現代財政制度的內涵淺析

沈楠

摘 要：財政是國家治理的基礎和重要支柱，構建現代財政制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。從歷史發展、國際比較、政策理論這三個角度，對財政制度的內涵進行分析，認為現代財政制度具有法制性、共治性和全域性等特點。

關鍵詞：現代財政制度;內涵;共治性;全域性;法制性

中圖分類號：F810.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0075-02

一、背景介紹

當前的中國經濟是積極融入全球化的開放體系，是國際貿易環流中重要一方，正深刻影響著世界經貿格局。但是，目前中國面臨國際貿易霸凌主義抬頭，以及國內經濟下行壓力加劇的雙重考驗。如何打贏全面深化改革的攻堅戰，如何走出三期疊加這一特殊時期，是對國家治理的一大考驗。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，必須充分發揮其職能作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！眹@這一改革總目標，在深化財稅體制改革方面，首次提出了要建立現代財政制度。另外，在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步強調了要加快建立現代財政制度。從這些表述中，我們不難看出現代財政制度的構建內嵌于國家治理體系和治理能力現代化，與全面深化改革的總目標一脈相承。然而，目前現代財政制度的內涵尚屬于探索期，學術界并未給出明確的定義。因此，本文試從歷史發展、國際比較、政策理論這三個不同的角度，對現在財政制度的內涵進行粗淺的分析。

二、現代財政制度的內涵

（一）從歷史發展角度看

今年是新中國成立70周年，從財政制度的發展角度，可以大致將這70年分為三個階段。

1. 1949—1993年。從1949年新中國成立到1994年進行分稅制改革，這段時間無論中央政府與地方政府之間如何分權，國家在資源配置當中都起到了支配性作用。也就是說，在計劃經濟時期，市場發揮作用的空間非常有限。而此時的財政是國家財政，財政資金主要用于經濟建設，包括工業體系的完善和國有企業的發展等，長期忽視了公共服務的提供。20世紀八九十年代，國家公共部門普遍存在經費不足的問題，事業單位也越來越倚重使用者付費。而這一時期的稅收制度，由于1966—1976年這十年非稅論的影響，改革開放前我國稅制非常不健全，僅有6個稅種，改革開放以后，稅制進入了恢復期，逐步從6個稅種擴張為32個稅種，形成了稅種雜亂，稅率層級多，內外資企業有別的稅收體系。

2. 1994—2012年。1992年，黨的十四大明確了要建立社會主義市場經濟體制，提出了要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，這就要求政府的職能定位發生轉變，政府主要職能應定位在彌補市場失靈和不足，以及提供基本公共服務上。此時，財政的定位也發生了轉變，從原來的經濟建設型的國家財政轉變為了公共服務型財政。而這一時期的稅制，也進入了深化改革階段。首先，撤并了一些不合時宜的工商稅，比如說合并了內外資企業的所得稅，實現稅負的公平;其次，增值稅從生產型轉為消費型，進一步提高了稅種設置的合理性。

3.黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代?，F階段我們依然要完善社會主義市場經濟體制，進一步強調發揮市場在資源配置中的決定性作用，但也同時強調更好地發揮政府的作用，提出了國家治理論。國家治理理論是對計劃經濟時期國家分配論的繼承和超越。一方面，國家治理理論認同并承襲了國家分配論所依據的馬克思主義國家學說，重視國有經濟的主導作用，認同政府對經濟的有效干預。另一方面，國家治理理論是當代馬克思主義，它對國家分配論進行了修葺。國家治理理論認為，政府應在市場對資源配置起定性作用的基礎上，更好地發揮作用。也就是說，把原來處于對立狀態的政府和市場統一起來，這使得政府的定位更加清晰，既不把政府職能定位得過寬，又不把政府職能定位在彌補市場失靈和不足這一狹小的領域?，F代國家治理，需要一個有為的政府，一個善做善成的政府，一個善治的政府，這體現了現代財政制度的善治性。與現代國家治理相適應的是現代財政制度，現代財政制度是對公共財政的繼承和發展，現代財政制度依然強調財政的公共性，只是公共產品的提供，并不是政府一家的“獨角戲”，而強調多主體的社會參與?，F代財政將政府與市場的關系拓展為政府、市場和社會的三元結構，政府不僅是治理主體，也是被治理的對象，企業組織、社會組織、自治組織不再是被治理的對象，也是治理主體。以社會組織為例，政府通過財政資金支持、購買服務等形式，引導社會組織的健康發展。另一方面，社會組織可以通過自籌款項，在政府作用薄弱的領域內，彌補福利供給的不足，為政府減負，這體現的是現代財政制度的共治性。而這一時期的稅收體系框架已經較為完整，目前18個稅種也符合我國經濟發展的內在要求，但稅收的法律遵從度不高，18個稅種當中，只有6個稅種以法律的形式固定下來，尚有12個稅種是以國務院暫行條例方式明確。因此，財稅體系改革的首要任務就是完成稅收法定，這體現的是現代財政的法治性。

