珠海市政府投資項目前期工作管理研究

文/邱遠(yuǎn)生

項目前期工作是項目實施的基礎(chǔ)、保障和關(guān)鍵，加強(qiáng)政府投資項目前期工作管理，認(rèn)真做好決策前準(zhǔn)備工作，精細(xì)謀劃、科學(xué)決策，是加快政府投資項目進(jìn)度的重要舉措。但是，由于體制機(jī)制等原因，各地的政府投資項目前期工作進(jìn)度普遍較慢。本文通過研究珠海市政府投資項目前期工作的管理現(xiàn)狀，著重分析其中存在問題及原因，從而提出加快政府投資項目前期工作進(jìn)度的措施和建議。

一、現(xiàn)狀分析

目前，政府投資項目前期工作主要環(huán)節(jié)包括項目建設(shè)方案、項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、項目概算、施工圖設(shè)計、項目預(yù)算和施工招標(biāo)八個階段，通過梳理分析，珠海市政府投資項目前期工作用時有如下三個特點：

（一）建設(shè)方案用時最長

按照項目推進(jìn)過程中所涉主體，項目用時包括各階段成果編制時間、送審和行業(yè)主管部門審批時間。通過對選取的64個項目進(jìn)度數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，在項目主要基本建設(shè)程序中，建設(shè)方案用時最長，為186天，其中編制時長129天，報批時長57天；其次為可行性研究報告、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，用時皆為116天，具體如表1所示。

注：時長取64個項目各個流程時長的平均值。報批時長指建設(shè)單位送審至審批單位正式批復(fù)的時間，含因退件、修改完善、多次報送等因素所耗時間。

由于建設(shè)方案往往是項目前期工作的第一步，決定項目的大方向，體現(xiàn)了政府的需求和意圖，因此各方?jīng)Q策都比較慎重，方案討論、修改的時間較長。政府需求或外部條件變化，也會導(dǎo)致項目方案不穩(wěn)定或設(shè)計變更頻繁，反復(fù)修改，一定程度上增加了建設(shè)方案編制時間。

表1 珠海市政府投資項目各流程編制與報批時長（單位：天）

（二）建設(shè)單位技術(shù)準(zhǔn)備用時較長

通過對近三年的234個政府投資項目進(jìn)行梳理分析，政府投資項目前期工作中代建單位技術(shù)準(zhǔn)備用時，包括組織中介服務(wù)機(jī)構(gòu)編制、送審、修訂項目可研、概算、環(huán)評、水土保持、交通影響評估等報審材料平均用時16.4個月；審批單位進(jìn)行項目審批平均用時1.6個月，建設(shè)單位編制、送審、修編項目可研、概算等技術(shù)準(zhǔn)備用時占前期工作總用時的90%。

（三）房建項目前期工作用時較長

通過對234個項目進(jìn)行統(tǒng)計分析，房建項目編訂可研、概算等送審材料平均用時17.6個月。其中，可研階段有44%的項目多次申報，修編平均用時40個工作日；概算階段有33%的項目多次申報，修編平均用時23個工作日。而市政交通項目編訂可研、概算等送審材料平均用時10個月。造成房建項目前期工作用時較長的主要原因是建設(shè)方案調(diào)整頻率高，且項目功能需求及建設(shè)方案調(diào)整多由業(yè)主單位決定，代建單位協(xié)調(diào)難度大。

二、存在問題

目前政府投資項目普遍存在前期工作程序繁瑣且耗時耗力，部分項目前期工作用時已超過施工工期，通過對近年來珠海市實施的政府投資項目進(jìn)行梳理剖析，存在的問題如下：

（一）項目前期策劃不夠深入

1.項目功能需求不明確。部分項目前期策劃工作欠謀劃，業(yè)主單位申報項目時調(diào)研論證不足，未能真實準(zhǔn)確摸清實際使用需求，以及項目建成所起的效益是否與財政投入相匹配，僅憑投資意向便申報立項；部分業(yè)主單位為了項目能更容易通過前期決策審批，未充分衡量土地、資金、項目場址環(huán)境、周邊配套設(shè)施等客觀制約因素，導(dǎo)致項目方案變更頻繁、落地實施困難。

2.項目前期決策論證不充分。部分行業(yè)主管部門較少管理政府投資項目，很難把握前期各階段相應(yīng)的工作要求和內(nèi)容深度，造成能并聯(lián)推進(jìn)的事項以串聯(lián)方式推進(jìn)，申報材料不符合審批要求和深度，需要反復(fù)修改等問題，對報建項目的規(guī)模需求和資金、土地、配套需求的論證不夠充分、科學(xué)，未能做好項目把關(guān)。比如醫(yī)院項目的醫(yī)療服務(wù)能力是否與居民數(shù)量相適應(yīng)、交通條件是否滿足項目配套的人流、物流、交通需要等，是需要經(jīng)過充分論證才能提出實施立項。

