大城市基礎教育設施空間不均衡特征及成因*
——以南京都市區為例

陳培陽

引 言

公共服務設施均等化是轉型期城鄉規劃領域研究的重要議題。2014年，中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》確立了以人為本的城鎮化發展戰略，其中包括醫療、教育、文化等基本公共服務成為核心內容。公共服務設施均等化包括數量、可達性與質量三大目標[1]，傳統的公共服務設施規劃均將數量與可達性作為重點，規劃遵循“覆蓋全面、交通易達”的思路，忽視了服務設施之間的質量差異。尤其對于發達地區而言，教育事業發展的主要矛盾不在于學校的數量和可達性，而是校際間的質量不均衡。

已有關于教育設施空間分布或布局的研究主要基于可達性與受教育群體的空間覆蓋范圍，例如彭永明和王錚采用P—重力模型對人口分布疏密差異較大的農村地區進行中小學選址研究[2]；韓增林等人采用最小化阻抗模型和最大化覆蓋范圍模型比較研究小學的空間配置方案[3]；劉偉等人采用GIS網絡分析方法對老城區小學的建筑需求規模核定研究[4]；盧曉旭等人采用多種空間分析方法對南京市普通高級中學的體系規模調整與空間演化特征進行測度分析，發現郊區、內城等地區之間的空間差異特征等[5]。

教育設施與其他公共服務設施有著本質區別，即教育設施是社會成員文化資本積累的重要途徑，也是促進社會流動、縮小社會差異的重要手段之一。中國多數大城市重點中小學均分布于內城區，由于教育設施質量不均衡引發居住遷移進而加劇內城城市社會空間重構的現象，即學區中產階層化（Jiaoyufication）[6—7]越發頻繁。吳啟焰等人基于社區尺度的社會空間分異研究顯示南京內城的社會空間分異出現學區因子等特有類型因子[8]。周春山等人的研究也表明公共服務設施分布與社會空間分異存在顯著的相互驅動關系[9-12]。朱傳廣等人對南京住宅地價研究也發現學校質量是影響住宅價格進而影響居住遷移的因素之一[13]。因此，教育設施不均衡是轉型期中國大城市內城社會空間重構的重要力量之一。研究教育設施的空間不均衡，不僅需要關注數量分布與可達性，也要關注質量差異的成因及其可能帶來的社會空間后果。本文以南京為例，旨在從義務教育小學數量、空間分布格局和重點實驗小學分布來研究南京都市區義務教育學校空間分布格局演變特征及其成因。

1 研究數據與方法

1.1 研究數據與來源

本文從南京都市區①小學分布、1995年—2012年城區小學分布格局演變、南京都市區實驗小學分布格局三個方面來分析教育資源的演變狀況與空間分布特征。數據來源為南京市教育局網站、《南京市教育志》、《南京市年鑒》、《南京市統計年鑒》，底圖采用google地圖并在GIS環境中進行坐標配準，通過地址搜索在GIS環境中將所有小學進行標點及屬性數據錄入。

1.2 研究方法

本文借助kernel空間密度分析方法對南京都市區小學的空間分布進行等值線表示，以期更加直觀表達學校數量規模結構在空間上的動態演化過程，同時也為理解南京都市區教育資源空間不均衡提供數據依據。Kernel分析方法主要借助于一個移動的單元格對點格局密度進行估計[14]，常用于地理現象空間格局分析[15]。在Kernel密度估計方法的基礎上生成等值線的密度圖，以此作為空間面域峰值區的判斷依據。Kernel 密度估計是一種非參數估計方法，適用于隨機變量的概率密度估計。在Kernel密度估計中采用連續等值的密度曲線來描述隨機變量的分布特征。設隨機變量x的密度函數為f（x），在點x處的概率密度公式為：

其中，N為研究的區域個數，R為搜索半徑（帶寬），K（*）是隨機核估計的核函數。

Kernel密度分析方法中需要設定搜索半徑。本文在南京都市區小學密度演化分析中采用1km作為搜索半徑，在省級實驗小學密度分析中采用1.5km作為搜索半徑以進行多尺度的分析。本文運用ArcGIS空間分析模塊的Density工具，按照上述搜索半徑進行Kernel密度分析。

