我國現行科技政策主體與主題的構成分析（1978—2018年）

楊凱瑞 何忍星 崔璐

摘 要：科技發展水平是衡量一個國家或地區發展水平和發展潛力的重要標志，而其科技政策對科技發展有著重要影響。科技部作為我國專職從事科技發展管理的權威政府部門，其制定的科技政策具有較強代表性。因此，為了研究我國現行科技政策的基本發展規律，以科技部的數據為基礎，對改革開放至今近40年來仍現行有效的科技政策文本從文本形式、政策主體、政策主題與主體的交互關系以及政策主題關鍵詞的共現四個維度進行頻數統計和定量分析。研究發現，我國科技部現行科技政策具有政策文本制定的“靈活性和漸進性”，政策文本主體構成的“權威性和精英性”，政策文本主題內容的“多樣性和特色性”，政策文本主題分布的“廣泛性和緊密性”四個基本特點。

關鍵詞：科技政策;政策主體;政策主題;定量分析

中圖分類號：C931.1? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2019）9-14-10

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.09.003

1 引言

我國改革開放40年來，以推進現代化和融入全球化為主要途徑，在國民經濟發展中取得了巨大成就。“十二五”以來特別是黨的十八大以來，面對世界經濟復蘇乏力、我國經濟發展進入新常態等一系列深刻變化，黨中央、國務院做出深入實施創新驅動發展戰略的重大決策部署，加快推進以科技創新為核心的全面創新，以適應和引領我國經濟發展新常態。黨的十九大報告中明確提出加快建設創新型國家。要實現這個目標，關鍵在于加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量，深化科技體制改革。而科學技術政策作為政府調節科技活動、推動科技發展的重要手段，其制定、實施和演化直接影響我國的科技發展。與此相適應，科技政策有關的學術研究也逐步深入，逐漸成為研究的熱點問題。

“主體”和“主題”是政策科學的兩個基本概念，他們反映著政策實現的社會構成關系及其實踐活動領域，具有廣泛而豐富的內容。具體而言，科技政策的主體是科技政策系統的核心組成部分，是直接或間接參與政策制定、執行、推廣、評估等過程的個人、團體或組織?？萍颊叩闹黝}是科技政策所要表現的中心思想，是科技政策系統的主要作用領域以及政策所涉及的各主體或客體的中心工作。改革開放至今，我國政府在建設科技創新體系、推動科技發展的過程中出臺了一系列公共政策。通過對現行科技政策主體和主題的研究，能夠探究科技政策制定過程中各利益關系之間的協調合作機制，分析政策制定者所關注的熱點領域和存在的薄弱之處，發現不同時期科技政策的重點領域及其演變規律，總結現行科技體制發展的已有經驗，為科技體制改革提供有益借鑒。而科技部作為我國專職從事研究科技發展的宏觀戰略和科技促進經濟社會發展的方針、政策、法規的權威政府部門，其制定的科技政策具有較強的代表性和權威性，對其政策主體構成、主題演變以及二者的交互關系進行分析研究，能夠為上述思考做出有益借鑒。因此，本文通過對改革開放以來我國科技部的現行有效科技政策進行政策文本定量分析，試圖厘清我國現行科技政策的一些基本問題，探討其基本發展特征，以期為此研究領域提供基本認知與實證數據。

