我國“城市雙修”的發展與實踐述論

陳太政 李政旸

1 引言

改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快，城市建設取得巨大成就，但同時也面臨著資源緊缺、環境污染嚴重、基礎設施建設滯后、城市面貌不佳等問題，各種“城市病”開始在城市中蔓延，這樣的嚴峻形勢極大制約了城市發展模式和管理方式的轉型，也促使社會關注的焦點集中在了城市問題解決上。黨的十八大報告明確提出建設生態文明，實現美麗中國是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，把生態文明建設放在突出地位[1]。開展生態修復、城市修補（即“城市雙修”）是治理“城市病”、改善人居環境的重要行動，也是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要，是城市轉變發展方式的重要標志[2]。

“城市雙修”是世界上所有城市在其發展過程中都要經歷的一個階段，當各國的城鎮化水平達到一定水平時，都會開展各種形式的城市建設工作[3]。目前，經過近40年的快速發展，我國的城鎮化率在2017年已經達到了58.52%[4]，處于城鎮化的中高級階段，根據國外城市的發展經驗和我國實際現狀，過去粗放式擴張城市規模的發展模式帶來了諸多城市問題，亟待轉變城市發展理念，化“求量”為“求質”。在這種背景下，“城市雙修”應運而生，其將成為我國未來城市建設的重要指引。

與國外相比，我國的城市更新工作明顯滯后。雖然“城市雙修”理念在國內被提出不久，但我國部分城市以及相關學者在多年前就已經開始了該方面工作，并取得了良好的效果。因而，“城市雙修”理念應受到更多的關注，并積極走出一條具有中國特色的城市建設之路。

因此，本文通過介紹“城市雙修”理念的概念、提出及發展歷程，簡述我國對“城市雙修”的政策實施，以及分別對生態修復和城市修補兩方面進行研究進展綜述，來總結出我國在“城市雙修”研究工作的主要方向和不足，并進行展望，旨在為我國城市建設提供理論和實踐的一些指引。

2 “城市雙修”的概念、提出及發展歷程

2.1 “城市雙修”的概念

“城市雙修”，即生態修復和城市修補的簡稱，對于這種新的理念，目前還沒有一個準確的定義，但其具體內容大致可概括為治理“城市病”、完善城市設施、提升環境質量、改善城市風貌、轉變城市發展方式等，其工作涉及生態學、環境科學、建筑學、地理學、管理學等多個學科以及環保、園林、水利、規劃、交通、住建、文物等多個部門，是繼“海綿城市”和綜合管廊之后的又一國家重大的工程項目，是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要，是城市轉變發展方式的重要標志[5]。“城市雙修”是我國結合世界城市發展歷程以及我國城市建設經驗所提出的一個全新概念。“雙修”有別于“城市美化”、“城市更新”、“城市復興”、“城市改造”等理念，其博采眾長，是基于可持續發展思想和我國特殊國情下的城市建設與生態保護兼顧的城市發展經驗的集大成者，是目前城市建設理念的前沿。

2.2 “城市雙修”的提出及發展歷程

我國的城市改造工作從建國后就開始陸續進行。20世紀50年代，改造工作主要以改善居民環境衛生條件為主，集中在對棚戶區、臭水浜、管道鋪設等微觀范圍內，從80年代開始，城市改造工作擁有了一定的規劃理念支撐，開始實行了“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套設施”的改造，與此同時，從1986年起，部分城市開始著手對城市歷史建筑進行有保護地改造[6]。進入20世紀90年代，隨著一線城市城鎮化速度的不斷加快以及房改政策的施行，城市改造在房地產商的主導下帶有明顯的市場傾向，被學界稱為“房地產開發導向的城市更新”[7]；進入21世紀后，隨著我國不同等級城市的規模進一步擴張，舊城改造以及城中村改造問題凸顯，城市負擔不斷加重，改造工作和城市發展并行的階段性特征較為顯著；黨的十八大以來，我國開始探索新型城鎮化道路，并提出了大力推進生態文明建設的總體要求，堅持發展與改造共存、人類與自然共處的可持續發展理念。可以看出，我國在經歷了半個多世紀的探索后，城市改造視角從微觀范圍到宏觀范圍，而后又轉回了中小尺度范圍，而城市改造對象和方式，也從最初的以滿足人民生活的基礎設施著手到房地產開發下的爆發性增長，而后開始注重人與自然的可持續發展關系，這為“城市雙修”的提出奠定了堅實的理論和實踐基礎。