2 南京都市區小學空間分布特征

2.1 南京都市區小學數量變化特征

中國的小學學校數量自上世紀八十年代開始減少，尤其在農村義務教育階段實施“撤點并校”以來發生大規模減少趨勢。南京都市區小學學校數量自1986年從1481所以平均每年50所的速度下降至2010年的289所，減少了80.5%；對應年份的在校學生數量也由36.06萬減少至25.18萬人，減少30.18%。小學學校數量的減少速度高于在校學生數量。從空間分布看，六合、浦口、江寧小學數量減少遠高于其他地區。

2.2 總體呈“圈層式”內密外疏的分布格局

小學學校分布從內城區、外城區到外圍地區呈密度逐漸縮小的格局，其中內城區小學71所，占小學總數23.35%；外城區小學78所，占小學總數25.66%；外圍地區小學155所，占小學總數50.99%。三個圈層的學校分布密度如圖1所示，內城區、外城區和外圍地區小學分布密度分別為1.62、0.39、0.03所/km2。這種“核心-邊緣”的空間分布特征反映了南京都市區人口分布的圈層格局特征，也表現出教育公共服務設施明顯的城鄉差異特征。

從Kernel密度圖看，總體分布格局上小學分布呈現明顯“核心-邊緣”結構格局，內城區是小學最為密集的地區，外城區次之；外圍地區則最為稀疏，主要集聚于中心城鎮。從1km的搜索半徑密度結果看，峰值分別為3.88、3.31和2.85所/km2，且始終位于建康路和洪武路街道。從圖中可以明顯看出，內城區尤其是白下區的內城部分是南京都市區小學密度最高的地區。

2.3 城區范圍小學空間分布格局演變特征

從南京城區范圍內（即玄武、白下、秦淮、建鄴、鼓樓和下關6區）小學密度格局1995-2012年間的演變趨勢來看（圖2—3），1995-2012年間，南京城區小學數量從219所減少到2012年的136所，占南京都市區小學數量減少的6.96%；結合上述南京都市區小學變化數據可知，城區以外地區小學數量減少了1109所，占總體減少數量的93.04%，說明絕大部分學校撤并發生于遠郊和農村地區。對比兩個年份的核密度圖可以看出：①城區小學分布以城南為核心的“內密外疏”和沿中山北路、中山路形成的密集帶格局仍未有變化，但包括峰值在內的每個等值圈層的密度都在以接近50%的幅度縮減。這種變化主要源于內城沿中山北路和城南地區（尤其是城南地區）在此期間減少了64所小學，占城區撤并小學的77.11%。②內城附近的近郊區小學撤并與新建并存，尤其是河西地區，小學分布密度略有增加；鐵北地區小學數量略有減少。③在小學撤并、新建類型的空間分布上，內城以撤并為主，外城則以新建為主。這些變化趨勢總體反映了南京城市空間結構的演變特征，即近郊區的開發建設與拆遷更新（圖4—5）。

2.4 南京都市區省級實驗小學密度格局

2012年南京都市區省級實驗小學82所，占所有小學數量的23.77%。對南京都市區范圍內省級實驗小學的密度格局進行分析，結果表明（圖6）：①在區縣尺度格局上，仍然與整體小學分布一致，呈現“內密外疏”的格局。其中內城區擁有省級實驗小學33所，占總數的40.24%。外城區25所，占30.49%；而外圍地區擁有24所，占29.27%。②內城區省級實驗小學的分布格局總體呈現以新街口—丹鳳街街道為核心（密度相對更大），以湖南路-寧海路街道和瑞金路街道為兩片的“一體兩翼”的形態。③內城區省級實驗小學的分布局與整個小學分布格局并不一致，小學密度高的地區省級實驗小學數量不一定越多。

