西安市完善生活垃圾處理生態補償機制構想

賴亞萍

摘 要：闡述西安市生活垃圾處理現狀及存在的問題，針對生活垃圾焚燒項目中突出的“鄰避”問題，建議完善西安市生活垃圾處理生態補償機制。

關鍵詞：垃圾焚燒;生態補償;“鄰避效應”

中圖分類號：F124.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0157-02

2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇和2020年第十四屆全國運動會，給西安帶來了前所未有的發展契機，為將西安打造成為清潔之城、綠色之城、花園之城，按照《西安市“十三五”環境衛生事業發展規劃》目標，西安市未來將建設五座生活垃圾焚燒廠、兩座生活垃圾應急填埋場、三座餐廚垃圾處理廠，以及四座建筑垃圾綜合利用廠，并以江村溝生活垃圾填埋場為基地，建設集餐廚垃圾、綠化垃圾和建筑垃圾處理、生活垃圾焚燒、分揀中心等為一體的固廢產業園。由于生活垃圾處理設施的建設和運行會對當地的經濟、環境、居民健康、就業和發展機會（如房地產）等造成影響，產生負外部性，容易導致很多群體性抗議事件發生。如果這些環境成本全部由垃圾處理設施所在區域獨自承擔，顯然有失公平，而生態補償符合“污染者付費”原則，可以彌補設施周邊民眾的經濟損失和環境改變造成的心理影響，在一定程度上解決“鄰避效應”問題，促進生活垃圾處理設施項目的順利落地和正常運行。

一、西安市生活垃圾處理現狀及存在的問題

截至2017年底，西安市常住人口為961.67萬人，全市生活垃圾日產量約12 000噸，處理方式主要是衛生填埋，現有生活垃圾無害化處理設施七座，包括高陵區、■邑區、臨潼區、閻良區、周至縣、藍田縣生活垃圾無害化填埋場和江村溝垃圾填埋場，江村溝垃圾填埋場作為西安市最大的生活垃圾集中處置場地，庫容即將達到飽和，規劃建設的五座生活垃圾焚燒廠項目目前正在持續推進。

存在的問題主要包括以下幾個方面：第一，處理方式單一，現有生活垃圾填埋場超負荷運行，其抗風險能力低、管理難度大;第二，焚燒項目推進緩慢，若垃圾焚燒廠在填埋場封場后仍未建成，全市垃圾處理將面臨尷尬處境;第三，由于很多民眾對垃圾焚燒知識了解甚少，對二惡英認識存在誤區，一些地區甚至出現大規模群眾示威游行活動，阻礙了垃圾焚燒項目的落地。

二、國內生活垃圾處理生態補償現狀

國家環境保護總局于2007年出臺《關于開展生態補償試點工作指導意見》中就曾明確生態補償的原則為：誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費。而《國家環境保護“十二五”規劃》也提出，要探索建立國家生態補償專項資金，研究制定實施生態補償條例，建立流域、重點生態功能區等生態補償機制。我國在水源、流域、林業和耕地等領域生態補償開展得較早，模式較為成熟，而針對生活垃圾處理的生態補償起步較晚，現階段全國多地均開展了生活垃圾處理生態補償（或稱環境補償）試點，部分城市的生活垃圾生態補償還涵蓋大型垃圾中轉設施，補償費用主要用于受影響區域的環境修復、公共設施的管理維護、周邊民眾的關系協調及污染物減排等。

《中國統計年鑒2016》和《中國統計年鑒2017》的數據顯示，我國生活垃圾無害化處理中，垃圾焚燒的比例呈逐年上升趨勢。隨著土地資源的日趨緊張和公眾環保意識的增強，“鄰避問題”日益突出，生活垃圾處理設施，特別是生活垃圾焚燒廠的選址和建設困難重重，在部分經濟發達的地區問題更加明顯。因此，如北京、上海、廣州等城市生活垃圾處理生態補償實施得較早，而中西部地區由于生活垃圾處理方式以填埋為主，生態補償開展得較少。西安市于2018年1月17日施行《西安市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》，有效期三年，規定了全市生活垃圾終端處理設施區域生態補償費的計算、征收、核撥、使用和監管等，全國主要城市生活垃圾生態補償基本情況（見下頁表）。