3.“多規(guī)不合一”問題較突出。在我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是目前城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源配置方面發(fā)揮主導(dǎo)作用的三種規(guī)劃類型，“三規(guī)”存在不一致或偏差將導(dǎo)致城市土地資源浪費、建設(shè)項目落地難等突出問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分政府投資項目尤其是公路、市政道路類項目，“三規(guī)”不合一現(xiàn)象較突出，一旦項目用地涉及農(nóng)用地、水源保護(hù)區(qū)等，相關(guān)規(guī)劃調(diào)整須按法定程序報批，時限較長制約前期工作及開工建設(shè)。

（二）行政審批流程有待完善

1.缺乏明確清晰的項目審批流程指南。由于工程項目具有獨特性，除了每個項目要經(jīng)過的必要流程外，部分項目還可能需要經(jīng)過信息化審查、通航、用海、社會穩(wěn)定性風(fēng)險、交通、氣象、地震等專項論證審批。目前全市尚未出臺全面的政府投資項目審批流程指南，不利于指導(dǎo)業(yè)主單位、建設(shè)單位開展工程前期工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了部分有經(jīng)驗的代建單位比較熟悉工程建設(shè)流程外，其他建設(shè)單位（如學(xué)校、醫(yī)院及其主管部門等），日常業(yè)務(wù)與基建工作性質(zhì)差別較大，普遍對基建程序不熟悉，又無基建專業(yè)技術(shù)人才，在具體項目推進(jìn)過程中往往不能統(tǒng)籌安排，易遺漏部分需要的專項論證。

2.前置審批要件過多。目前政府投資項目在可研審批時，因涉及用地（用海）預(yù)審、通航、防洪、節(jié)能審查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等前置條件，視項目情況還需進(jìn)行聽證、信息化審查等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致可研階段報批用時過長。而在辦理施工許可環(huán)節(jié)，要求提供建筑周邊環(huán)境調(diào)查、工傷保險繳費憑證、工資保證金監(jiān)管協(xié)議等十幾項前置條件，導(dǎo)致辦理施工許可證耗時長達(dá)幾個月，影響了項目的開工建設(shè)。此外，一些改擴(kuò)建類項目原本已辦理建設(shè)用地、規(guī)劃許可手續(xù)，對不涉及變更的項目，仍需辦理相關(guān)手續(xù)；對于不涉及新開挖土方等項目，仍然要辦理水保手續(xù)。一些不必要的前置條件，嚴(yán)重影響項目前期準(zhǔn)備時間，又增加了項目投資，制約了項目建設(shè)進(jìn)度。

3.項目管理機(jī)制不完善。項目主管部門和建設(shè)單位為責(zé)任主體的管理機(jī)制未建立，部分項目因組織缺位造成項目推進(jìn)緩慢，或是前期工作質(zhì)量不高，同時與其他職能部門業(yè)務(wù)存在分歧時未能主動協(xié)調(diào)，造成決策效率較低，在一定程度上影響了政府投資項目的前期工作進(jìn)度。

（三）項目代建管理制度尚未健全

1.尚未出臺政府投資項目代建管理辦法。目前珠海市尚未出臺政府投資項目代建管理辦法，對于判斷項目是否應(yīng)交由代建單位進(jìn)行建設(shè)管理、不同的項目應(yīng)如何選擇代建單位、需要代建單位從哪個階段開始介入項目、代建單位的權(quán)責(zé)義務(wù)邊界如何界定、代建單位的代建管理質(zhì)量如何評定、項目建設(shè)管理費用如何核定等關(guān)鍵問題都沒有清晰的指引辦法，無法規(guī)范業(yè)主單位、行業(yè)主管部門、代建單位的行為，也難以激發(fā)代建單位的積極性。

2.未形成代建單位激勵和監(jiān)督管理體系。目前珠海市代建管理費的取費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行《財政部關(guān)于基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號），代建費偏低且沒有激勵機(jī)制，不利于提高代建單位的項目管理水平和代建項目的投資效益，與代建單位承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任不對稱。珠海市目前未設(shè)專門監(jiān)督管理代建單位的機(jī)構(gòu)，也未制定規(guī)范的監(jiān)督管理體系，各代建單位向各自主管部門負(fù)責(zé)，容易造成各行業(yè)利益固化，不利于形成市場化良性競爭，難以激勵代建單位做好項目建設(shè)管理工作；此外，業(yè)主單位選擇代建單位的可選擇面也較窄，不利于為特定項目選擇最合適的代建單位。