3 南京都市區小學空間分布與變化成因分析

3.1 學齡兒童數量減少及其分布變化的影響

人口年齡結構及其相應人口空間分布的變化是義務教育學校空間分布演化的重要原因。南京都市區學齡兒童分布與人口空間分布較為一致，呈現內密外疏的特征，對應的義務教育學校分布必然也呈現這樣的格局。從變化上看，南京都市區在校學生規模呈波動型減少趨勢，從1986年36.06萬人減少至1993年的32.76萬人，之后開始上升至1998年的39.86萬人。從1998年后便開始長達十幾年的遞減趨勢，直至2010年減少至25.18萬人，與全國小學生數量的銳減趨勢一致。這種減少趨勢的一致性反映了人口結構變化少子化的影響。從“五普”“六普”不同年齡結構人口的空間分布變化看，秦淮、棲霞、下關、江寧、六合、浦口5—14歲學齡兒童人口減少幅度均在20%以上，其余五區平均減少12.3%。城區人口減少速度低于外圍地區的速度，因此在小學密度減少格局上也呈現與之相一致的變化。

3.2 城市空間重構對小學空間分布的影響

改革開放以來，分權化改革、土地使用有償制度與住房市場化等推動了中國快速城市化發展[16]，促使中國城市空間急劇重塑，其最基本的表現形式是內城更新與外城地區的開發建設，由此帶來學校分布的變化。南京都市區主要表現為新城、新區義務教育學校密度的增加以及內城區密度的減少。城市空間重構過程尤其表現為1990年以后內城舊城改造和新區建設快速進行。南京內城居住空間更新建設速度加快，在空間分布上呈現明顯沿市中心、地鐵站等優勢交通區位、濱水景觀區等特殊地區集聚的特征。其中新街口及其附近的城中地區和城南地區成為內城改造與居住空間建設的核心地區，由此帶來義務教育學校的大量撤并。外城區新區、新城如河西地區等則在南京“一疏散三集中（疏散老城人口和功能，人口向新區集中、高校向大學城集中、工業向開發區集中）、一城三區（河西新城區，東山、仙林、江北三個新市區）”空間戰略的直接推動下相繼發展開來，南京近郊地區迅速成為居住新區建設的熱點，造成該片區中小學經歷撤并、新建等過程。

3.3 教育集體化辦學模式的影響

當前義務教育的集團化辦學模式逐漸促使教育機構嵌入城市發展的“政府—市場—居民”政體結構，推動資本在新城、新區建設中實現循環與空間增值。教育集團化是興起于杭州、南京、深圳、成都等城市的一種義務教育學校整合和品牌化發展的模式。在地方政府擴大優質教育資源，促進教育均衡發展的思路下，重點學校通過開設分校或將辦學條件相對較好的學校納為集團成員的方式，來實行跨校資源的整合和名校品牌效應的擴大化。近年來，教育集團化和大城市新城、新區建設已形成互動發展的機制（圖7）。南京的教育集團化實踐主要包括小學名校的集團化以及南京都市區各新城、新區多個名校分校的設立，如河西瑯琊路分校芳草園小學、漢江路小學，力學小學分校鳳凰花園城小學等學校的新建；南京外國語學校、南師大附中、金陵中學和中華中學等名校目前已完成進駐河西的計劃；金陵中學仙林分校、南外仙林分校和南師附中在仙林的開辦以及江北力小分校、瑯小分校和北京東路小學分校等的建設等。在多數城市發展實踐中，地方政府、開發商與優質學校構成增長聯盟，采取“名盤+名校”即教育地產開發策略以吸引富裕及中產階層家庭等進行空間消費，引導中產階層作為消費力量的空間集聚。教育集團化的過程實際上可以看出政府推動資本空間積累策略的多元化特征，也使教育資源空間布局與城市空間重構的關系日趨復雜。