2015年4月，時任住房和城鄉建設部部長陳政高到三亞調研時，首次提出開展“生態修復、城市修補”工作[8]；同年6月，住房和城鄉建設部將三亞設立為我國首個“城市雙修”試點城市，探索相關工作經驗，改善生態環境，補足城市短板，轉變城市發展方式，增強城市可持續發展能力，提高人居環境宜居性；同年12月，中央城市工作會議提出要加強城市設計，提倡城市修補，加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”，以及要大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山[9]；2017年3月，住房和城鄉建設部印發了《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》，安排部署在全國范圍全面開展“城市雙修”工作，并明確了其指導思想、基本原則、主要任務目標和具體工作要求[5]；同年3月和7月，住房與城鄉建設部又將福州市等19個城市以及保定市等38個城市分別公布為第二批和第三批“城市雙修”試點城市，任務主要包括探索推動“城市雙修”的組織模式，踐行規劃設計的新理念、新方法，試點“城市雙修”的適宜技術，探索“城市雙修”的資金籌措和使用方式，研究建立推動“城市雙修”的長效機制和“城市雙修”成效的評價標準等[10]。

目前，“城市雙修”試點城市已經上升至59個，包括省會城市12個，地級市39個，縣級城市8個，共分布在22個省區（見圖1），試點城市最多的省份為河南省和江蘇省，可以看出，試點城市基本覆蓋了我國大部分地區和人口較為稠密的地區，并包含了不同行政等級和規模的城市。同時，包括“城市雙修”試點城市及部分非試點城市在內，已經有湖南省、內蒙古自治區、四川省、廣東省、北京市、南京市、杭州市、滁州市、阜陽市、贛州市等多個省、市行政單元開展了有關“城市雙修”的政策制定或行動計劃等工作，可以說，“城市雙修”工作已經遍布全國[11]。

3 “城市雙修”相關理論和實踐在國外的發展歷程

3.1 城市美化運動

城市美化運動最早發生在美國，主要指 19 世紀末、20 世紀初歐美許多城市針對日益加速的郊區化趨向，為恢復市中心的良好環境和吸引力而進行的景觀改造活動[12]，主要可分為城市公園運動和城市改進運動。城市公園運動最典型的代表是1859年紐約中央公園的建成，該運動的目的是通過建設如大型公園、林蔭系統等人與自然相融的公共服務空間[13]，以解決工業化過程中帶來的社會問題。城市改進運動提倡城市每個部分都要體現出美感和實用性，并且都要經過深思熟慮的規劃，因而城市改進運動內容非常廣泛，其理論意義要高于實踐價值。雖然城市美化運動在二戰前逐漸衰退，但其體現的生態思想和完善城市內部細節的思路為日后的城市建設理論發展打下了基礎。

3.2 城市生態環境科學思想的興起及歷史環境保護運動

二戰后，歐洲逐漸進入快速發展的和平時期，城市規模的不斷擴張帶來了新一輪的城市環境問題，眾多來自環境科學、生態學、地理學等學科的專家再次將目光投到人與自然的相處問題上，因而出現了一些諸如環境社會學、環境心理學、社會生態學等交叉學科。同時，經歷過二戰的破壞，諸多歐洲城市的歷史遺存面臨著消失的危險，人們開始意識到歷史文化的傳承性和保護性，因而開始對歷史環境進行保護工作，使得羅馬、巴黎、開羅、京都等古城得以較好保存。從20世紀70年代開始，對于城市歷史環境的保護已經成為世界性潮流[12]。

3.3 城市更新運動

城市更新運動發端于20世紀50年代的美國，與城市美化運動類似，其目的也是為了解決郊區化所導致的城市中心地區的衰敗，但與城市美化運動不同，城市更新運動在20世紀60年代開始由大規模的城市拆建轉變為小尺度下的局部改造，從粗放變為漸進。由于這一思想的提出，城市更新運動開始延展到城市建設的多個方面，城市局部改造在城市遍地開花，也正是基于城市更新運動所帶來的城市面貌顯著提升[14]，20世紀80年代以來，逐漸把城市更新運動改稱為城市再生運動[12]。