2 研究方法與樣本選擇

2.1 研究方法

本文運用政策文本分析法對政策文本進行分析、解釋、預測，探討其中有關主題的本質以及與其相關的發展趨勢[1]。在具體研究中，首先對搜集到的政策文本樣本進行信息抽取，通過定性分析的方法對政策文本進行解構、歸類和比較，提取區分要素，設計了“現行科技政策文本分析單元編碼表”[2]（見表1）。然后，由2位編碼者分別按照本研究的政策文本結構化編碼和分類體系同時進行獨立編碼、標注和分類，主要編碼、標注和分類政策文本的主題關鍵詞和主題類別，確保本研究的可信度。并以此為基礎，運用類型化分析方法從4個維度對包含龐雜信息的政策文本進行定量分析：政策文本的文本形式（分析文本的基本屬性）;政策制定主體（分析政策制定者配合情況）;政策主題與主體的交互關系（分析政策制定者關注的主題領域）;政策主題關鍵詞的共現分析（分析政策主題領域之間的相互關系）。由此宏觀探尋我國科技政策的發展歷程，以期對我國科技政策體系的發展趨勢、主要特征與現存問題獲得新的認識，從而能夠為政策制定者提供系統性的參考建議。

2.2 樣本選擇

科技部作為我國專職從事科技發展管理的權威政府部門，其制定的科技政策具有較強代表性，對我國科技發展具有較大影響。因此，本文主要針對以科技部為主要制定部門的現行科技政策展開研究，以期發現政策制定中的內在規律。在政策文本的選取過程中，課題組遵循公開性、有效性和相關性三個原則。公開性指政策文本必須以公開發行或出版的方式對外公布，沒有公開或者無法查閱的科技政策文件不屬于本研究范圍;有效性指政策文本是現行有效的，已被廢止或失效的政策文本不在選擇范圍之內;相關性指那些沒有明確標注“科學技術”等相關說明，但是其內容或主題與科技發展聯系緊密的政策文件。

在上述思路和原則的指導下，本文以我國科技部官方網站上的公開數據為準，政策制定的起止時間是從1978至2018年，利用網絡查詢和電話咨詢的方式，共收集到208份政策文本?？紤]到政策收集中可能出現的遺漏，利用政策間的傳承與引用關系，對已收集到的政策文本進行回溯檢索，并剔除重復出現、政策解讀以及政策類型為函、復函、批復等政策文本，最終共收集到192份現行有效科技政策文本，并以前文所述4個分析維度為基礎，運用“現行科技政策文本分析單元編碼表”對所得樣本進行信息抽取。

3 現行科技政策文本的類型化分析

類型化分析（Typological Analysis）是根據調研項目特征的共同點和差異點，按照一定的標準將調查總體內所有的個體（資料）劃為一些性質相同或相近的類別，分別歸入某一層或組內，使之條理化、系統化的研究方法[3]。本文在參考學界相關研究的基礎上[4-7]，通過運用SPSS19.0、EXCEL、Ucinet等軟件，從政策文本類型、政策制定主體、政策主體與主題的交互關系以及政策主題關鍵詞的共現4個維度對192份科技政策文本進行數據統計分析，得出以下統計結果。

3.1 政策文本形式

在科技部現行有效的192部規章與規范性文件中，其標題類型大致有17種（見表2），具體包括：“辦法”“意見”“規定”“通知”“方案”“規劃”“決定”“指南”“規則”“目錄”“綱要”“指引”“章程”等，可以看出政府對科學技術具有多樣化的支持方式。

從表2可以看出，標題類型為“辦法”“意見”“規定”“通知”“規劃”的政策文本較多，占文本總數的80.73%，這類政策大多是對早期總體規劃的補充，或者是針對某一具體領域的規定。另外，這五類政策文本與“指南”類共計158份，其中含有“暫行”“試行”“暫定”等文本數量達到44份，占這六種形式總數的27.85%，占科技政策文本總數的22.92%。相比之下，以“章程”“規程”“規則”“規范”等名稱出現的政策文本較少。可以看出，科技部關于科技政策的制定較為靈活，制度環境層面的強制性規范建設較少，通常在政策制定并試行的過程中發現其存在的問題，加以修改完善，然后再正式頒發。這也說明我國政府在推進科技發展方面具有大膽探索、開拓創新、先行先試的精神?？傮w而言，這一政策流程基本符合公共政策過程，從而適應我國科學技術的健康快速發展。

