合肥市老城區建設現狀問題調研與更新策略研究

周國艷

1 研究背景

合肥市是安徽省省會，省政治、經濟、科教、文化、交通中心。根據國家關于合肥市的長三角世界級城市群副中心城市的戰略定位和環巢湖國家級生態文明先行示范區的確立，合肥市“十二五”規劃明確由“141”城區空間戰略到“1331”市域空間戰略升級，構筑“1331”市域空間發展新格局①，提出優化提升主城區，打造巢湖、廬江和長豐等一批城市副中心，創新建設環巢湖生態示范區，實現“城湖聯動，多元發展”，把合肥建設成為成具有國際影響力的長三角副中心和生態宜居的大湖名城。

隨著合肥市空間發展戰略重心的南移，合肥市省、市級行政中心南遷，合肥市老城區的產業升級，合肥老鋼廠的更新改造等等重大項目的推進，在新的形勢下老城區面臨如何更新發展的嚴峻挑戰。因此，合肥市規劃局組織了針對老城區現狀問題調研的全國招標。本研究即基于調研成果的進一步提煉和研究。

2 簡要文獻綜述

根據廖開懷、蔡云楠（2017）的研究，國外城市更新最早可以追溯到西方工業革命時期，經過20世紀50年代之后的“消除貧民窟”運動，到了20世紀70年代，真正轉向小規模、漸進式和分階段的城市更新。近十年，西方主要城市更新的研究熱點多集中在城市更新與紳士化、城市更新與創意城市、城市更新與可持續發展等幾個方面。

我國城市更新的記載，歷史也十分悠久。自改革開放以后，隨著一系列社會問題的出現，越來越被重視。上世紀70年代初期的《北京舊城平面設計的改造》至上世紀80年代末，我國在對于歷史文物及傳統文化的保護、對建設新區和改造舊區的關系處理等問題，達成了基本共識，為之后的城市更新提供了依據。根據黃婷等（2017）的研究，國內的城市更新研究大致經過了從重點關注國外概念引入、“城市形象”到“城市化”、“城中村”改造、“三舊改造”和創意產業結合等等過程。我國的城鎮化率目前已經超過50%，城市更新已經是我國當代大城市發展存量提升和精明發展的戰略選擇。城市更新的研究和實踐也不斷展開。更新模式上有自上而下和自下而上的不同路徑，上海的新天地和田子坊分別是兩種模式成功案例的典型代表。城市更新雖然在總體上并沒有形成成熟的理論，但是因地制宜，以問題為導向是基本路徑與策略。

3 研究思路與方法

20世紀初，現代城市規劃理論家蓋迪斯（Patrick Geddes ，1854—1932）提出了“調查一分析一規劃編制”的三階段規劃方法，其后又經芒福德（Lewis Mumford）發展為“調查一評估一規劃編制一接受審查、修改”的四階段方法，由此開創了理性過程規劃的理論與實踐。

正是基于理性規劃的思想，本研究首先對合肥市老城區的空間建設現狀問題進行了全面調查與研究。基于調研結果，就合肥市老城區的更新策略提出建議（圖1）。

針對老城區現狀的調研主要從兩方面進行：

公眾滿意度調研：進行老城區空間建設現狀的公眾滿意度征詢，運用SPSS分析公眾征詢結果的分析。

老城區空間建設現狀問題研究：運用GIS進行空間建設現狀與規劃進行符合性對比與評價分析，對規劃實施結果的研究，揭示老城區空間建設主要問題和成因。

通過對于合肥市總體規劃的歷程的回顧，在老城區現狀問題調研的基礎上，運用空間句法分析方法，從老城中心區、主城區、戰略發展規劃等不同空間層次進行總體和局部空間集聚度和選擇度等分析，預判合肥市的未來空間結構性發展趨勢。基于上述研究結果，提出合肥市老城區更新策略的建議。