3.4 “生態城市”概念的發展

生態城市的理念其實從美國的城市美化運動就已經開始萌芽，經過多年的發展，Oleg Yanitsky基于1970年代各國城市生態問題以及1972年聯合國教科文組織開展的“人與生物圈”計劃的研究成果，率先系統闡述了“生態城市”的基本構想[15]。20世紀80年代以來，人與自然和諧相處的可持續發展思想在全世界傳播，丹麥哥本哈根、巴西庫里提巴、美國克利夫蘭等城市已相繼開展了生態城市規劃，時至今日，生態城市理念依然是城市規劃建設的前沿。

3.5 小結

綜上所述，“城市雙修”的相關理念在國外由來已久，從19世紀中葉開始至今，其經歷了一個從整體到局部、從單層次到多層次的曲折、艱難的探索過程，但目前的成果較為顯著。與國外相比，我國的“城市雙修”工作具有較強的特殊性，第一，國外的城市改造工作經歷了漫長的發展過程，而我國起步較晚，雖然可借鑒相關建設經驗，但要注意與我國國情相結合，不能盲目跟風；第二，國外的城市改造工作建立在高城鎮化水平的基礎上，而我國的城鎮化率還處于中高級階段，跟國外發達國家相比還有很大差距，因而我國面臨著發展和改造共存的嚴峻問題；第三，國外發達國家在城市改造方面多有相關的制度支持，不少國家通過立法來推進城市改造工作，而我國的國體與國外不同，制度建設尚需努力完善。

4 “城市雙修”在我國的實踐進展

“城市雙修”作為一個全新的城市發展理念，是在我國城鎮化發展過程達到一定程度以及結合我國的特殊國情提出的針對性的策略，其不同于國外發達國家在高城鎮化水平下進行的城市復興或者城市更新工作，也不同于我國以往階段性實施的舊城改造、城中村改造以及大氣污染防治等舉措，是聯動多領域、采用新技術和新手段、系統全面的綜合治理模式。目前，我國已經有不少學者和相關政府部門人員進行了相關的研究和實踐應用。

4.1 生態修復工作在我國的實踐進展

生態修復是對區域受損害自然生態系統過程和功能的重建，是一種恢復生態系統的方法[16]，發展到現在，往往偏重于環境領域的技術研究和應用示范[17]。對于生態修復的定義目前可謂百家爭鳴，而多數學者則認為造成區域需要生態修復的后果不僅僅是自然生態系統結構和功能的破壞，還包括生態系統為人類生存和發展提供的物質與服務能力的下降，它包含了對自然、經濟和社會人文3個方面的修復[18—19]，其根本在于恢復“社會—經濟—自然復合生態系統”合理的結構、高效的功能和協調的關系[18]。而Dobson等學者則在1997年提出了生態修復的本質，即由較長時間尺度引起的恢復問題的確定和使用或模擬自然過程的人工干涉來解決的過程[20]。而無論生態修復的定義如何，其目的都是為了恢復生態系統、提升環境質量、提高生態環境的可持續發展能力。

結合三亞市提出的圍繞“山”、“河”、“海”進行生態修復的工作經驗以及國內城市的具體情況[21]，生態修復工作在我國的應用主要可分為“水”、“土”、“植被”3個方面。三亞市作為第一個“城市雙修”試點城市，在生態修復方面分別對海岸線、河岸線和山體進行了違法建筑拆除、植被恢復和保護、污水截源和處理等工作[22]；倪敏東等對寧波市小浹江片區進行了生態修復的規劃，主要措施為以海綿綠地建設為抓手進行雨洪管控與水質凈化、對開挖山體進行回填或綠色修復、在尊重生物習性的基礎上培育物種棲息地與遷徙走廊[23]；白楊等對西咸新區灃西新城的釣魚臺濕地生態修復工作進行了探討，其針對不同坡度的采砂棄地開展了液壓式噴播技術、種基盤綠化技術、平緩荒地復綠技術等應用，對河口和坑塘濕地進行了以劃定保護區為主的修復措施[24];謝曉英等以廈門市海滄區為例，把綠道作為生態修復的依托，在園林綠化、水系保護、排水防澇等方面進行了具體闡述[25]；吳鵬認為生態修復是生態文明社會建設的主要措施，法制是生態文明社會建設的重要保障，因此構建生態修復法制尤為重要[26]。

綜上所述可以看出，我國對于生態修復理念的運用已經深入城市生態系統的多個層面，尤其是已有學者進行了制度層面的探討，說明城市與自然和諧共處的觀念已經受到多數學者和相關政府部門人員的重視，并且具體的生態修復措施多以新技術、新手段、新思路為主，因地制宜，推陳出新，展示出我國在生態修復領域實踐應用能力的不斷提升。

