社會穩定風險評估在垃圾處理設施鄰避效應治理中的應用研究

文/王鋼 王婷 朱大偉 劉顯琳

一、垃圾處理設施鄰避效應凸顯

隨著我國城鎮化進程的加速和國民生活水平的提高，“垃圾圍城”的困境已成為各級政府部門必須直面的嚴峻考驗。2017年我國生活垃圾產生量超4億噸，并且以年均10%左右的速度快速增長。但在生活垃圾處理領域，我國仍處起步階段，設施處理能力總體不足，普遍存在超負荷運行現象，仍有部分生活垃圾未得到有效處理。

黨中央在十八大報告首次提出“美麗中國”的概念，強調建設“美麗中國”并把生態文明建設放在了突出地位。為改善城鄉環境面貌、解決生活垃圾污染問題，國家相繼發布了《“十三五”生態環境保護規劃》、《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》、《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》等一系列文件，旨在推進城鎮生活垃圾基礎設施體系建設，提高城鎮生活垃圾無害化處理能力。

受現實所迫及政策利好影響，近年來我國生活垃圾處理設施建設步入快車道。生活垃圾焚燒發電廠數量由2006年的71座增長到2017年的303座，焚燒處理能力由2006年的4萬噸/日增長到2017年的30.4萬噸/日；生活垃圾衛生填埋場數量由2006年的455座增長到2016年的1840座，衛生填埋處理能力和處理量分別由2006年的22.5萬噸/日和18.8萬噸/日增長到2016年的51.1萬噸/日和46.0萬噸/日。

生活垃圾處理設施作為公益性基礎設施具有典型的“鄰避效應”，雖然對環境治理和生態改善起到了極為重要的作用，但周邊民眾對此類設施抵觸情緒強烈。在全國各地集中上馬生活垃圾處理設施的同時，關于生活垃圾處理設施選址和建設的鄰避沖突事件頻發，廣州番禹、杭州余杭、湖北仙桃、浙江海鹽等多地發生了公眾反對建設生活垃圾處理設施的大規模群體性沖突事件，造成了不良的社會影響。

二、垃圾處理設施鄰避效應產生機理

生活垃圾處理設施鄰避效應本質上是公共利益與個體利益的不平衡，產生機理主要是項目本身技術風險對民眾造成的焦慮恐懼情緒，更重要的是溝通不暢和刻意隱瞞造成民眾對于地方政府的不信任。

當今社會各種不確定因素彌漫、風險疊生，不僅使得民眾的風險意識大大增強，而且對風險的感知也愈發敏銳，在涉及到自身利益的問題上，民眾更傾向于對感知到的風險信息進行加工、建構、交流和傳播，風險被逐級放大，造成廣泛的焦慮和恐懼情緒，進而強化了民眾強烈的風險規避行為。設計完善、管理完備的生活垃圾處理設施對項目周邊環境的影響有限且可控，但民眾缺乏專業的認知和辨析能力，往往主觀判定此類設施具有較大的負面影響。此外，早年部分設施存在設計缺陷、運行違規、監管不利等問題，對周邊環境造成了較大污染，環境風險事件在現代網絡社會更易被關注和傳播，加劇了民眾對于此類設施環保性、可靠性、安全性的焦慮和恐懼。

在垃圾處理設施選址、建設、運營過程中，民眾的焦慮恐懼情緒對地方政府的風險應對及治理能力提出了更高的要求。部分地方政府決策權過于集中，為解“垃圾圍城”的燃眉之急一味求快，缺少決策的科學化、民主化、法制化，忽視了民眾和輿論的聲音，甚至剝奪了民眾的知情權、參與權。在信息不對稱的情況下，項目片面且不利的消息不斷傳播發酵，民眾焦慮恐懼情緒無法得到及時疏解，地方政府的公信力受到嚴重損害。鄰避沖突的發生和當前政府環保公信力不足有著十分密切的關系，民眾反對垃圾處理設施在自家周圍興建，對地方政府關于設施風險性的解釋表示不認可，質疑設施建設程序的合法性，對地方政府的承諾半信半疑，這些都會刺激鄰避沖突的爆發。