3.4 重點學校政策促進內城實驗小學的增加

1985年12月，南京市政府決定將城區大部分學校的黨政領導關系下放給各區管理，以適應經濟體制改革的新形勢。區縣一級逐漸成為地區教育發展的主體，省級實驗小學的數量遂成為衡量區縣一級辦學質量的重要標志之一。1988年，江蘇省確定南京市包括北京東路小學、天妃宮小學、南師大附小等10所省級實驗小學；1991年初，南京市頒發了《南京市實施義務教育辦好小學標準》；之后，教育局組織成立23所實驗小學和辦學條件較好的小學作為貧困鄉中心小學的掛鉤學校。之后于1990s中期南京市進入爭創省級實驗小學的熱潮，陸續建立一批省級實驗小學和市級實驗小學。內城區義務教育學校設施基礎相對較好，因此實驗學校在重點學校建設政策的驅動下逐漸增加。

3.5 單位制慣性與社會空間結構產生的影響

單位制是一種單位辦社會的體制，從食堂、幼兒園、小學到商店、理發店等，都在單位的組織范圍內[17]。計劃經濟時代的中小學教育資源的配置也遵循單位制的原則，而優質教育資源的配置則遵循單位制和身份制原則，單位行政級別越高，其所辦的學校就越好；身份級別越高，子女就學的學校就越好。對于南京而言，計劃經濟時期的政府機構、高等教育機構和國有企業無疑是三大類型單位空間，多數重點學校如拉薩路小學、瑯琊路小學、力學小學、南師附小、北京東路小學均是從屬于當時的省、市政府機構、軍區和大學的單位制設施。在單位制慣性作用下，原先計劃經濟時代的重點中小學仍然集中于內城區。進入改革開放初期，我國大部分城市開始實施就近入學的學區政策，以作為教育設施的分配機制。就近入學的學區制度使得中國城市富裕社會階層通過住房市場（二手學區房交易）逐漸集聚于重點中小學住區，中小學空間分布逐漸與社會階層形成固化的空間機制，也促使學區成為內城城市社會空間結構重塑的重要場所[7—8]。而原有國有大型企業附屬的子弟學校則隨著主城產業結構調整和國有企業改制等因素被逐步取消，例如南京上世紀九十年代存在于鐵北地區的多數工廠、鐵路等子弟小學現已撤并消失。

4 結論與討論

教育設施不均衡是中國當前新型城鎮化發展面臨的重要問題之一，它的形成既有人口空間分布、城市空間演化、經濟發展與居民收入差異的影響，也有歷史層面的因素。從南京小學空間分布看，教育不均衡在不同尺度表現各異，即區域間、城市間、城鄉間以及城市內部之間的差異特征不盡相同。對于城鄉教育公共服務設施，需要關注鄉村尤其是邊遠地區教育設施分布與可達性的均等化；而對于中心城區應更多關注校際上的無差別化，例如采取教師流動制減少因教育資源差別帶來的跨越學區就讀現象。

此外，當前的教育在國家—地方政府—學校之間的關系重構中變得越來越產業化，突出表現在辦學方式的多元化和教育市場的競爭。從轉型期教育發展的多元化趨勢來看，基礎教育學校本身也不再僅僅是被消費的對象，而是逐漸主動與國家—地方政府規制、專業機構影響以及其他學校（包括公辦和民辦）的市場化競爭、中產階層等力量交互作用。原有計劃經濟時代的那些重點學校，受改革開放初期地方政府的扶持，直至轉型期在資金、品牌、生源、教學等方面繼續保持良性循環發展軌道。也正是這些學校在積極嵌入城市增長聯盟或進行教育集團化發展的重要原因。教育設施由于就近入學的學區政策而逐漸成為引發居民空間遷移的重要因素之一，也是引發學區中產階層化等特有城市社會空間重構的動力之一。城市中基礎學校本身的差序格局未來可能趨于固化和制度化，差序格局促使某些學校學區成為學區中產階層化群體階層再生產的重要場所，也在城市尺度上成為階層空間分異的催化劑。因此，對于教育設施均等化規劃，不僅需要關注其空間分布與可達性的均衡，更要關注由于學校間差異帶來的社會空間后果，才能更好地實現城市發展的空間正義目標。

注釋：

①根據《南京市城市總規劃（2007-2030年）》，距離新街口40 km緩沖區即為南京都市區范圍，包括除六合區部分街鎮以及溧水、高淳兩區以外的市域區域。