江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

孫小祥，顧之與，于英鵬

(1.鹽城師范學(xué)院 城市與規(guī)劃學(xué)院，江蘇 鹽城 224007； 2.中國(guó)科學(xué)院流域地理學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210008)

江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)低于全省平均水平，是江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“洼地”[1]。在“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、沿海開發(fā)等多重國(guó)家重大戰(zhàn)略的推動(dòng)下，江蘇沿海地區(qū)搶抓機(jī)遇，“經(jīng)濟(jì)洼地”逐漸崛起為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高地，成為江蘇增長(zhǎng)速度最快、發(fā)展活力最強(qiáng)、開發(fā)潛力最大的區(qū)域之一[2]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及資源環(huán)境壓力的不斷增加，江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨著發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[3]。十九大報(bào)告指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，江蘇沿海地區(qū)如何圍繞“強(qiáng)富美高”發(fā)展要求、緊扣“兩聚一高”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為當(dāng)前迫切需要解決的問題[4-6]。十八大以來，江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，同時(shí)也存在不少問題和挑戰(zhàn)。江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究符合江蘇推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是江蘇沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的需要，同時(shí)也是高質(zhì)量建成“強(qiáng)富美高”新江蘇的需要。

1 現(xiàn)狀

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大

2008年，江蘇沿海地區(qū)GDP總量為4 863.49億元，占全省GDP比重為15%。2009年6月，江蘇沿海開發(fā)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入快車道[7]。2009年以來，江蘇沿海地區(qū)生產(chǎn)總值以每年跨越一個(gè)千億元級(jí)臺(tái)階迅速增加，2013年完成GDP為10 299.81億元，突破萬億大關(guān)，2016年達(dá)到13 720.76億元，年均增長(zhǎng)13.3%，高于同期全省平均增速1.3百分點(diǎn)。江蘇沿海地區(qū)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度持續(xù)增加，2009—2016年，GDP占全省比重由16.6%提高到18.0%，但與其23.4%的人口全省占比和32.6%的面積全省占比仍有較大差距。從人均來看，2016年江蘇沿海地區(qū)人均GDP達(dá)72 147元，比2009年增加了42 132元，比同期全省人均GDP水平低23 110元。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變

江蘇沿海地區(qū)始終把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放在重要位置，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)能力逐步提高。江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐不斷加快，總體呈現(xiàn)調(diào)優(yōu)趨勢(shì)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2009年的12.6∶51.8∶35.6調(diào)整為2016年的8.8∶45.7∶45.5，2017年為8.2∶45.8∶46.1，第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入服務(wù)化時(shí)代。沿海地區(qū)科技創(chuàng)新實(shí)力不斷增強(qiáng)，2016年江蘇沿海地區(qū)全社會(huì)研發(fā)投入超過285億元，占GDP比重超過2%，專利申請(qǐng)量達(dá)80 263件，其中，發(fā)明專利占有量近20%。南通、連云港、鹽城高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)均獲批為國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，2016年，沿海地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)總量達(dá)1 736家，產(chǎn)值12 295.47億元。

1.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁持續(xù)增強(qiáng)

固定資產(chǎn)投資是刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要手段，2016年，江蘇沿海地區(qū)實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資11 079.94億元，同比增長(zhǎng)12.8%，高于全省5.3百分點(diǎn)。為響應(yīng)“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略(“1”指的是揚(yáng)子江城市群，“3”指的是江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶和徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū))，貫徹落實(shí)省委省政府關(guān)于加快沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的系列決策部署，全方位推進(jìn)沿海發(fā)展，充分發(fā)揮重大項(xiàng)目的支撐引領(lǐng)作用，《沿海地區(qū)2018年重點(diǎn)項(xiàng)目》發(fā)布重點(diǎn)項(xiàng)目100項(xiàng)，其中，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目84個(gè)，比重達(dá)84%，總投資5 344.6億元，年度計(jì)劃投資1 136.5億元。固定資產(chǎn)投資的持續(xù)增長(zhǎng)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)必將在今后持續(xù)增加沿海地區(qū)的生產(chǎn)能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁也將越來越強(qiáng)。