三、社會穩定風險評估產生背景及現實意義

我國正處于經濟發展的加速轉型期，社會利益主體日益多元化，因各種人民內部矛盾和社會矛盾引發的群眾上訪和群體性事件多樣多發，已經成為影響社會穩定的重要因素。如何正確處理改革、發展、穩定三者關系，是新時期我國各級黨委、政府必須直接面對并著力解決的重大課題。2011年3月，國務院在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中提出建立重大工程項目建設和重大決策制定的社會穩定風險評估機制。為促進科學決策、民主決策、依法決策，預防和化解社會矛盾，國家發展改革委于2012年8月印發了《關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知》（發改投資〔2012〕2492號），明確規定社會穩定風險分析應作為項目可研報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章，正式建立和規范了重大固定資產投資項目社會穩定風險評估機制。

根據國家及各級地方政府關于社會穩定風險評估的相關規定，生活垃圾處理設施項目均需開展社會穩定風險評估工作。社會穩定風險評估不是簡單履行相關規定的程序性工作，而是通過科學客觀的調查、分析、研究，全面深入的探究生活垃圾處理設施項目存在社會穩定風險點，提出針對性的風險防范化解措施，幫助各級地方政府及相關單位在穩妥推進項目實施過程中做到未雨綢繆、有的放矢。

四、垃圾處理設施社會穩定風險評估體系應用

1.項目建設遭遇鄰避效應

J生活垃圾焚燒發電二期項目位于某市垃圾處理園區內，園區于2002年投入使用，已建設衛生填埋場及配套污水處理廠、生活垃圾焚燒發電廠、生活垃圾堆肥廠等設施，由于經濟飛速發展和垃圾收集水平提高，某市生活垃圾產生量遠遠超出園區現有處理能力，為此亟需建設J生活垃圾焚燒發電二期項目。但由于垃圾處理園區早年技術水平落后、管理措施不完善等原因對周邊生態環境、居民生活環境產生了較大負面影響，周邊村民對J生活垃圾焚燒發電二期項目抵觸情緒較強，多次發生集體上訪、圍堵廠區的鄰避沖突事件，項目建設遇阻。

2.全面深入調查，探尋項目痛點

社會穩定風險調查內容包含項目的合法性調查，項目所在區域周邊環境狀況調查，項目的利益相關者的意見和訴求調查，項目所在地政府及其有關部門、基層政府和基層組織的態度，媒體對實施項目的態度，同類項目曾引發的社會穩定風險六項內容。

根據項目特點和社會穩定風險評估需要，J生活垃圾焚燒發電二期項目風險調查采取全面調查、重點調查相結合的方式，通過實地走訪、資料搜集、信息公示、公眾座談、重點訪談、問卷調查等多種方法，廣泛聽取利益各相關方的意見。根據項目直接影響和潛在影響范圍，確定項目風險調查范圍為項目廠界周邊三公里范圍，涉及三個行政區（市）的十一個村莊。調查工作中多次實地踏勘走訪并與基層政府保持經常性交流，進行了三次網絡及現場信息公示，在三個行政區（市）組織召開了三次大規模公眾座談會，發放調查問卷近600份，對周邊利益相關者的意見和訴求進行調查，充分掌握了民眾所擔憂關心的問題以及期望得到的利益補償。

3.識別風險因素，工作有的放矢

風險識別是在風險調查的基礎上，著重對工程風險因素和項目與社會互適性風險因素進行分析，全面、動態、全程識別項目建設和運行可能誘發的社會矛盾和影響項目總體目標順利實現的各種社會穩定風險因素。通過采用對照表法、專家咨詢法、訪談法、實地觀察法、案例參照法等方法，基于風險調查相關資料，識別出項目潛在社會穩定風險因素。