4.2 城市修補工作在我國的實踐進展

城市修補指的是在城市的已建成區內，對威脅城市未來發展的區域進行小尺度介入，漸進式地解決城市病，提升城市品質[27]。城市修補是城市發展理念的更新，是在保護原有城市肌理的基礎上，對城市空間、景觀和功能予以優化，達到新舊和諧、整體完善的效果[28]。有別于其他城市更新理念，“城市修補”不提倡強力干預，在不影響城市正常運行和傳統人文內涵的同時，對自然、物質、人文等環境進行綜合治理，從而改善城市環境，解決“城市病”，同時杜絕千篇一律的城市風貌，塑造可持續健康發展的城市[27]。

目前，三亞市在探索城市修補方面經驗時提出了城市空間形態、城市建筑色彩、城市廣告牌匾、城市綠地空間、城市夜景照明、拆除違章建筑等“六大戰役”[21]，具體措施主要有擬定城市建筑總體以白色和淺暖色為主色調、城市建筑限高及城市天際線規劃、新增或改建公園、廣告牌匾的排查和拆除等[22]，總結出了一條從整體到局部的發展之路。蔡新東等以哈爾濱市博物館廣場區域為研究對象，提出控制交通流量、發展立體交通、重視空間傳統形態和結構性特征、營造場所氛圍等措施[29]；倪敏東等根據寧波市小浹江片區的具體情況，提出了棕地再生行動和嚴格控制區域建設等城市修補措施[23]；杜立柱等以天津市城市邊緣區的李七莊街為例，提出了快行與慢行相結合的綠色交通網絡構建以及重視破碎街區整體規劃等舉措[30];李春梅將城市修補理念與德清縣地理信息特色小鎮相結合，認為以產業為先的特色小鎮與城市修補理念之間有著完美的契合，并高度評價了德清縣地理信息特色小鎮在經濟融合和修補城市情感空間的做法[31]。

綜上所述可以看出，在城市修補理念的運用中，我國學者已經針對城市整體、城市內部片區、城鄉融合區域以及特色小鎮等多個尺度單元進行了城市空間形態、城市交通、城市風貌、城市建設、城市經濟以及城市情感空間等多個方面的深入研究和實踐應用，效果十分顯著，并且諸多經驗具有普適性價值，值得其他城市進行借鑒和學習。

4.3 “城市雙修”指導下的政府工作

對于“城市雙修”工作的推進，我國在技術上、方式上以及不同專業領域上已經開展了一定的研究和實踐，部分成果在世界范圍內都是較為領先的，體現出我國學者對于城市建設方面的科研實力，為未來城市工作打下了一定的基礎。但同時，如何去理解“城市雙修”的理念，并且采取怎樣的措施去響應這一政策，實踐應用方面還是需要政府來決策。

從表1可以看出，不少城市根據“城市雙修”理念內涵制訂了生態修復和城市修補兩方面的具體措施。從生態修復方面來看，幾乎所有城市都把城市水體、城市綠化、城市周邊山地的生態環境改善作為重要的生態修復對象，說明從現階段的發展特征來看，這3個方面是城市生態環境的重要影響因子，城市改造工作已經不局限于城區內部，周邊臨近地區的生態環境同樣不可忽視，城市水體和綠化不僅可以體現一個城市的靈性和美感，也能夠在提升居民生活質量、調節局部地區氣候等方面發揮作用，而城市周邊的生態環境更是影響城市生態環境的外圍屏障和支撐。從城市修補方面來看，建設綜合管廊和海綿城市工程、保護城市歷史風貌以及老舊城區改造是不少城市的工作重點，這符合當下我國城市建設的前沿政策和“城市雙修”內涵，綜合管廊和海綿城市原本就是我國重要的工程項目，是提升我國城市可持續發展能力的必要舉措；保護城市歷史風貌是留住城市文化和記憶，展現地方特色的重要方式；而老舊城區的改造是所有城市都要面對的長期工程，關系居民福祉和城市形象。

除了以上所述的具有共同點的措施以外，部分城市也進行了一些城市改造工作的探索和嘗試，如杭州市針對上世紀七、八十年代建設的老舊多層住宅開展了加裝電梯試點，并提出了簡化審批流程、給予資金補助和做好技術保障的舉措。可以看出，多數城市的政府工作針對“城市雙修”的措施具備普適性、特殊性和探索性，不僅能夠根據國家重大發展政策以及結合自身城市的內在文化和外在景觀進行推進，并且實施了一些具有推廣價值的城市改造方案，體現出我國政府在城市改造工作中的引領作用。