2 問題

2.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問題突出

江蘇沿海地區(qū)內(nèi)部各城市發(fā)展水平差異較大，2016年，連云港、鹽城、南通沿海三市GDP分別為2 376.48億、4 576.08億、6 768.20億元，沿海地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問題突出。沿海地區(qū)強(qiáng)縣和弱縣相比，經(jīng)濟(jì)總量也存在較大差距。2016年，海門市GDP達(dá)1 005.06億元，是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量最高的市縣，其經(jīng)濟(jì)總量是響水縣的近4倍。總體看來，沿海城市經(jīng)濟(jì)總量由北向南遞增，市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于所轄縣區(qū)，南通市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著高于連云港和鹽城，鹽城市除東臺(tái)外，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體與連云港相當(dāng)。

2.2 資源環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

江蘇沿海地區(qū)作為自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)濕地的密集分布區(qū)，現(xiàn)有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)1個(gè)，占全省自然保護(hù)區(qū)總面積的64.7%，是全省乃至全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要領(lǐng)地。《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》發(fā)布對(duì)區(qū)域資源環(huán)境保護(hù)提出了更高、更嚴(yán)的要求。近年來，沿海化工園區(qū)集聚對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也增加了海洋環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，江蘇沿海化工園區(qū)污染事件引起社會(huì)廣泛關(guān)注。鹽城大豐區(qū)、濱海縣、響水縣，連云港灌南縣、灌云縣仍然布局大量化工企業(yè)，區(qū)域資源環(huán)境保護(hù)壓力依然較大。

2.3 海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不足

2016年江蘇海洋生產(chǎn)總值6 860.2億元，海洋經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模位于廣東省、山東省、上海市、福建省之后，排名全國(guó)第五；占全省GDP比重9.0%，僅高于河北省和廣西壯族自治區(qū)，排名全國(guó)倒數(shù)第三，江蘇海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)大省的地位極不相稱。海洋漁業(yè)和濱海旅游業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)占比較高，江蘇海洋經(jīng)濟(jì)仍處于傳統(tǒng)發(fā)展階段。海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋電力業(yè)等海洋新興產(chǎn)業(yè)雖然發(fā)展較快，尚未形成一定的規(guī)模，與廣東省、山東省、上海市等省市相比，海洋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)相對(duì)較少，海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)有待進(jìn)一步提高。

2.4 產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象十分嚴(yán)重

“十三五”時(shí)期，連云港提出重點(diǎn)發(fā)展大健康、新材料、新能源、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、海洋產(chǎn)業(yè)等七大產(chǎn)業(yè)；鹽城大力推動(dòng)新能源、環(huán)保科技、電子信息、高端裝備、新能源汽車、海洋經(jīng)濟(jì)、航空產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；南通則加快發(fā)展智能裝備、新材料、新能源和新能源汽車三大重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)，沿海三市都將新能源、裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)作為重要發(fā)展方向，存在產(chǎn)業(yè)趨同化的現(xiàn)象。江蘇沿海地區(qū)共有42個(gè)省級(jí)及以上開發(fā)區(qū)，其中15個(gè)開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是裝備制造(連云港5個(gè)、鹽城3個(gè)、南通7個(gè))，沿海開發(fā)區(qū)雖然實(shí)現(xiàn)了“企業(yè)集聚”，但“產(chǎn)業(yè)集群”特征尚不明顯，產(chǎn)業(yè)布局存在一定程度的重復(fù)建設(shè)，有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3 對(duì)策

3.1 提高政府宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)沿海地區(qū)均衡發(fā)展

統(tǒng)籌建立合作機(jī)制，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。堅(jiān)持分類引導(dǎo)、整體謀劃，通過沿海地區(qū)市級(jí)政府間的橫向合作，建立職能部門間的常態(tài)化交流的定期例會(huì)制度，加大各級(jí)干部交流，尋求沿海地區(qū)區(qū)域合作方向，突破行政區(qū)隔障礙，提升區(qū)域資源的優(yōu)化配置，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加快連云港發(fā)展步伐。連云港作為全國(guó)首批對(duì)外開放的沿海城市、新亞歐大陸橋東方橋頭堡、“一帶一路”交匯點(diǎn)城市、國(guó)家東中西區(qū)合作示范點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻一直是沿海地區(qū)的低谷，必須搶抓國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，高起點(diǎn)制定修編城市、港口規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)家重大項(xiàng)目落戶，提升集聚重大項(xiàng)目的能力，加快建設(shè)成為沿海地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

