多元共治視角下鐵路安全治理路徑探析

黃英波

摘 要：黨的十九大報告指出，要創新社會治理體制，打造共治共建共享的社會治理新格局。鐵路安全治理作為社會治理的組成部分之一，多元共治模式能夠滿足當前鐵路安全治理的根本要求。從多元共治的視角出發，通過對多元主體間的關系進行明確并對其相關職責進行劃分，提出完善法律體系建設、加強宣傳提高認識、建立健全相關配套機制等措施，對多元共治鐵路安全的路徑進行積極探索，以期更好地維護鐵路安全。

關鍵詞：鐵路安全;多元共治;治理路徑

中圖分類號：F532? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0181-02

鐵路作為國家重要的基礎設施、國民經濟的大動脈和大眾化的交通工具，在現代運輸體系中發揮著重要的作用。隨著我國經濟的發展，國家的基礎設施也在不斷完善，我國的鐵路行業呈現出更加良好的發展態勢。但是，鐵路行業的快速發展，也導致了許多問題的產生，其中安全問題尤為突出，鐵路安全不僅關系著鐵路的聲譽和市場競爭力，而且還影響著社會安全以及人民群眾的生命財產安全。從宏觀視角分析，鐵路安全是生產安全的重要領域，鐵路安全治理屬于社會治理范疇。因此，需要將鐵路安全放在社會治理共建、共治、共享的總體格局內，從國家安全和公共利益的角度出發，以總體國家安全觀為指導，以降低鐵路安全風險和滿足人們對鐵路運輸的需要為目標。在法律范圍內，依靠鐵路路內外各個主體的共同努力，探索多元主體對鐵路安全的全過程治理，以社會共治的方式實現鐵路安全。

一、多元共治鐵路安全的內涵界定

鐵路安全可以分為路內安全和路外安全，在這里要分析的是路外安全。路外安全是指非鐵路系統內部的人或物在鐵路保護區內活動而造成的危及自身安全或影響鐵路安全的情況。路外安全問題的發生，是天、地、人、車、路等多重因素作用失調的結果，路外安全治理既是一個安全管理工作，又是一個涉及面很廣的社會綜合治理工作，這也是鐵路安全多元共治的現實需求。

鐵路安全多元共治，就是指各類主體參與到鐵路安全治理過程之中，充分發揮各自優勢，運用規范與引導、分工與協商等一系列手段與方法解決鐵路安全問題，建立由政府、鐵路部門、企業、社會群眾共同參與的“多元共治”的鐵路安全治理機制。

二、多元共治鐵路安全的主體結構及權責劃分

鐵路安全多元共治的治理主體包括與鐵路安全相關的組織或個人，主要有鐵路沿線地方政府、鐵路系統各部門、鐵路沿線企業、社會群眾和鐵路護路聯防辦公室。鐵路安全多元治理主體的責任劃分如下：

1.沿線地方政府。鐵路沿線地方政府是鐵路安全治理的重要參與者，在鐵路安全治理中發揮著總攬全局、協調各方的作用。這里談到的沿線地方政府不僅指政府本身，還包括政府相關部門，以及屬于政府管理的新聞媒體和學校等，這些都是維護鐵路安全的重要力量。沿線地方政府在鐵路安全治理中有護路聯防的責任，沿線地方政府與鐵路運營、鐵路公安等部門，共同組建護路聯防隊伍，保護鐵路安全;有宣傳教育的責任，沿線地方政府應該要求和組織有關部門開展鐵路安全教育工作以及愛路護路宣傳工作;有溝通協調的責任，鐵路安全涉及的主體較多，影響鐵路安全的因素較為復雜，只有地方政府才有能力溝通和協調各部門的力量，共同維護鐵路安全。