3.2 政策文本的主體構成與發文數量

從政策主體的角度觀察，科技部現行科技政策主要有兩種政策主體構成形式：一種是由科技部單獨就科技發展的某一方面問題進行政策指導;另一種是科技部聯合國家其他部委頒布相關政策，共同就科技發展的某些問題進行聯合指導。

圖1顯示了科技部現行科技政策的主體構成及相應的文本數量情況?？萍疾考捌渲睂贆C構（科技部辦公廳與國家科學技術獎勵辦公室）單獨制定的科技政策文本最多，約占政策文本總數的一半。在科技部聯合其他部門制定的政策文本中，以2個主體聯合頒布最為多見，占政策文本總數的19.79%;其次是由3個主體聯合頒布的政策文本，占總數的11.98%;其余由4個及以上主體聯合頒布的文本數量均不超過10項，占總數的比例也較低。

表3顯示了與科技部聯合發文的主體及其出現頻次情況，與科技部聯合頒布科技政策文件的權威主體共計69個，財政部、教育部、中科院、中國科協、發改委出現頻次較多，均為10次以上，而其中又以財政部和教育部的積極性和參與度最高。結合政策文本內容發現：①科技部及直屬機構單獨頒布的政策文本從整體上看涉及科技活動的方方面面，從具體某一文本上看大多是針對科技發展過程中某一方面的管理辦法、管理規定、實施細則或實施方案等，規范管理科技發展過程中的一系列活動，如科技計劃管理規定、科技獎勵實施細則、科技不端行為處理辦法等;②科技部聯合其他部委頒布的政策文本大多針對科技活動的某一方面，并進一步細化了具體措施。例如，財政部參與頒布的政策文本數量最多，側重于科技活動中如科技計劃、科技成果轉化、科技創新平臺建設等的資金投入以及資金規范管理，為科技發展提供資金支持以及規范監督科技活動中的資金使用行為;教育部參與頒布的科技政策數量次之，主要關注為科技發展提供人才資源以及規范科研人員行為，如動員科技人才服務企業、針對某產業培養專業性人才、加強科研誠信建設等。

通過對圖1和表3的分析可以看出：①我國科技政策所涉及的政府部門之多、領域之廣，充分說明了我國政府始終高度重視以科技發展作為提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，并將其擺在國家發展的全局位置，同時也可以看出在面對全球新一輪科技革命和產業革命的世界發展趨勢中，我國中央政府充分發揮制度優勢，指導科技部聯合其他部委加強合作、形成合力，共同面對具有復雜性、廣泛性和嚴肅性特征的新一輪科技革命發展帶來的挑戰和機遇;②我國中央政府各部門各司其職，都充分發揮各自職能作用支持科技發展，其中科技部作為我國專門從事科技發展管理的權威政府部門，發揮了主導作用，針對科技發展的各個階段、各個領域、各個主體等制定了專門性的政策，以促進科技進步與發展;其他部委貫徹落實國家科技發展戰略，根據自身職能相互分工、協調配合，積極聯合科技部針對科技活動某一方面共同制定相對應的具體措施，以保證政策要點落到實處，促進理想化的政策目標轉化為政策現實，具有實用性和科學性。

3.3 政策主題與權威主體的交互關系

通過對政策主題的分析，可以了解政策文件制定的主旨和目的，再進一步分析政策主題與權威主體之間的交互關系，可以發現不同政府部門在科技政策制定過程中的職能和偏好[8]。本文通過對科技部現行有效的192份科技政策文件的主旨及內容進行分析，在標注主題關鍵詞的基礎上綜合歸納了22類政策主題，并選取發文頻次超過5次及以上的政策制定權威部門，從而整理了政策主題與主要政策制定主體之間的交互關系，見表4。