（四）項目費用/定額把控合理性不足

1.低價中標(biāo)不利于優(yōu)選第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)。部分單位在公開招標(biāo)過程中常以最低價選定第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，期望以最低價格能購買到高質(zhì)量咨詢服務(wù)。然而，這種方式選擇的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)由于成本控制問題，咨詢成果質(zhì)量也會大打折扣，很難保質(zhì)保量完成業(yè)主單位期望的高質(zhì)量咨詢服務(wù)，也不能達(dá)到審批部門的深度要求，導(dǎo)致反復(fù)退件、反復(fù)報送等問題。

2.預(yù)算定額與實際結(jié)合不夠。珠海市目前的概算、預(yù)算均采用國家預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，由于地區(qū)間發(fā)展不平衡和差異大，套用國家定額標(biāo)準(zhǔn)編制的概算、預(yù)算很難與珠海市實際情況相符。此外，BIM技術(shù)應(yīng)用費目前尚未納入定額標(biāo)準(zhǔn)，如果有項目確實適合使用定額標(biāo)準(zhǔn)外的技術(shù)和產(chǎn)品，僅僅因為新技術(shù)、新產(chǎn)品尚未納入定額標(biāo)準(zhǔn)就放棄采用，將不利于有效推進(jìn)政府投資項目建設(shè)。

三、建議

當(dāng)前，正是珠海大發(fā)展的關(guān)鍵階段，為深化政府投資項目管理改革，推動政府投資項目提質(zhì)提量提速，提出如下建議：

（一）重視項目前期策劃，做好項目合規(guī)性審查

1.推進(jìn)項目“多規(guī)合一”審查。珠海市已建成“五規(guī)融合”服務(wù)管理平臺，但在政府投資項目前期策劃生成環(huán)節(jié)中仍未有實際運用，需著力解決各部門數(shù)據(jù)更新和信息共享的問題，建議結(jié)合正在編制的《珠海城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，進(jìn)一步完善珠海“五規(guī)融合”平臺，以此為基礎(chǔ)建立“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，統(tǒng)籌各類規(guī)劃，構(gòu)建“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項目實施，項目主管部門通過“多規(guī)合一”平臺提出項目策劃申請，落實項目用地指標(biāo)和規(guī)劃條件。對于“不合規(guī)”的建設(shè)項目，應(yīng)加快調(diào)整項目或做好調(diào)規(guī)、變更工作，確保項目真正能落地實施。

2.重視項目建設(shè)方案設(shè)計。項目建設(shè)方案的穩(wěn)定與否關(guān)系到可行性研究報告、初步設(shè)計等基本建設(shè)程序的順利實施，對項目前期工作進(jìn)度有重要影響。項目使用單位應(yīng)在方案策劃階段與建設(shè)單位一并提出盡可能完善的功能配置需求，加強(qiáng)對擬建項目功能、定位、規(guī)模的研究，盡量避免方案的重大變更和反復(fù)。同時，進(jìn)一步完善政府決策機(jī)制，經(jīng)專家論證后職能部門上報獲批的建設(shè)方案，原則上方案核心內(nèi)容不允許變更，讓專業(yè)人做專業(yè)事，減少“因人而異”的方案變更。

（二）精簡前置審批要件，優(yōu)化投資項目審批流程

1.合理精簡審批前置要件。針對項目建設(shè)常常因為個別審批手續(xù)不完善，導(dǎo)致整體“卡殼”現(xiàn)象，建議實施容缺審批制度，允許在非主審要件容缺后補的情況下先行審批，申請人作出書面承諾即可。取消工傷保險繳費憑證、工資保證金監(jiān)管協(xié)議等施工許可前置條件。研究行業(yè)部門搭車審批事項，如海綿城市審查、綠色建筑審查等，避免互為前置拖慢審批效率。概算審批實施負(fù)面清單管理，概算未超過可研估算的采取備案制，超過可研估算的采取審批制。

2.優(yōu)化投資項目審批流程。一是要充分利用“五規(guī)融合”成果實行投資項目在線并聯(lián)審批制度，推進(jìn)“五規(guī)融合”工作成果與“并聯(lián)審批”系統(tǒng)進(jìn)行有效對接，充分發(fā)揮“并聯(lián)審批”系統(tǒng)作用；二是編制并聯(lián)審批事項目錄，制定并聯(lián)審批標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范，發(fā)布建設(shè)項目全流程辦事指南，保障審批提速增效；三是推行聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等，整合部門間相關(guān)資源并進(jìn)行優(yōu)化配置，形成真正的“一門式”“一網(wǎng)式”服務(wù)。

