四川眉山市彭山區創新土地流轉機制的實踐與啟示

文/梁雙 鄒汝林

眉山市彭山區地標建筑

眉山市彭山區鄉村鳥瞰

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。

鄉村振興，首先要深化農村土地制度改革，最大限度地激活沉睡資產、盤活閑置資源，為農村引入產業資本、提高農地經營效率和農民增收奠定基礎。

四川省眉山市彭山區從實際出發，大膽創新，探索出了“三級土地預推—平臺公開交易—資質審查前置—出險應急處置”的農村土地四步流轉機制，形成了“農民流轉有收益、業主投資得效益、政府服務做公益”的三方受益格局，為全國農村土地改革提供了可復制的經驗，被國家標準化管理委員會確定為農村綜合改革標準化試點項目。

一、背景

伴隨我國工業化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力逐步轉移，農業技術裝備水平不斷提高，農村土地經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢。

中共中央、國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）進一步提出，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營。

彭山區在推進中發現，農民擔心投資經營的業主“跑路”，土地流轉權益無法保障，積極性不高；業主怕農民“漫天要價、反復無常”，一塊一百畝的土地涉及多個村組，挨家挨戶量面積、談價格，短則兩月長則半年甚至數年，流轉效率極低、經常錯過最佳耕種季節，而且只要個別農戶不同意，土地就無法整塊流轉。流轉過程缺乏指導、協調、管理和監督，風險概率高且損失大，政府難以化解。針對農民怕業主“跑路”、業主怕農民“難纏”、政府怕無限“兜底”的難題，彭山區開啟了農村土地流轉機制的探索實踐。

二、“四步流轉、三方收益”土地流轉機制具體做法

1.三級土地預推，高效整合流轉資源

2015年初，彭山區財政出資5000萬元成立了國有正興農業發展投資有限公司（簡稱“正興公司”），在全區設置12個鄉鎮子公司、80個村社服務站，利用“區—鄉鎮—村”三級平臺收集全區農村土地流轉信息。正興公司對所收儲土地進行統一整合和合理分割，確保土地規模適度和品質優化，避免了業主與農民戶戶見面的繁瑣，解決了流轉土地碎片化和業主投資規模化的矛盾。

2.平臺公開交易，保障流轉雙方權益

為拓寬供需雙方信息渠道，規范產權交易行為，彭山區建立了“農村產權流轉交易服務中心”，與成都市農村產權交易所實現跨區域互聯互通，免費為流轉土地的農民及受委托的正興公司提供信息發布、交易鑒證等服務。

3.資質審查前置，有效防范盲目投資

針對農村流轉土地存在的經營風險，正興公司設置了前置資質審查環節，按投資規模由鄉鎮、區農業局、區政府分級對業主的資金實力、從業經歷、項目前景等進行分類審核，防范盲目投資，規避經營風險。

4.風險應急處理，全程化解流轉風險

土地流轉中推行“風險評估—風險預防—風險處置”防控機制。正興公司根據風險評級向業主收取每畝土地200元～300元的風險保障金，作為土地流轉風險處置的專項基金。對于業主臨時退租的違約情況，采取墊付租金、自主經營、再次招商的模式，確保農民利益不受損失。

三、創新土地流轉機制的初步成效

截至目前，彭山區已流轉地塊1200余宗、土地面積14萬畝，其中100畝以內的占40%，100畝～500畝的占50%，500畝以上的占10%，分布合理、規模適度，流轉率超過58%。

風險專項基金已化解違約項目2宗，其中最大一宗涉及土地4000余畝，村民843戶。業主退租時正值春耕，為減少損失，正興公司立即投入600萬元墊付農民租金，組織勞務隊伍自主經營，重新分割土地，流轉給新的業主。

通過土地高效有序流轉，彭山區現代農業產業初步形成，已建成“一園區六基地”的特色農業。其中，柑橘基地9萬畝，觀音葡萄基地3萬畝，公義紅心柚基地1.8萬畝，義和獼猴桃基地1萬畝，水稻制種和中藥材基地3.4萬畝，年產值25.6億元，帶動4萬農民就業。

四、創新土地流轉機制的幾點啟示

四川省眉山市彭山區以覆蓋全區的土地流轉服務公司為載體，以區農村產權流轉交易中心為平臺，探索了“四步流轉、三方獲益”的土地流轉機制，取得了一定成效，積累了一些經驗，為全國深化農村土地改革助力鄉村振興發展提供了驅動力，從中獲得啟示如下：

其一，農村土地流轉，必須要堅持依法、自愿、有償的原則，以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。

其三，農村土地流轉，必須要堅持經營規模適度的原則，既要注重提升土地經營規模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用。

其三，農村土地流轉，必須要堅持因地制宜、循序漸進的原則，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。