針對J生活垃圾焚燒發電二期項目實際情況及風險調查結果，經過逐項因素分析確認，識別出22項潛在社會穩定風險因素。根據風險因素分析識別結果，綜合考慮風險防范和化解措施、風險防范承擔主體、風險因素產生階段等因素，對各風險因素進一步進行分析、篩選、識別和整理。為了能夠更準確的描述、估計項目潛在的社會穩定風險因素，對部分風險因素進行了整合、合并，部分風險因素進行了拆分，最終確定“征地及建設程序合規性”、“村莊搬遷及環境補償”、“施工過程管理”、“運營期環境影響”、“上下游配套環節衍生影響”、“運營期安全及職業衛生管理”、“社會風險管理”、“社會環境影響”、“歷史遺留的社會矛盾”、“垃圾填埋場衍生影響”十項主要社會穩定風險因素。

4.細化應對措施，防范化解矛盾

研究提出風險防范措施建議，是為從源頭上防范、減少和控制項目實施可能引發的風險，為項目決策提供依據。以全程性、針對性、可行性、經濟性、協同性為原則，在認真研究各類社會穩定風險發生的原因、影響的利益群體及產生的后果等工作基礎上，結合民眾所擔憂關心的問題以及期望得到的利益補償，對主要社會穩定風險因素逐一提出針對性的防范和化解措施，并明確責任主體及協助單位，保證各項措施的有效實施。

5.定量評價分析，判定風險等級

通過組織多名相關領域的專家對十項主要社會穩定風險因素的重要程度、發生概率、風險影響進行定量評價，采用風險概率－影響矩陣評判單因素風險程度。選用專家打分確定各風險因素在整體風險中的權重，應用風險綜合評價法以及相關統計學方法計算項目的綜合風險指數。對照社會穩定風險分析等級評判標準，對社會穩定風險作出客觀、公正的評判，并判斷出項目初始及防范化解措施落實后的風險等級。經過分析評價，J生活垃圾焚燒發電二期項目初始風險等級為“高風險”，在風險防范化解措施得到落實后，項目社會穩定風險等級為“低風險”。

五、社會穩定風險評估作用分析

生活垃圾處理設施項目性質敏感、公眾關注度高、社會穩定風險牽涉點多面廣，社會穩定風險評估在破解垃圾處理設施鄰避效應、促成項目順利落地過程中發揮著積極作用，主要體現在以下幾個方面：

1.廣泛收集民眾訴求

社會穩定風險調查范圍是根據初步識別的社會穩定風險因素，逐項確定影響范圍并進行疊加而確定的，涵蓋了項目建設和運行可能產生負面影響的范圍。調查采用實地走訪、資料搜集、信息公示、公眾座談、重點訪談、問卷調查等多種方法，通過對大量調查樣本資料的整理分析，實現全面的輿情和民意收集。全面、詳盡的風險調查過程能夠改變地方政府在決策過程中的集權式和閉門式思維模式，對于性質敏感的生活垃圾處理設施，在項目初期便引入公眾參與，充分考慮民眾意見和憂慮，不斷優化調整項目選址及建設方案，實現試探性和開放式決策，從根源上減少鄰避沖突的爆發點。

2.構建溝通協商平臺

在社會穩定風險調查過程中的公眾座談、重點訪談、問卷調查等環節能夠使地方政府主管部門、項目建設單位與相關利益者實現面對面的溝通交流。一方面對于周邊民眾對項目的認識偏見和認知不足，可以進行當面講解和引導，逐漸消除民眾的疑慮和恐慌；另一方面，民眾的意見甚至怨言能夠直接傳達到項目決策方，避免了因申訴無門而采取的集體上訪、圍堵廠區、聚眾游行等過激的意見表達方式，減少了群體性事件發生的概率，有助于提升公眾對地方政府的信任度和認同感。

3.辨識風險提出措施

社會穩定風險評估通過采用對照表法、專家咨詢法、訪談法、實地觀察法、案例參照法等方法，基于風險調查相關資料，識別出項目潛在社會穩定風險因素，為地方政府主管部門及項目建設單位系統性的分析和梳理了項目可能引發鄰避沖突的風險因素，并提出了相應的防范化解措施，使相關人員在項目推進過程中對風險了然于胸、維穩工作有的放矢，把社會穩定風險化解在萌芽狀態，最大限度減少鄰避沖突發生的幾率。