加大改革創(chuàng)新力度，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。積極轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)省直管縣試點(diǎn)，對(duì)強(qiáng)縣進(jìn)一步進(jìn)行擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，特別是財(cái)政管理體制和財(cái)政管理方式的改革，減少運(yùn)轉(zhuǎn)層次，提升管理效率。釋放縣域改革紅利，形成專業(yè)化生產(chǎn)、特色化經(jīng)營(yíng)的縣域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

3.2 建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)沿海地區(qū)生態(tài)發(fā)展

合理確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制能否實(shí)施的關(guān)鍵，合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)介于生態(tài)保護(hù)者保護(hù)的投入恢復(fù)成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值之間。以沿海地區(qū)自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)濕地提供的生態(tài)產(chǎn)品為基礎(chǔ)，通過公眾支付意愿、補(bǔ)償意愿調(diào)查分析，同時(shí)考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定科學(xué)、合理、動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

探索建立多元化的補(bǔ)償模式。充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌分配主體作用，一方面,爭(zhēng)取縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，另一方面,引導(dǎo)鼓勵(lì)受益地區(qū)與沿海生態(tài)保護(hù)地區(qū)協(xié)商建立補(bǔ)償關(guān)系，建立人才培訓(xùn)、資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多元化的補(bǔ)償模式。

完善生態(tài)保護(hù)配套制度體系。推動(dòng)江蘇沿海三市出臺(tái)污染防治條例、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件和地方法規(guī)，建立日常監(jiān)察和定期督察相結(jié)合的環(huán)保監(jiān)察制度，實(shí)行環(huán)保與公檢法等部門的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)環(huán)保合力。

3.3 優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

做優(yōu)海洋第一產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)高效設(shè)施漁業(yè)和現(xiàn)代漁業(yè)園建設(shè)，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建設(shè)推動(dòng)智能化自動(dòng)化立體養(yǎng)殖，控制近海捕撈，加快發(fā)展過洋性漁業(yè)、大洋性漁業(yè)等遠(yuǎn)洋漁業(yè)。同時(shí)發(fā)揮灘涂資源優(yōu)勢(shì)，積極開展耐鹽農(nóng)作物基因工程改良和培育，大力發(fā)展鹽土產(chǎn)業(yè)，特別是耐鹽蔬菜、中藥材等特色植物，優(yōu)化調(diào)整海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)[8]。

做強(qiáng)海洋第二產(chǎn)業(yè)。建設(shè)一批海洋科技創(chuàng)新平臺(tái)，打造新型海洋研發(fā)載體，加強(qiáng)海水綜合利用、海洋新能源、海洋工程裝備制造等重點(diǎn)領(lǐng)域研究攻關(guān)，推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破，深入實(shí)施重大科技成果轉(zhuǎn)化，不斷提升海洋科技創(chuàng)新研發(fā)能力，發(fā)揮創(chuàng)新支撐引領(lǐng)作用。

提升海洋第三產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展海洋旅游業(yè)，打造以生態(tài)濕地、江風(fēng)海韻為主要特色的國(guó)內(nèi)一流旅游目的地，建成休閑、度假、生態(tài)旅游為一體的旅游經(jīng)濟(jì)帶，不斷提升海洋第三產(chǎn)業(yè)比重和作用[9]。

3.4 科學(xué)合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

推動(dòng)錯(cuò)位發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。江蘇沿海產(chǎn)業(yè)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，避免同質(zhì)重建和惡性競(jìng)爭(zhēng)。連云港發(fā)揮港口優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展新醫(yī)藥、新能源和新材料產(chǎn)業(yè)，鹽城重點(diǎn)發(fā)展汽車制造業(yè)和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，形成全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，南通重點(diǎn)發(fā)展造船業(yè)和相關(guān)裝備制造業(yè)、沿海沿江化工產(chǎn)業(yè)。

加強(qiáng)資源整合，促進(jìn)區(qū)域合作。江蘇沿海三市要消除地方保護(hù)性政策，相互支持、互相帶動(dòng)，加快信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以信息共享促進(jìn)資源共享，全面加強(qiáng)江蘇沿海產(chǎn)業(yè)帶的資源整合，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)效益提高[10]。

培育特色園區(qū)，集約集聚發(fā)展。江蘇沿海經(jīng)濟(jì)要集約集聚發(fā)展，大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善綜合服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作功能，根據(jù)園區(qū)發(fā)展定位，加快形成特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力。