4 合肥市空間演變與總體規劃歷程

合肥城市規劃與建設發展史，其城市總體規劃編制沿革大致分為建國初期、改革開放初期和21世紀三個階段。建國初期1952年合肥建設主要集中在環城水系公園綠帶范圍內的2平方公里加上東郊工業區。空間結構已經形成以老城區為中心，老城內井字+環形外圍+放射型骨干道路系統。歷經多次總體規劃和擴展建設，2006年開始編制2011—2020年總體規劃。2011年合肥市調整區劃，將巢湖市部分納入管轄，市域管轄面積增加到11433平方公里。《合肥市城市總體規劃（2011—2020年）》在2006年總規基礎上進行了部分調整，并于2016年經國務院批準實施。總體規劃的合肥城市性質：安徽省省會，全國重要的科研教育基地、現代制造業基地和全國性綜合交通樞紐，長三角城市群副中心城市。城市規模：2020年，中心城區城市人口規模360萬人，城市建設用地面積360平方公里。城市空間發展策略：老城提升，三面整合，兩向拓展，兩帶控制。規劃提出逐步疏解老城現有的行政、文化、教育等職能，完善市政配套設施，優化提升綜合服務功能。規劃明確中心城區分為老城區、廬陽分區、瑤海分區、蜀山分區、包河分區、濱湖分區、經開分區、高新分區等八個功能分區。

為了實現《合肥“1331”市域空間發展戰略規劃》和構建“大湖名城、創新高地”的未來發展藍圖，2018年啟動了新一輪的《合肥市城市總體規劃（2018-2035年）》的編制工作。

合肥市城市總體發展和空間演變，從以老城區為中心的單核心發展走向多核心發展的趨勢。老城區的政治、經濟、文化的空間功能和作用，也隨著合肥市的總體發展趨勢而有所變化。

5 合肥市空間結構演變趨勢

老城區如何更新發展，需要從宏觀戰略層面認知合肥市空間結構演變的特點與趨向，以便合理確定老城區的定位。

本研究通過Depth map軟件對合肥市市域“1331”空間規劃、合肥市“141”空間規劃、合肥市主城區整體、主城區二環、老城區一環的不同范圍、不同層次空間進行集成度和選擇度的空間句法分析，得出以下啟示：

總體上合肥市整體空間結構呈現重心南移趨勢。未來合肥市主城區呈現多中心均布特征。比較而言，由原來以老城區為核心的單中心模式趨向于老城區和濱湖新區的雙中心結構的變化。其次，從總體可達性角度而言，在老城區和濱湖新區的中觀空間可達性優于合肥市整體空間可達性。主要原因是整體上缺乏南北向選擇度高的道路。徽州大道南段是聯系合肥市老城區和濱湖新區的主要交通干道，是主要南北向軸向空間布局的集聚度最高的交通干道。可以推斷未來徽州大道將可能十分擁堵。緩解老城區內幾條主要道路特別是徽州大道的交通擁堵是當務之急。老城區主要交通問題是局部擁堵。

合肥市老城區的空間職能已經轉變。隨著合肥市環巢湖空間發展戰略的實施，以及合肥市的重大建設工程如合肥市政府行政中心從老城區遷至政務新區、合肥市省級行政中心南遷濱湖新區、合肥市政務新區的建設完成，合肥市中心城區城市軌道交通線網的建設和地鐵線路的不斷開通，作為合肥市行政、文化、商業中心的老城區，其主要行政職能已經完全南移。老城區職能逐步演變為以歷史文化、商業以及居住生活功能為主的大湖名城的多中心之一。老城區的更新發展不僅僅要考慮自身職能的轉變、解決好老城區和濱湖新城中心之間的交通聯系，同時需要體現老城區在合肥市中心城區中的核心作用，以及大湖名城旅游發展中的地位與作用。

6 老城區空間建設現狀解析

6.1 老城區空間建設現狀概況

6.1.1 人口結構和用地布局

根據合肥市六普數據，合肥市老城區人口超過65歲以上的人口占11%，人口結構上呈現老齡化特征，人口密度過大，每平方公里超過33000人。

老城區在現狀建設用地布局方面，居住用地雖然占32.48%，但人均居住用地只有14平米。公共管理與公共服務設施用地占15.80%、商業服務業設施用地占12.27%及綠地占21.83%。

6.1.2 產業結構

合肥市老城區產業結構主要以第三產業為主，形成金融業、商業服務、公共服務、文化旅游等四大主導支柱型產業。老城區具有明顯的金融中心優勢。目前，合肥金融業呈現兩元空間結構特征，已經擁有兩大金融產業集聚區:一是廬陽區金融集聚區；二是濱湖新區國際金融服務基地（圖2）。

