農村生活垃圾分類政策優化研究

彭衛娟

摘 要：近幾年，很多地方農村生活垃圾產生量迅猛增長，農村生態環境隱患日益突出，已經逐漸成為阻礙新農村建設的因素。浙江省安吉縣農村生活垃圾分類處理工作有力推進，對農村廢棄物分類管理體制和管理機制進行大膽探索和嘗試。安吉的農村生活垃圾分類政策對其他縣域的生活垃圾分類政策的制定、執行、評估和修正都有比較有價值的參考借鑒意義，在中國鄉村振興戰略的大環境下，對改善農村生態環境和促進農村生活垃圾分類工作能夠有一定的推動作用。

關鍵詞：農村生活垃圾分類;政策優化;安吉縣

中圖分類號：F323.22? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0021-03

一、研究背景及意義

近年來，隨著農村經濟發展水平不斷提高，農民可支配收入不斷提高。農民的生產和生活方式都發生了巨大的變化，農村生活垃圾產生量迅猛增長，農村生態環境隱患日益突出，已經逐漸成為阻礙新農村建設的因素，成為鄉村振興的一個隱患。浙江省安吉縣自2002年建立農村生活垃圾一體化處理體系至今，農村生活垃圾集中處理的效率一直保持在較高水平。為進一步促進農村生活垃圾的減量化，實現無害化處理和資源化利用，2013年開始安吉逐步在原來的農村生活垃圾分類工作的基礎上進行升級，對農村生活垃圾分類管理體制和管理機制上進行大膽探索和嘗試。浙江省安吉縣作為“兩山”理念的發源地，中國新農村建設的典范，美麗鄉村建設正如火如荼，農村生活垃圾分類處理工作走在全國前列，對其他縣域的生活垃圾分類政策的制定、執行、評估和修正都有比較有價值的參考借鑒意義。

二、農村生活垃圾的概念及相關基本理論

1.農村生活垃圾的概念。農村生活垃圾的定義是指在農村的日常生活中或者為農民日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。

2.公共物品理論。農村生活垃圾作為一種低品質資源，對其進行處理具有準公共物品屬性，政府介入管理勢必成為必然，農村生活垃圾的處理也必然是一項政府的公共事務。政府的職責是努力降低農村生活垃圾處理的邊際成本和盡可能提高工作效率，但由于各級地方政府收到自身財政投入和精力付出的限制，所以政府部門就會通過引入其他主體，與其他主體和私人部門等組成一個多元化的治理模式的方式來共同解決公共物品的“負外部性”的問題。

3.循環經濟理論。循環經濟的發展遵循“Reduce，Recycle，Resource”的“3R”原則，垃圾分類則是在循環經濟發展原則的基礎上延伸出“減量化，資源化，無害化”的原則，對生活垃圾進行分類是循環經濟發展概念中非常重要的一部分。對循環經濟理論的研究是近年來垃圾分類的理論研究基礎，很多國家很早就已經開始以“避免和減少垃圾產生”的減量化觀念作為垃圾治理的指導思想，垃圾分類處理走在國際前列的國家往往都是那些率先走循環經濟發展道路的國家。

三、國內外農村生活垃圾處理經驗及現狀

1.國外農村生活垃圾分類處理經驗。很多發達國家都是從1970年之后開始逐漸重視農村生活垃圾的處理，這個時候開始部分國家出現專業對生活垃圾進行收運與處理的機構，開始注重控制農村生活垃圾帶來的污染。20世紀八九十年代，“盡量避免和減少垃圾產生”的減量化觀念開始在德國和日本等國家萌芽。德國1986年通過了《廢棄物控制及廢棄物管理法》，通過立法把生活垃圾的處理理念從末端處理開始轉移到如何從源頭上減少垃圾產量上來，同時從過去的專業機構管理逐步延伸到全社會民眾參與到減量和分類的層面上來。20世紀90年代初，一些發達國家開始重視有利用價值物質的循環再利用，即垃圾的資源化，德國、日本等專門制定通過了與包裝容器、家用電器等廢棄物回收利用有關的法律法規。如德國分別于1991年和1994年通過了《包裝廢棄物管理法》和《循環經濟及廢棄物管理法》，日本分別在1997年和1998年開始實施《關于促進容器包裝的分類回收及再利用化的法律》（國內一般稱《容器包裝再利用法》）和《特定家庭用機器再商品化法》（國內一般稱《家用電器回收法》），完善的法律法規體系使得這些國家垃圾分類和資源回收利用率有了很大提升，從此開始走上了循環經濟的發展道路。