由表4可知，科技部作為國家科學技術工作的主管部門，參與制定了各種與科技發展相關的政策文件，所涉政策主題也包含了各個方面，與其規劃科技發展方向、統籌推進科技體制改革、推動科技自主創新等主要職能相適應。在其他權威主體中，財政部、教育部兩個部門所涉政策主題領域較多，均達20類以上;其次為中科院、國家稅務總局、發改委等部門，所涉及政策主題領域類型達15種以上;而其他部門所涉及的主題領域類型均少于15種。

結合具體政策文本內容分析發現：①科技政策主題所涉及領域的廣泛性和系統性表明了科技發展所面臨現象的復雜性，必須協調處理好科技活動中的各種利益關系，因而需要政府各權威部門之間分工協作、相互配合、共同處理科技發展相關事務，這充分體現了科技政策主題與權威主體之間交互關系的復雜性;②在聯合制定科技政策時，科技部與其他各政府部門仍側重于與自身相關的專業領域，體現了本部門的職能和作用。其中，科技部積極貫徹落實黨中央關于科技發展工作的方針政策和決策部署，轉變科技管理和服務職能，改革完善科技體制，加強宏觀管理和統籌協調，減少微觀管理和具體審批事項，圍繞科技發展的全過程形成持續的支持力量。其他權威部門聯合科技部針對科技發展的某一方面發揮針對性的作用，如財政部主要通過資金投入、資金使用、資金管理等促進科技體制改革、科技成果轉化等;教育部主要通過人才引進、培養與使用等促進技術創新、科技交流與合作等。因此，我國科技政策主題與權威主體的交互關系一方面反映出我國在科技政策文件的制定過程中各主體協調配合的重要性，另一方面也反映出各權威主體之間關聯協調的復雜性。

3.4 政策文本的主題關鍵詞共現分析

共詞分析的基本思想源于文獻計量學中的引文耦合和共被引的概念，即在特定學科的研究方向或領域，如果有兩個專業術語（一般為主題詞或關鍵詞）在一篇文獻內同時出現，則表明這兩個詞之間存在一定關系，同時出現的頻次越多，代表他們之間的關系越為密切[9]。由此，統計分析特定學科具體研究領域內的主題關鍵詞在同篇文獻中兩兩出現的頻次，形成一個由這些主題關鍵詞彼此關聯而組成的共詞網絡，網絡內的節點表示各個主題關鍵詞，連線表示各主題關鍵詞之間的關系，也就是主題內容的關系[10]。社會網絡分析法主要用于分析共詞網絡中每一個行動者（主題關鍵詞）與其他行動者（其他主題關鍵詞）之間不同的社會關系以及屬性結構等，具體通過Ucinet和NetDraw 等可視化軟件對數據進行提取和分析，揭示社會網絡中各個行動者（主題關鍵詞）之間的變化關系[11]。因此，本文借助社會網絡分析工具的可視化功能，以知識圖譜形式展現我國現行科技政策主題關鍵詞的共現關系。

3.4.1 主題關鍵詞的提取與高頻主題關鍵詞的確定。由2位編碼者仔細研讀所有政策文本，人工提取政策主題關鍵詞，每項政策文本提取2～7個主題關鍵詞以保證關鍵詞提取的準確性，意見不一致之處，兩人共同討論決定。關鍵詞提取過程中，對一些相近的關鍵詞進行合并，如將科技人員、科研人員、科技人才等合并為“科技工作者”;將服務中心、服務平臺等合并為“科技服務”;將高新區、軟件園、專業園區、大學科技園、創新園等合并為“科技園區”。每個主題關鍵詞在同一份政策中出現多次只記1次，共提取80個主題關鍵詞，詞頻853，其中14個主題關鍵詞僅出現1次。

由于高頻主題關鍵詞可以更好地反映出某一領域的主題熱點，根據Donohue于1973年提出的高頻詞與低頻詞的分界公式T=（-1+[1+8×I1]）/2，I1表示詞頻為1的主題關鍵詞的個數[12]，詞頻大于T的主題關鍵詞為高頻主題關鍵詞。由此得出，本文的高頻主題關鍵詞為詞頻大于4.8的主題關鍵詞，具體包括科技管理、科技服務、科技成果轉化等45個關鍵主題詞。