表1 “城市雙修”指導下的部分城市實施措施

4.4 小結

“城市雙修”這種全新的城市發展理念雖然提出不久，但通過對我國在“城市雙修”方面的研究陳述可以發現，我國已經開展了不少的探討和應用，顯示出較強的學術和實踐熱度，不同地域和級別的城市政府也根據自身的現狀制訂了詳細的實施措施。但同時也應該注意，我國對于“城市雙修”理論的研究還非常少見，相關的理論多來源于國外，這可能是因為我國在“城市雙修”方面還處于初期探索階段，因而造成理論研究的缺乏，當然，這同時也是我國未來相關研究開展的方向之一。

5 結論

本文圍繞我國“城市雙修”理論闡述了其形成歷程、定義界定和中外對比特征，并分別對“城市修補”和“生態修復”兩方面進行了闡述，得出了我國目前“城市雙修”的實踐熱點和存在問題。“城市雙修”是我國在新常態下探索出的具有階段性特征的城市綜合管制理念，也是需要長期堅持的未來城市建設的行動指引，其不僅有助于應對“城市病”帶來的威脅和挑戰，也利于我國探索出一條全新的城市發展轉型之路。基于此，得出以下結論：

5.1 “城市雙修”理念近年來發展迅速

雖然我國的城市改造工作從建國起就開始進行，但由于歷史發展階段的環境不同，20世紀80年代以前的城市改造工作不僅空間范圍較為局限，對象范圍較為單一，且缺少理論化的指導。80年代以后，尤其是進入21世紀，在我國綜合國力迅速增強的同時，我國的城市改造工作進入了理論化、全面化、制度化、快速化的發展道路，在總結以往經驗和理論后，“城市雙修”理念應運而生。

5.2 “城市雙修”理念趨于全面化、成熟化

目前，住房與城鄉建設部公布的“城市雙修”試點城市已經從2015年的三亞市單一試點轉變為遍及全國的58個城市，同時，諸多非試點城市也在積極推進自身的“城市雙修”建設，全國各類相關工作已逐漸形成多視角、多學科、多層次的特征。可以看出，經過長期探索以及近年來我國城市建設工作的有序推進，“城市雙修”理念已經逐漸成熟，并受到了廣泛的關注和采納，“城市雙修”工作已經在全國遍地開花，成為我國城市科學、健康發展的重要支撐。

5.3 “城市雙修”實踐開展廣泛，理論方法探索仍待加強

“城市雙修”工作在我國可謂是如火如荼，各地都在不斷進行著項目的規劃和實施工作，諸多學者也在“城市雙修”理念下進行著城市改造相關的技術研究和理論方法的探索，但不能忽視的是，我國在相關理論方法的研究確實與國外存在著一定的差距，實踐在理論方法提升的指導下會產生更優的現實意義，因此，重視理論方法的探索是未來城市改造工作的重點之一。

5.4 摒棄“拿來主義”，重視對國外經驗的吸收和轉化

由于我國特殊的基本國情，國外的城市建設模式和城市建設理念并不完全可以借鑒，雖然重視國外發展經驗不可或缺，但更應注重與我國現實情況相結合。要在概括出普適性經驗的基礎上，加入具備中國特色的城市建設內容，這樣的吸收和轉化才更適合我國的城市發展。因此，簡單的“拿來主義”并不可取，否則可能會造成極大的資源浪費和我國城市發展的滯后。在吸收轉化的同時，既要注重新技術新方法，也要關注制度的完善和政策的實施。

6 展望

目前，我國的城鎮化進程還在不斷加快，越來越多的人口會涌入城市，“城市病”在短時期內難以解決，基于我國的特殊國情，堅持“城市雙修”理念不僅是為解決當下的城市發展問題提供理論支撐，也是為未來的我國城市建設打下堅實的經驗基礎。同時，我國的城市建設發展速度在全球范圍內都是首屈一指的，但這種發展形勢也會帶來不少問題，如何在保證城市建設能夠建康、科學發展的前提下摒棄盲目模仿、激進開發、資源浪費、貪污腐敗等問題，是未來很長一段時間內需要面對的重大挑戰。