老城區金融業發展存在主要問題有：第一，各類金融機構，在企業數量上、資產規模、經濟效益上，都與沿海發達城市金融中心存在較大差距；第二,伴隨省委省政府等機構搬遷濱湖，老城區總部經濟外流，老城區金融發展面臨轉型；第三,老城區金融產業集聚區相應配套服務的下游產業，如會計，律師等發展較弱。金融業、信息服務、科技開發、商務服務等現代服務行業所占就業比重偏小，且附加值低。

從商貿業現狀分布熱力圖上，老城區在商業數量、密集度上有明顯領先優勢，但主要以小型零售型商業為主，主要形成在四牌樓、三孝口、長江中路、城隍廟等區域的商賈繁華的傳統商業區，及淮河路商業步行街、城隍廟小商品街、壽春路婚慶商業街、桐城路花卉與傳統戲曲文化街、阜南路特色餐飲街等業態鮮明的特色商業街。

商業發展主要存在問題是傳統商圈檔次下降，品質不高，個性化不足。老字號商業的沒落，特色品牌缺失。經營模式墨守成規，忽視購物體驗和線上線下一體化營銷。餐飲、休閑、美容美發等社會服務業是老城區發展的傳統支柱性產業。

此外，合肥市老城區雖然文化資源豐富，但是，由于對文化特質、創新體現、價值挖掘不夠，文化產業群聚效應不明顯。

6.1.3 道路交通

《合肥市中心城區慢行系統規劃（2013-2020年）》的問卷調查（網上近五千人）調研結果顯示步行環境滿意度僅為33%。機動車干擾在各種不滿意原因中位居第一位；整體道路飽和度較高，交通壓力大；交通組織、過街不方便占到了19%；路權分配不合理、自行車出行基本沒有“道路保障”；停車空間和設施缺乏；晚間停車空間利用率很低。

6.1.4 綠地系統

老城區內共有綠地85.16公頃，全部為公園綠地（街頭綠地）。市級有三大綜合性公園，分別是環城公園、逍遙津公園、杏花公園。一個主題公園包河公園，一個帶狀公園銀河公園的“一帶兩片”格局。但是，老城區人均公園綠地0.7平方米，與合肥市城市人均綠地不小于7平方米的標準相比，合肥市老城區的人均綠地面積過小（圖3）。系統結構問題如下：

缺少區級綜合性公園等相對小型的公園。街頭點狀綠地空間分布不合理。不能滿足服務半徑300米的住區覆蓋范圍。居住區內部綠化空間功能單一，休憩設施缺乏，養護不到位。樹種配置單調，喬木與樓房、電線過近，存在安全隱患。現狀27條道路綠化品質較差的有8條（占總量的29.7%），分別是淮河路步行街、安慶路、長江中路、宿州路、永紅路、徽州大道、無為路和北含山路。

6.1.5 老城區歷史建筑保護現狀評析

從合肥市老城區的現存歷史建筑調研結果來看，歷史建筑依存十分豐富。國家級、省級、市級歷史保護建筑分別有2,3,4共九處。未列入保護名錄的具有一定歷史價值的建筑有約10處。通過實地現場調研問卷訪談，老城區歷史遺產保護主要存在缺乏整體性保護、資金投入匱乏、保護模式孤立，沒有和發展的需要結合、保護責任和產權所屬沒有很好關聯等問題。例如淮河路步行街一塊的李鴻章故居和明教寺教弩臺舊址，整體風格與淮河路步行街的現代商業氣息格格不入。

6.1.6 老城區特色空間調研

通過實地調研,老城區的特色空間主要體現在三個方面:

特色綠環：“翡翠項鏈”之稱的環城公園。

歷史街區：城隍廟特色商業文化街區，淮河路文化商業步行街以及女人街特色商業文化街區（圖4）。

特色歷史巷道：四古巷、義倉巷、九獅橋、四灣巷。

通過調查，歷史街區和特色歷史文脈關聯不夠，同質化傾向嚴重；歷史街巷基本沒有很好地建設發展。

6.1.7 老城區落實“三大設施”的建設現狀評析

總體上調查結果顯示，老城區設施相對完善。通過對于城市總體規劃的強制性建設內容“三大設施”即公共服務設施，市政基礎設施，安全防災設施的建設情況調研，還主要存在以下主要問題：