2.國內農村生活垃圾處理現狀。從十六屆五中全會啟動社會主義新農村建設到十九大后中央農村工作會議以中央一號文件通過了鄉村振興的戰略，很多地方政府不斷增加農村生活垃圾治理的投入，從資金、技術和政策等方面傾斜助推農村生活垃圾分類和無害化處理工作。目前我國大部分農村生活垃圾主要采取混合收集、統一運輸和集中處理的形式，越來越重視垃圾分類的宣傳推廣，農村生態環境和生活環境有了較大的提升，生活垃圾處理有一定成效，但在部分經濟條件落后的偏遠農村地區，鄉鎮政府和村委往往無力承擔建造生活垃圾處理設施和清運處理的高額費用。由于地方政府管理理念、經濟發展水平和不同地區生活習慣的差異，目前我國各個地方的農村生活垃圾管理方式不盡相同，管理水平不一。總的來說，我國大部分農村地區生態環境正在逐步改善，不過農村生活垃圾處理問題仍然任重道遠。

四、浙江省安吉縣農村生活垃圾分類政策及實踐現狀

安吉縣自2002年實施生態立縣發展戰略、開展美麗鄉村建設以來，創造性地探索美麗鄉村長效管理機制，在2003年就開始在農村推行“戶集、村收、鄉鎮中轉、縣處理”的生活垃圾處理模式，生活垃圾有效集中處理的農村比率較高。

1.注重頂層設計，三步走引領。第一步，建立政策體系。安吉縣委縣政府以生態立縣發展戰略為起點出發，把農村生活垃圾分類處理工作的推進跟美麗鄉村創建工作結合起來，先后出臺了《中國美麗鄉村生活垃圾分類處理實施辦法》《安吉縣農村生活垃圾分類處理規范》和《中國美麗鄉村生活垃圾分類指導手冊》等一系列文件通知、政策標準和宣傳指導意見，科學、有序推進農村生活垃圾分類工作。2014年以來，全縣下發的各類與農村生活垃圾分類有關的文件通知、政策標準和宣傳指導意見多達28個。第二步，落實資金保障。安吉縣新農辦為了推動垃圾分類的實時，對創建美麗鄉村過程中能夠落實好垃圾分類工作的行政村，在美麗鄉村長效管理獎勵資金的基礎上額外增加一定比例作為補助。第三步，引導全民參與。在全縣營造鼓勵綠色、低碳生活方式的輿論氛圍，召開農村生活垃圾分類專項工作會議，從多方面多角度發動農民進行生活垃圾分類。通過縣、鄉鎮（街道）、村各個層面舉辦形式豐富、活動多樣的垃圾分類比賽來撬動村民參與生活垃圾分類的熱情，激發農民參與并逐步推進垃圾分類工作的積極性和自覺性。

2.科學規劃布局，穩步推進。一是強化部門聯動。農村生活垃圾分類工作量大、牽涉面廣，安吉縣在工作推進中充分調動新農辦、城管局、文明辦等各部門共同合作，將《中國美麗鄉村生活垃圾分類指導手冊》《安吉縣農村生活垃圾分類處理規范》等實施標準嚴格落實到位，將垃圾分類工作的開展實施和長效管理納入美麗鄉村長效管理督查。二是鼓勵試點先行。2013年先選取7個積極性最高的行政村開展進行試點，同時把生活垃圾分類納入農民培訓計劃，在試點率先進行垃圾分類專項培訓。對試點工作成效和經驗進行總結和提煉，形成了廚余垃圾沼氣利用、堆肥處理、烘干碾碎集中處理和生物菌高效處理等五大處理模式，為全縣推廣農村生活垃圾分類工作提供了示范和經驗。三是堅持有序推進。在鼓勵試點先行的基礎上，有計劃、有步驟地在全縣推開農村生活垃圾分類工作。2014—2017年又逐步新增和擴大農村生活拉圾分類實施村的數量范圍，到2017年9月底實現全覆蓋。

3.勇于探索創新，多措并舉。一是村級自主創新。安吉在農村生活垃圾分類工作的實施和推進過程中，由于濃厚的“趕學比超”氛圍，涌現出很多村自主創新的模式，如孝豐鎮的橫溪塢村開展的“垃圾不出村”模式，是沒有借鑒的國內首創。橫溪塢村的村兩委班子和黨員帶頭，向村民發放“垃圾要回家，請你幫助它”垃圾分類倡議書和自制的圖文并茂、通俗易懂的垃圾分類方法宣傳冊，同時開設宣傳垃圾分類和指導村民將垃圾變廢為寶的“蛹工坊”，在每月的黨員活動日召集全村的黨員將垃圾變成各種實用美觀的工藝品，通過各種方式實現生活垃圾在村內的生態循環處理。二是注重技術創新。在常規方式基礎上，利用互聯網技術與農村生活垃圾分類工作相結合，充分發揮互聯網技術的作用來實施美麗鄉村長效管理，開發了集管理、監督、服務、展示于一體的微信公眾號“鄉村衛事”，在微信公眾號上對生活垃圾分類工作做得有特點有成效的行政村進行宣傳。同時，號召市民看到垃圾分類工作沒做好的村進行實時拍攝上傳到公眾號進行爆料，引導村民積極參與農村生活垃圾分類和美麗鄉村環境管護。該微信公眾號自2018年6月1日開始上線，已成為群眾參與監督、管理環境衛生的高效手段之一。三是注重模式創新。2016年開始創新試點先行開展垃圾不落地模式，在上墅鄉和天荒坪鎮的余村探索定點投放和定時收集的的新模式，收集過程中確保無垃圾暴露、無落地轉運和無沿途滲漏的“三無”原則，使農村生活垃圾管理在垃圾分類基礎上進一步提高。通過試點，總結“余村模式”和“上墅模式”兩種垃圾不落地收集模式的經驗，并在全縣及省內部分縣市進行了推廣。