3.建立政府投資項目前期工作協(xié)調(diào)機(jī)制。從市政府層面建立發(fā)改、住規(guī)建、國土、水務(wù)、交通、環(huán)保、財政等多部門組成的政府投資項目聯(lián)席協(xié)調(diào)會議制度，研究確定項目前期工作倒排工期計劃，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決項目問題。通過全程監(jiān)督、每月通報、問題督辦等方式，增強(qiáng)項目責(zé)任單位、審批部門主動服務(wù)意識，提升項目業(yè)主解決難題的能力，加大項目審批部門減免審批事項、壓縮審批時限的力度，全面推進(jìn)政府投資項目各項工作。

4.規(guī)范非審批環(huán)節(jié)時限。對建設(shè)單位前期工作用時進(jìn)行約束，可壓縮至現(xiàn)有平均用時的一半，如概算階段建設(shè)單位平均用時七個月壓縮到三個半月，對項目各階段時間節(jié)點進(jìn)行監(jiān)督和控制，按環(huán)節(jié)限時并納入市執(zhí)行力監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行督辦，加快項目推進(jìn)。

（三）創(chuàng)新項目建設(shè)管理模式，完善政府投資項目代建制

1.出臺政府投資項目代建管理辦法。為規(guī)范政府投資項目代建行為，提高政府投資項目管理水平和投資效益，建議盡快出臺政府投資項目代建管理辦法，理順代建單位與項目主管部門、項目使用單位的關(guān)系，形成權(quán)責(zé)明確，相互配合，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的良性發(fā)展機(jī)制。完善配套代建單位激勵和考核監(jiān)督機(jī)制，適當(dāng)提高代建費取費標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)其全力推動項目建設(shè)并發(fā)揮責(zé)任主體的積極作用。試點部分項目面向社會選擇代建主體，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)代建單位專業(yè)化全過程管理能力，形成協(xié)同推進(jìn)政府工程建設(shè)的強(qiáng)有力工作體系。

2.推廣應(yīng)用EPC模式和全過程咨詢。EPC模式有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，有效解決設(shè)計與施工的銜接問題，避免各階段設(shè)計的反復(fù)修改，實現(xiàn)建設(shè)項目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制。全過程工程咨詢模式有利于工程咨詢企業(yè)較早介入到工程中，高度整合的服務(wù)有利于以更短的工期、更小的風(fēng)險、更省的投資和更高的品質(zhì)完成工程建設(shè)。珠海市應(yīng)積極推廣應(yīng)用，以新型管理模式促進(jìn)政府投資項目加快實施進(jìn)度和提高投資效益。

（四）重視費用合理性把控，增強(qiáng)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)積極性

1.破除“最低價中標(biāo)”模式。在招選政府投資項目服務(wù)單位時，應(yīng)破除“最低價中標(biāo)”模式，構(gòu)建以價格、技術(shù)、信譽、業(yè)績、服務(wù)等多要素為一體的綜合評分方法，以合理價格優(yōu)選高質(zhì)量服務(wù)單位。同時，必須建立誠信體系，健全失信懲罰機(jī)制，對于發(fā)生過嚴(yán)重質(zhì)量、安全事故和嚴(yán)重投標(biāo)失信、履約失信、行賄受賄行為的投標(biāo)人，將失信行為記錄納入“珠海市公共信用信息管理系統(tǒng)”，并在招投標(biāo)活動中使用投標(biāo)企業(yè)的信用記錄作為評標(biāo)的重要依據(jù)。

2.編制珠海地方預(yù)算定額。為更加真實地反映珠海本地工程項目的建設(shè)成本，建議按行業(yè)類別編制珠海地方預(yù)算定額。在BIM技術(shù)未納入定額標(biāo)準(zhǔn)前，在工程概預(yù)算的建設(shè)其他費中增列BIM技術(shù)應(yīng)用費，在房屋建筑、園林景觀、城市道路等工程中大力推廣使用BIM技術(shù)。

3.建立健全網(wǎng)上中介服務(wù)超市。為降低業(yè)主單位以合理價格尋找高水平中介機(jī)構(gòu)的成本，建議珠海市加快建設(shè)網(wǎng)上中介服務(wù)超市，各行業(yè)類別下設(shè)前期咨詢機(jī)構(gòu)庫、設(shè)計機(jī)構(gòu)庫、造價審核機(jī)構(gòu)庫等。行業(yè)主管部門制定配套的績效評價指標(biāo)體系，出臺中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評價管理辦法，將中介機(jī)構(gòu)逾期行為、產(chǎn)品質(zhì)量不合格等列入不良信用記錄，在政府采購、招標(biāo)投標(biāo)評分中予以扣分，營造中介機(jī)構(gòu)有序競爭的氛圍，提升工作質(zhì)量和效率。