基礎教育資源需要優化：公辦幼兒園比例過小、少；中、小學空間分布不均；現狀相關資源指標與標準化要求差距較大。文化設施品質有待提升：合肥市文化館為三級館，展覽館、劇院條件較差，均需要改造提升。群眾性健身體育設施與空間缺乏； 社會事業與保障設施數量不夠：集中配置規模的養老院及老年公寓嚴重不足，社區老年服務中心沒有全面覆蓋，適合老年人的休閑場所較少，社會資本參與養老設施供給程度仍然較低。

6.2 老城區空間建設成效的公眾評議

6.2.1 公眾調研目的、思路和基本方法

社會公眾的滿意度是城市建設成效的重要評價測度和方法。本次調研采用了文獻調研、線上公眾征詢意見、線下實地踏勘訪談和發放問卷的三種調研方法。針對公眾調研等結果（約800人回答），運用SPSS社會學統計分析方法進行分析，以便了解合肥市老城區的主要問題以及影響公眾滿意度的主要因素。

6.2.2 調研結果匯總（表1）

6.3 老城區空間建設現狀問題調研總結

6.3.1 老城區的突出的優勢和特點

主要突出優勢：優質教育資源；環城公園綠化環境；歷史文化氛圍濃厚；商業集聚繁華、業態類型全面、各種商品價格不高；市一級的公共服務設施集中較完善；市政基礎設施基本滿足建設發展需求等。

6.3.2 公眾對于老城區未來發展的意愿

合肥市的空間中心已經南移。老城區的定位需要重新審視，依據公眾征詢，希望把未來老城區建設成為合肥市創意產業基地、高品質居住區，文化中心以及商業中心。總體原則上提出應當保留優秀歷史建筑和地段，其余重建。未來的更新應特別關注適老性改造和建設。

6.3.3 老城區更新需要解決的空間建設方面的核心問題

（1）歷史街巷缺乏文化挖掘和系統性的保護利用。雖然老城區歷史文化遺產豐富，但是，文化的產業化發展滯后，沒有形成特色品牌。

（2）綠地類型單一，主要是公園綠地。缺少可利用的街頭綠地和附屬綠地，公園綠地可達性也不夠。老城區的整體綠地系統和布局，需要進行整體更細你和優化。

（3）交通系統的問題是需要通過更新重點解決的問題之一。交通堵塞嚴重，基于公交可達性較高、老城區交通以公交、出租車為主，缺少非機動車道（步行道自行車道）的整體規劃考慮。道路的連接度不均衡，特別是支路系統的互通和聯系不暢；缺少慢行交通的系統規劃。停車空間缺乏，交通標識系統不完善，公交車總體線路分布需要優化。行人和車輛缺乏管制。

（4）老城區的基層公共服務設施亟待完善。中小學資源分布不均、公辦幼兒園數量過少的問題亟待解決；基層社區層面需加強居住區綠化、配套文體衛方面設施、公共活動和健身場地、停車空間等項目建設。

（5）老城區地下空間利用缺乏整體規劃利用。

7 新形勢下合肥市老城區更新發展再定位與策略

老城區的問題是系統性的問題。要解決老城區的更新發展所面臨的系統性的現狀問題，首先需要重新認知未來老城區的發展定位和重點。

根據《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，明確合肥定位為與杭州、南京并列的長三角世界級城市群三大副中心之一。合肥市同時面臨圍繞環巢湖的濱湖新城建設發展和歷史文化遺存豐富的老城區存量空間品質提升和更新的雙重挑戰。2017年3月，住建部就公布了包括合肥市在內的首批城市設計試點名單。合肥市老城區的更新發展是合肥“城市雙修”的重中之重。

結合合肥市政務區的南遷、未來濱湖新區的建設、老城區的合肥鋼廠的創意產業中心的建設，如公眾所愿，合肥市老城區未來已經不再是合肥市的行政中心，而是以振興文化、創意文化產業為主導，以提升特色商業服務和生活居住的品質為重點的合肥市歷史文化核心體驗區，是未來合肥市環巢湖區域文化旅游的核心集聚地。

