政府投資項目越來越少。存在著項目管理力量薄弱、資源浪費、投資效益低等弊端。

近幾年，PPP模式在市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發、保障房建設、生態和環境保護、醫療養老等領域運用較多。實現了充分利用社會資本，減少政府財政負擔的目的。但PPP模式受到適用范圍、政策紅線、物有所值、財政承受能力等方面的制約。并且PPP模式的管理程序復雜、對項目管理團隊要求較高。PPP熱潮下，也涌現出“風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高”等問題。

因此有必要探索新的投融資模式，解決新城建設開發的融資難、管理難的問題。

（三）投融資模式創新需求

“土地財政”在我國城鎮化發展過程中，起到了緩解地方財政壓力、為城市建設發展提供資金的作用。然而“土地財政”帶來了土地收入不可持續、政府債務風險加劇、土地利用結構不合理等問題。當前中國經濟正面臨著特殊發展階段，一是外部環境“穩中有變”充滿不確定性，二是中國經濟從高速增長邁向高質量發展。當前，各地均要結合自身條件打造和培育新的經濟增長點，改變對“土地財政的過度依賴”。長江新城不搞“土地財政”，不損害群眾利益，不獨占建設紅利，需要尋找合理的融資形式，確保建設資金來源，促進長江新城建設。這也是雄安新區和長江新城均需要考慮建設模式創新的原因。

六、結論與建議

根據以往新區建設的經驗，針對長江新城建設提出以下建議:

（一）應成立獨立的組織機構

長江新城管委會應當參照東湖高新技術開發區管委會的模式，具備獨立的審批權限，這樣才能保障項目審批進度，加快項目建設，避免因行政區劃比較多造成一些溝通上的矛盾。

（二）應發揮平臺公司優勢，探索定制開發模式

定制開發的模式可以更好地執行規劃成果。上海世博園正是采用這種形式的正面典型，其項目管理模式是由一家平臺公司來負責規劃建設和運營。投資方只需提出需求，然后由平臺公司來負責規劃和建設，最后移交使用。而反面典型就是武漢光谷世界城，由于開發商過早過深介入城市規劃和設計，造成利益分割，導致該地塊最終建設成果和規劃設計大相徑庭，最終的建設和開發效果都差強人意。

（三）應加強項目策劃和全過程咨詢工作

項目前期策劃能有效指導未來工作，保證科學決策，提高投資效率。對新區開發項目進行策劃、咨詢、規劃、設計、建設、運營、融資、招商全過程咨詢，可以節約投資成本、管理成本，提高新區開發的效率。因此建議：一是加強項目前期論證，開展投資策劃、投資咨詢，以產業、招商、融資、運營為導向，實現項目的頂層設計和決策。二是委托全過程咨詢機構對項目進行全過程咨詢。規避傳統建設模式下，咨詢、設計、施工、監理等環節脫節、專業割裂，缺少全產業鏈整體把控的弊端，實現節約投資成本、加快工期進度、提高服務質量、有效規避風險的目標。