3.4.2 高頻主題關鍵詞的社會網絡分析。根據統計的高頻主題關鍵詞，兩兩統計它們在同一政策中出現的頻率，本文運用Bibexcel軟件，將統計出的高頻主題關鍵詞導入，得到45*45的高頻主題關鍵詞共詞矩陣（見表5）。其中，對角線上的數字表示高頻主題關鍵詞在政策文本中出現的頻次，其他區域的數字表示高頻主題關鍵詞兩兩出現的頻次。然后，將共詞矩陣導入Ucinet中，運用Nedraw功能，繪制出政策高頻主題關鍵詞的可視化共詞矩陣網絡圖（見圖2），同時，運用Ucinet軟件中“網絡”菜單里的“中心度”功能，得到各高頻主題關鍵詞的點度中心度（見表6）。

關鍵詞網絡圖譜可以使各主題關鍵詞之間的關系可視化，從而形成一個整體布局[11]。網絡圖譜中方形節點代表高頻主題關鍵詞，方形節點與節點之間連線表示兩個高頻主題關鍵詞之間存在共現關系。衡量各節點在網絡中的地位時，常采用點度中心度（包括絕對點度中心度和相對點度中心度）這一指標，代表各節點在共詞網絡中的影響力和重要性。節點越大表示相應關鍵詞的點度中心度越高，即高頻主題關鍵詞與其他高頻主題關鍵詞的共現頻次越高，其位置也就越重要，對整個網絡的影響力也就越大[13-14]。

通過圖2和表6可知，我國現行科技政策文本的主題關鍵詞有不同程度的集中和分散。其中，科技管理、科技成果轉化、科技服務、科技體制改革、技術創新高頻主題關鍵詞的點度中心度排在前5位，位于整個主題關鍵詞網絡的核心，對其他主題關鍵詞影響最大，是目前國家著力支持和發展的方面;產學研相結合、科技計劃、人才引進、培養與使用、國際交流與合作、科研機構、科技園區等高頻主題關鍵詞也存在許多密集的連線，處于次中心的地位，也較大程度上影響科技領域內的活動，是現行科技政策重點關注的內容;而科技獎勵、學術文獻、實驗室等高頻主題關鍵詞位于整個關鍵詞網絡的外圍，只有零星的幾條連線，對其他科技活動領域影響作用較低，是現行科技政策中關注較少的方面。同時，從點度中心度的排列順序可以發現，頻數較高的主題關鍵詞點度中心度不一定位于前列，但兩者的差別并不明顯，表明主題關鍵詞的頻數與其點度中心度存在相關關系且擬合度較高[15]。

結合具體政策文本內容分析發現：①我國現行科技政策涉及的主題領域較為廣泛，大多數主題領域相互之間的聯系也較為緊密。現行科技政策的主題領域不僅涉及為適應市場經濟發展而設計的科技計劃、規劃以及進行的科技體制改革，還包括為促進科技創新和發展而提供的人才、服務、資金等各種要素以及營造的良好管理和服務環境，以鼓勵產學研相結合和科技成果的轉化，進而實現科技與經濟發展相結合。這些主題領域并不孤立存在，它們之間彼此聯系、相互影響、相互依存。②我國現行科技政策在科技獎勵、學術文獻、實驗室、行為規范以及行為準則等主題領域的關注度相對較低，并且這些主題領域與其他主題聯系、互動較少，一方面表明我國雖已認識到科技獎勵的作用，但仍須進一步重視獎勵、激勵對技術創新、科技成果轉化、科技專項等科技活動的影響以及兩者之間的互動關系[16]，以發揮其聯動作用;另一方面表明我國科技政策須進一步規范科技活動中的不端行為、失信行為等，加強科研誠信建設，深化科技管理體制改革，營造良好的科研生態環境。