4.中立客觀評價風險

通過引入第三方機構開展社會穩定風險評估，工作過程中廣泛聽取專家、民眾、企事業單位等社會各界的意見和建議，以中立客觀的視角進行風險調查和風險識別，消除地方政府出于促成項目落地而提供片面信息甚至不提供信息的問題，緩解民眾因對政府的不信任和抵觸心理，獲得最全面最準確的民意信息，充分保證決策的公正性、科學性，使風險評估工作的意義在最大程度上得以實現。

六、破解垃圾處理設施鄰避效應的幾點建議

通過對生活垃圾處理設施類項目社會穩定風險評估工作的總結分析，發現此類項目引發鄰避沖突的核心矛盾集中于環境影響、利益補償、信息不對稱、缺少溝通渠道等幾個方面。結合項目社會穩定風險評估實施過程中的有益經驗，針對上述矛盾，為破解垃圾處理設施鄰避效應提出如下幾條建議：

1.根據風險調查過程中獲取的民眾訴求和前期工作難點，組織得力干部入村入戶，做好政策解釋和專業講解，組織專家答疑釋惑，制作項目宣傳材料，加強骨干人員教育引導，爭取民眾理解和支持。組織周邊村莊村委及村民代表赴已建成垃圾焚燒發電項目參觀考察，解除群眾疑慮。項目建成后定期向公眾開放，定期組織村民現場監督，聽取項目方的介紹。在周邊村莊設置水文和大氣檢測點，環境監測數據和細節第一時間公布，項目運營期的排放指標數據等數據實時公布。

2.建立與鎮街政府、周邊村莊溝通協商的平臺，加強與周邊村民的交流溝通，利用信息化手段，改進村民與項目建設單位、鎮街政府、村委會的溝通方式。對于因各方面原因而難以改善的環境干擾，宜通過溝通協商、安撫等手段來爭取諒解。

3.營造良好的村企關系，招聘周邊村莊的村民從事保安、保潔等工作，為村民提供就業機會、增加收入。村民作為項目的員工，親身參與到項目中，通過此部分村民與其他村民的溝通，打消民眾的顧慮。重要節日組織走訪周邊村莊，增加與村民的溝通交流。

4.建立風險動態跟蹤機制，高度重視和關注輿情動態，加強輿論監控，及時發現負面信息的內容及散布的謠言，確定好回復口徑和內容，加強正面宣傳力度。強化風險管理意識，構建渠道暢通的風險管理協調聯動工作機制、快速靈敏的應急處置機制和矛盾分級分責化解機制。制定應急預案，如有突發事件發生，立即啟動預案，控制或防止大規模社會性群體事件的發生。

5.在城市總體規劃、土地利用規劃、區域控制性詳細規劃編制和調整中，應結合垃圾處理設施的特殊性，合理規劃周邊土地用途及項目建設，保證與設施相適應，嚴格控制新建集中居住區和科教文衛設施。編制周邊區域產業規劃，大力發展循環經濟，合理規劃引入項目性質，在保證與設施相適應的前提下，實現招商引資，使得周邊村集體獲得土地收益。

6.運用經濟化手段化解矛盾，建立生活垃圾異地處置環境補償政策，收取生活垃圾異地處置環境補償費，專款用于補償生活垃圾處理設施周邊民眾，將周邊村莊村民納入社會保障體系，改善村莊生產生活條件，使鄰避項目外部收益內部化，減輕周邊民眾的抵觸情緒，為項目推進創造有利條件。

7.制定并組織實施城鎮生活垃圾分類方案，進一步提高生活垃圾“三化四分”（垃圾減量化、資源化、無害化和分類投放、分類收運、分類利用、分類處置）水平，有效實現垃圾減量化，從根源上減輕設施對周邊區域環境的影響。