（二）從國際比較角度看

1.資本主義社會國家干預不斷增強。從凱恩斯革命開始，資本主義國家一直重視國家對經濟的調控和干預，尤其是在從冷戰時期開始逐步形成的新型國際化競爭格局中，資本主義國家干預經濟的力度、廣度、深度都在增加。比如，美國自2008年以來，為克服國際金融危機以及進行后危機治理，實施的一系列的財政援助計劃，擴張性財政政策，大規模的國有化與私有化行動相繼調整，以及利用先發優勢，獨享國際市場規則的修訂和解釋權，長期操控國際市場，瘋狂圍堵和打壓中國復興。這些事情使得中國政府更加清醒地認識到國際市場競爭明明暗暗地顯示出國家發展權，國家安全權的競爭，是國家綜合實力的全方位較量，包括了政治、經濟、文化和社會等多方面。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政必須要從單一的經濟領域跳出來，服務于五位一體的總體布局和四個全面的戰略布局。也就是說，現代財政制度的影響范圍具有全域性的特點。

2.資本主義國家財政法治更為完善。在財政法制較為成熟的國家，專門性財政法律可以達到30—40步，我們還遠遠達不到這個規模。目前我們國家已制定的財稅領域基本體制法，只有預算法，而實際發揮作用的主要是體系龐雜、數量繁多、效率較低的規范性文件。法者，治之端也。今年2月25日習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時強調，改革開放40年的經驗告訴我們，做好改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治。因此，要想在國際競爭的浪潮中更好地劈波斬浪，必須要落實財政的法治性。

（三）從政策理論角度看

財政關系的四個要素，包括事權、財權、財力和支出責任，前面兩個“權”是上層建筑，后面兩個“錢”是經濟基礎。1994年我國進行分稅制改革，形成了財權上收中央，事權下沉地方的財政格局，導致了地方財力不足、無法履行財政職能的困境，也就是說，地方政府存在財權小、事權大，沒有足夠的財力來落實支出責任的現實問題。此時，財政關系的四要素存在失衡。面對這一難題，中央不斷優化轉移支付方式，著力提升地方政府財力及統籌使用能力。在地方政府可支配財力改善的情況下，能夠較好地承擔事權，落實相應的支出責任，達到事權、支出責任和財力的均衡。因此，從結果導向來看，事權、支出責任和財力的匹配，是現代財政制度改革的邏輯歸宿。這種邏輯關系在十九大報告中也有體現，十九大報告中指出，“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系?！边@里的權責清晰，指的是事權和支出責任對應清晰，財力協調指的是承擔事權、落實支出責任要匹配相應的財力。事權、支出責任和財力的平衡匹配體現的是分級財政制度的規范化。再看財權，財權是財力的來源，要想科學高效地行使財權，必須要落實稅收法定。因此，財政制度規范化和稅收內容規范化，共同體現的是現代財政制度的法制性。

三、具體結論

通過以上三個角度的分析，我們不難發現，無論從哪個角度看，現代財政制度都具有法制性。法制性是構建現代財政制度的本質要求，與全面依法治國思想一脈相承，是當前財稅體制改革的首要工作和重要載體。其次，財政是國家治理的基礎和重要支柱，必須全面服務于國家治理體系和治理能力的現代化建設?，F代財政影響范圍的全域性是新時代財政定位的必然要求，是應對國內外政治經濟環境變化的必然要求，也是構建現代財政制度的基本要求，同時還是推進全面深化改革向縱深發展的基本抓手。再次，從政府及財政的職能定位來看，新時代政府應尊重市場，服務與引導市場經濟，在自身財稅改革逐步完善的基礎上，服務于現代國家治理體系建設，這表明現代財政制度改革的核心問題是正確處理政府、市場和社會的關系，體現了現代財政制度的共治性。共治性是構建現代財政制度的核心要求，政府在處理與市場、社會關系時，應遵循市場、社會優先的原則，合理界定政府的職能范圍，創新履職方式，充分發揮財政資金的引導作用，將有限的財力發揮出“四兩撥千斤”的效果。最后，新時代需要一個有為的政府，一個善做善成的政府，一個善治的政府，善治性是構建現代財政制度的最終要求。綜上所述，本文認為，現代財政制度是與國家治理體系和治理能力現代化相適應的一種財政制度，具有法制性、共治性和全局性等特征。

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