4 分析與總結

根據以上對我國科技部現行有效的科技政策文本在文本形式、政策文本主體構成與發文數量、政策主題與主要政策制定主體的交互關系、政策主題關鍵詞的共現分析等方面的統計分析，可以發現科技部現行科技政策呈現出以下幾個基本特征。

①科技政策文本制定的“靈活性和漸進性”?，F行科技政策在制度環境層面上以非強制性規范為主，多以“辦法”“意見”“通知”“方案”等形式出現，其中還有不少政策仍處于“暫行”“試行”“暫定”等階段。相比之下，以“章程”“規程”“規則”“規范”等名稱出現的政策文本較少。這種靈活的政策制定方式有利于在社會快速發展的時期對科技發展做出及時的指導和規范，避免因政策滯后而阻礙科技進步的現象發生。這些非強制性政策在實施中得到逐步完善成熟后，再以強制性的“章程”“規則”等形式予以確認、頒布，這一政策流程既符合公共政策過程，也適應了我國發展的現狀。

②科技政策文本主體構成的“權威性和精英性”。在現行科技政策中，由科技部單獨制定的政策文本數量超過一半。而其他與科技部聯合制定政策的主體多達69個，且絕大多數為中央部委等權威部門。政策主題涉及科技創新，人才引進、培養與使用，稅收優惠，科技保密等各個方面。因此，我國現行科技政策文件制定與頒布所表現出的權威性和精英性，反映了科技領域的高度綜合性、復雜性與難度性，需要確立科技部主導者的角色，并與其他權威部門相互協調、配合，共同實現科學技術的創新、科技成果的轉化應用等。此外，從實踐上看，在我國科技政策的制定過程中，科技精英和科技聯合體處于絕對的主導地位，而社會公眾基本處于邊緣地帶，常常被忽略[9]。

③科技政策文本主題內容的“多樣性和特色性”。通過對科技部現行有效的192份政策文本內容分析，歸納出22類主題，在科技體制改革、科技計劃、科技創新、知識產權、技術保密、資金管理等各個方面均有不同權威主體參與政策制定與頒布。而各權威主體在政策制定過程中的側重點各有不同，大多以本部門所專長領域為主。因此，可以看出科技政策制定與頒布的主題多種多樣，且權威主體之間有著廣泛的相互關聯性和協調合作，并突出各部門職能特征。

④科技政策文本主題分布的“廣泛性和緊密性”。通過科技部現行有效的科技政策主題關鍵詞的共現分析，可以發現科技政策主題涉及領域較為廣泛，且各主題領域之間的關系也較為緊密。主題領域不僅包括科技體制改革、基礎研究、技術創新、科技成果轉化等促進科技進步和發展全過程的內容，還涉及為科技進步和發展全過程提供人才、資金、機構、服務等要素支持以及營造良好的生態環境，并且各主題領域之間相互聯系、相互影響以及相互作用，可以發揮各個主題領域政策措施的聯動作用。

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Abstract： The level of scientific and technological development is an important symbol of development level and potential of a country or region， and its scientific and technological policies have important influences on the development of science and technology. The Ministry of Science and Technology， as an authoritative government department specializing in the management of science and technology development in China， has strong representation in its scientific and technological policies. In order to study the basic law of development of China's current science and technology policy， based on the data of the Ministry of Science and Technology， the paper made frequency statistics and quantitative analysis on the text of science and technology policy from four dimensions of the form of policy text， policy subject， the interactive relationship between policy subject and topic， policy theme keywords co-occurrence， which came from the current effective science and technology policy texts in the last 40 years since China's reform and opening up. The study found that the current science and technology policy of our country has four basic characteristics： "flexibility and progressive" of the formulation of the policy text， "authority and elite" of policy text subject composition， "diversity and characteristics" of the policy text topic content， and "extensiveness and compactness" of the topic distribution of policy texts.

Key words： science and technology policy; policy subject; policy topic; quantitative analysis