三、完善西安市生活垃圾處理生態補償機制的策略

1.完善生活垃圾處理生態補償相關政策法規。根據西安市實際發展狀況，完善生活垃圾處理生態補償的各項標準，明確各方的權、責、利關系。

第一，確定生態補償征收和補償標準。從征收方面來看，其他城市生態補償費用多以垃圾量為征收標準，武漢試點的生態補償金以各中心城區人口數量作為征收標準，西安采取按垃圾量作為征收標準較為合理，但垃圾輸出區（補償區）、垃圾接收區（受償區）和垃圾清運單位均應建立生活垃圾收集、清運、處理臺賬，做好垃圾量的統計工作，并以此為據核算生態補償費用。從補償方面來看，各地補償標準從20元/噸到150元/噸不等。從已實行生活垃圾生態補償的部分城市來看，主要針對生活垃圾中居民和家庭產生的一般生活垃圾和餐廚垃圾，而對建筑垃圾、園林綠化垃圾、危險廢棄物等并未涉及，這些垃圾的最終處理同樣會對周邊環境和公眾造成影響。未來西安市生活垃圾處理設施將涵蓋垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠、垃圾填埋場及固廢產業園等，作為存在垃圾處理設施的受償區，不同的垃圾處理方式對周圍環境和公眾的影響不同，其生態補償費用標準應區別對待，充分考慮不同垃圾處理設施造成的影響，根據垃圾處理方式的差異制定不同補償費用標準，建立補償費用動態調整機制，從各區域經濟發展的角度出發，把生態補償與受償區居民就業、優化公共服務有機結合起來。

第二，確定補償形式。補償形式包括直接補償和間接補償，直接補償以貨幣補償為主，通常按人口和垃圾量來確定;間接補償包括電價補貼和各種惠民措施。現階段已經實行垃圾生態補償的區域對于采取何種補償形式，直接補償和間接補償的占比如何確定，能夠達到何種預期效果，并沒有明確的答案。因此，建議生態補償形式應以政策補償、實物補償、貨幣補償等多種形式相結合，通過提高環境質量、改善公共基礎設施、創新補償形式等，與周邊民眾建立和諧關系。

第三，確定征收和補償適用范圍。從征收范圍來看，征收主體容易確定，但在實際操作過程中，易造成補償區居民認為垃圾生態補償費用已交就可隨意向受償區傾倒。同時，生態補償的來源基本為財政資金，各補償區的經濟發展狀況不同，易增加經濟較差區域的財政負擔，建議明確市級和各區（縣）、開發區應承擔的資金比例，拓展生態補償的資金來源渠道。從補償適用范圍來看，生活垃圾處理設施對周圍環境和居民的具體影響程度和影響范圍難以合理界定，所以補償范圍應結合不同生活垃圾處理設施的影響距離和環境防護距離來分別確定;補償對象應包括生活垃圾處理設施所在區域的居民和單位等，不能僅補償本地戶口居民而排斥合法居住的外來人口。

2.成立專門機構，開展區域試點。生態補償涉及全市11區2縣及各開發區，應成立專門機構負責組織協調生態補償各項工作，充分調動相關各方積極性，形成通力合作的良好氛圍;先期可以在高陵區、■邑區或藍田縣垃圾焚燒項目上開展試點，待機制成熟后再全面推廣。

3.完善生活垃圾處理生態補償機制相關配套實施細則。補償資金一般來源于各補償區的財政資金，但目前居民垃圾費的收繳率不高，導致政府財政負擔加重，各區（縣）、開發區的經濟發展狀況也存在差異，因此實施生態補償應完善落實相關配套措施，如通過水系數法提高垃圾費的收繳率、全面開展生活垃圾分類、探索生態補償市場化道路等。

4.建立相關監管機制和評價機制，實現生態補償費用管理的公開透明和動態調整。通過建立量化考核指標體系，對補償區生態補償費用是否按時足額繳納以及受償區生態補償費用的使用情況進行雙向監管，及時公開監督考核結果，切實履行民眾的知情權、參與權和監督權，保障生態補償機制的科學與民主。

5.利用電視、網絡、報紙等媒介廣泛宣傳生活垃圾處理生態補償機制，廣泛聽取公眾的意見和建議，做好輿情引導、監測和控制，樹立公眾的“污染者付費”意識，提高公眾的認知度和參與度。

四、結語

近年來，隨著公眾環保意識的增強，如何妥善解決生活垃圾處理中日益突出的“鄰避效應”問題，成為擺在城市管理者面前的一大難題，探索完善現有城市生活垃圾處理生態補償機制，是解決生活垃圾處理設施選址、建設和運營困難的積極嘗試。

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The Conception of Improving Ecological Compensation Mechanism For Waste Treatment in Xian City

LAI Ya-ping

（Xian Environmental Sanitation Scientific Research Institute，Xian 710075，China）

Abstract：The present situation and existing problems of waste treatment in Xian City was expounded.Aiming at the outstanding NIMBY problem in waste incineration project，improving ecological compensation mechanism for waste treatment was put forward.

Key words：waste incineration;ecological compensation;NIMBY