為實現這樣的更新發展定位，老城區的更新規劃與建設策略如下：

（1）編制《合肥市老城區整體更新發展規劃》、重點優化用地布局和交通體系

表1 合肥市老城區空間建設主要問題匯總表

以控制和減少總體人口和建設容量為導向，進行產業發展、功能置換的定位引導。詳細梳理可更新的土地，通過用地置換和容積率獎勵政策等引導大容量、低層次、集中的商業用地更新，增加創意文化產業用地、適當增加高端商務服務用地；控制居住用地，重點進行居住用地的品質提升工程與更新改造；結合老舊居住用地的更新改造，結合居民的步行可達性，增加街頭綠地、居住區綠地、屋頂綠化面積；統籌布局養老服務設施和配套項目；優化教育用地特別是小學的規劃布局。編制老城區的慢行交通系統規劃，處理好過境交通與老城區的主要道路系統的關系。通過挖掘地下空間增加停車場的規劃配置問題。

（2）以總體減法更新、強化管制為導向

構建老城區智慧交通管制系統，建立和強化交通對于機動車、非機動車、行人的長效管制體系。借助經濟杠桿結合時限停車管制，解決老城中心區的局部交通擁堵問題。

（3）堅持以人為本、有機更新、環境友好的原則

要以市民最關心的問題為導向，從實際情況和現實條件出發分類施策，特別是關注老齡群體的需求，統籌謀劃。基于海綿城市建設策略，實施低沖擊的“雙修”更新模式，在建筑與小區、城市道路、城市綠地與廣場三個層面來開展海綿城市建設。

（4）文化產業引領、鑄造品質與特色為首

第一，創新“文化+”的產業發展思路，提升文化設施品質。突出對廬州文化、三國文化、包公文化的深度發掘，重點結合城隍廟、李鴻章故居、明教寺、省博物館、操兵巷、拱辰街、高家祠堂等區域，進行文化旅游品牌創立。提升城隍廟特色商業街區的綜合品質，強化體驗功能。

第二，挖掘市井歷史文化，建設“市井歷史文化創意產業街巷”。借鑒上海田子坊的經驗，圍繞“四古巷、義倉巷、九獅橋、四灣巷”等歷史街巷，開發建設“市井巷歷史文化創意產業街區”。

（5）優化老城區的靜態交通系統，加強地下空間利用

重點完善建設老城區1、2號地鐵沿線站點周邊區域地下空間利用，增加地下停車空間。在遠離地鐵線路站點500米半徑以外的老城區域，應根據商業空間人口集中分布度，布局多層集中式、智慧停車的空間設施。優化公共交通系統和站點布局，加強老城區的出行可達性。結合道路交通道路體系的優化，進行老城區整體交通換乘系統規劃。減少進入老城核心區域的非必要性機動車輛。

（6）強化老城區的步行可達區域、整體改造和建設自行車、步行系統，優化公交體系

老城區尚未構建完整、安全的自行車交通體系，急需制定老城區的非機動車整體優化的規劃。結合老城區的公園分布、接頭綠地、區域中心綠地、特色商業街區的分布，優化公交系統、構建特色步行系統。提高環城公園特色步行系統的安全性、可達性，加強環城公園步行系統和各商業街區的聯系。

（7）體制創新，完善相關制度建設，促進老城區更新持續健康發展

完善相關公共政策的制定。編制合肥市城市更新相關政策、標準、技術規范，包括更新土地儲備與土地征收補償辦法、資金來源與管理辦法、公眾參與更新規劃建設實施辦法等。通過現代通信手段和大數據應用技術的投入，構建長期動態、公眾監督和評價監控的機制。

（8）組織編制城市更新行動計劃，建立項目庫，制定年度推進方案

以項目為引領，開展以“重塑生態本底”、“重織交通網絡”、“重構優質設施”、“重塑空間場所”、“重鑄文化認同”、“重理社會善治”為實施綱領的城市更新。

注釋：

①根據《合肥“1331”市域空間發展戰略規劃》，第一個“1”是合肥主城區，是指合肥城市集中連片發展區域，包含合肥市區及外圍連片發展的肥東、肥西、長豐三縣的9個鄉鎮（肥東縣的店埠鎮、撮鎮、橋頭集鎮；肥西縣的上派鎮、桃花鎮、花崗鎮、紫蓬鎮及長豐縣的雙墩鎮、崗集鎮）；第一個“3”是指“巢湖、廬江和長豐”3個城市副中心；第二個“3”是指“合巢產業新城、廬南產業新城和空港產業新城”3個產業新城；最后一個“1”為環巢湖生態文明示范區。