4.取得的成效。四年來，安吉縣的農村生活垃圾分類工作成效明顯，農村環境質量在原有基礎上進一步提升，農民衛生習慣和文明素養進一步提升，垃圾資源得到了有效的開發利用，推動了縣域、特別是鄉村經濟社會的全面發展。

第一，縣域環境得到顯著提升。通過推進垃圾分類工作更好地實現了農村生活垃圾的“減量化、資源化和無害化”，減少了對土壤、水源等環境的二次污染，減輕了全縣生活垃圾處理的壓力，全面提升了農村生活環境。

第二，農民素養得到較好提升。很多村通過婦女主任組織婦女同志開展垃圾分類知識的培訓來帶動村村戶戶的家庭積極參與垃圾分類，通過組織培訓和比賽活動使越來越多的村民養成良好的垃圾分類習慣，培養他們環境保護的先進理念和生態文明意識，從整體上提升村民的精神文明素質。

第三，美麗鄉村長效管理體系更加優化。在國內城市垃圾分類效果不明顯的情況下，率先開展農村生活垃圾分類工作，在農村垃圾管理體制機制、分類方式、管理體系等方面進行了大膽的探索與創新，有力推動了生態文明和精神文明建設，持續保持了美麗鄉村建設引領示范作用，取得了良好的績效。

五、安吉縣農村生活垃圾分類政策評價

調研結果顯示，垃圾分類制度實施后，全縣統一部署動員，鄉鎮（街道）大力推進，各行政村積極宣傳和推廣，村民的垃圾分類意識較好，生活環境與以前相比有顯著改善，但也存在一些問題。

1.長效管理機制不夠完善。垃圾分類是一項持續的、艱巨的、系統的工作，一方面，安吉的農村垃圾分類工作在全省和國內都算做得比較出色的;但從另一方面可以看出，安吉目前經得起時間考驗的長效管理還有待加強。垃圾分類收運體系長效發揮作用的體制機制尚不夠完善，確實給長效管理帶來了難度，垃圾分類實施村在實施年之后開展垃圾分類情況的考評機制還有待進一步的完善。

2.宣傳和培訓政策不夠完善。大多數城鎮和村莊都非常注重基礎設施建設，但不太重視末端的垃圾分類，沒有廣泛地開展組織和動員村民去做具體的垃圾分類工作，導致很多村民參與的積極性不高，并沒有真正形成植根于內心的垃圾分類意識。有些農戶甚至認為垃圾分類與自己無關，是保潔員的責任，導致一些村的垃圾分類工作處于被動，缺乏長效堅持的群眾基礎。

3.收運體系和機制不夠完善。安吉是“兩山”理念發源地，實施生態立縣發展戰略已久，村民大都具有較強的環境保護意識，可如果沒有完整、有序的收集、運輸和處置等組成的垃圾末端處置及再利用體系的支持，垃圾分類工作很可能是曇花一現，最終成為勞民傷財的空忙活。

六、安吉縣農村生活垃圾分類政策的優化建議

1.加強監督和考評，建立健全激勵和懲罰機制。引入相應的激勵和懲罰措施，將考評結果與鄉鎮及相關人員的績效聯系起來。建立對居農戶的激勵措施，可根據實際情況通過表彰、發放獎品、日用品兌換等方式，以獎勵生活垃圾分類做得好的家庭和個人。

2.加大宣傳力度，強化源頭分類意識。農村生活垃圾涉及的人多面廣，必須充分發揮各級部門、新聞媒體的作用，發揮各類志愿者社會組織的作用，大張旗鼓地開展宣傳，營造氛圍，加大對農戶的垃圾分類的宣傳和指導，提升農戶參與自覺性和分類準確性。

3.進一步加大創新力度，深化末端分類的長效機制。勇于創新，積極探索各種實施垃圾分類的各種制度和措施，開展垃圾分類的創意比賽，征集大量好的想法，好的做法，好的經驗，因村制宜，做出特色，在垃圾分類收運體系長效發揮作用上尋找更有力的方法和途徑。

4.改革經營管理機制，推動發展垃圾經濟產業。轉變過去垃圾處理完全由政府控制和單一經營的政府職能，由政府主導逐步向政策引導和市場監管轉變，制定促進垃圾處理產業化的法規、政策，通過減免稅收、貸款補貼等鼓勵政策促進相關企業進入該產業。

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