2.鐵路系統各部門。鐵路系統各部門作為鐵路安全治理的內部主體，在鐵路安全治理中首當其沖，有著不可推卸的責任。鐵路系統各部門的責任劃分為：乘務員作為有效防止路外安全事故發生的關鍵，要不斷地加強鐵路安全知識學習，熟練掌握操作技能，提高處理突發事件的能力;安檢員、巡邏員、鐵路公安要及時巡查清理站臺以及進入防護網內的閑雜人員，加大排除影響鐵路安全的不利因素，有效防止鐵路安全問題的發生;工務部門負責鐵路線路及橋隧設備的保養與維修工作以及鐵路巡道、鐵路道口的看守;供電部門除了要保持電力供應、檢修與保養電力設備、維護信號設備使之正常顯示以外，還要按照有關規定，在電力設施附近設立危險標志;車務段、火車站要嚴格控制機動和非機動車輛進入車站，對需要進入車站的車輛采取提前派人防護或其他有效防護措施，確保萬無一失。

3.沿線企業。鐵路沿線企業由于所處地理位置的特殊性，其生產經營活動會對鐵路安全產生影響，為了更好地維護鐵路安全，在不損害公共利益的同時實現自身的經濟效益，沿線企業在鐵路安全治理中需承擔以下責任，即不采取危及鐵路安全行為的責任、不進行存在安全隱患的生產經營活動的責任、不在鐵路沿線及保護區內進行違章建設的責任、不私自占用鐵路保護區內土地的責任。

4.社會群眾。社會群眾作為社會中最廣泛的存在，在鐵路安全治理中應充分發揮群眾的作用，實現鐵路安全群防群治。鐵路安全涉及到社會公共利益，甚至關乎國家安全，因此維護鐵路安全是全社會的責任，作為主人翁的人民群眾更要有強烈的社會責任感。不可從事危及鐵路安全的活動，不能破壞鐵路設備設施，不在鐵路保護區范圍內燒荒、放牧、采礦、挖沙取土。另外，社會群眾還要有愛路護路意識，一旦發現有破壞鐵路的現象和行為，要及時制止或舉報，從而減少危害鐵路安全的問題發生。

5.鐵路護路聯防辦公室。鐵路護路聯防辦公室，簡稱“護路辦”，是鐵路護路聯防工作領導小組下設的日常辦事機構。主要任務是運用綜治手段，承擔維護鐵路沿線社會治安穩定的任務，保障鐵路安全。護路辦在鐵路安全治理中應承擔的責任有，根據鐵路護路聯防工作的需要和各有關部門的要求，組織各方面的力量，共同解決難題;協調各有關部門的關系，調動參與鐵路護路聯防工作的積極性，使之更好發揮職能作用;協調地區之間關系，加強協作配合，互相支持，促進工作平衡發展。

三、鐵路安全多元共治模式的實現路徑

1.完善法律體系，明確多元主體的責任。法律明示是落實責任的前提，想要充分落實鐵路安全治理多元主體參與機制，就必須從法律層面明確各類主體的職權、職責、義務和責任，讓各個主體都能清晰地知道自己應該干什么、應該怎么干以及會承擔什么樣的后果。目前，在鐵路安全領域，雖然《鐵路安全管理條例》已經就各主體需要承擔的維護鐵路安全的義務做出了明確規定，但并不系統，且缺乏有效的責任追究措施，導致具體實施效果并不理想。因此，需要構建鐵路安全治理的法律體系，通過法律對多元主體的責任進行明確，使相關主體不僅只對上級負責，而且對所有涉及鐵路安全的人和事負責，對全社會負責。對鐵路安全治理多元參與主體的責任進行劃分并加以明確，能夠讓多元主體在明晰自身責任的同時，通過溝通、協調、合作等互動行為實現鐵路安全治理的一致性和整體性。

2.加強宣傳教育，提高多元主體的認識。首先，提高多元主體對鐵路安全的認識。要加強有關鐵路安全的宣傳教育，充分利用每年的綜治宣傳月、愛路護路宣傳月等時期，組織宣傳教育活動，鼓勵和引導各個主體積極參與到宣傳活動中來，在實踐活動中感受鐵路安全與自身的密切關系，培育多元主體的鐵路安全責任意識。其次，提高多元主體對多元參與機制的認識。為了加強多元主體參與鐵路安全治理的積極性，要加強多元主體參與機制的宣傳，提高各個主體對多元參與機制的認識，使他們能夠更好地認識到多元化主體參與的重要性。最后，提高多元主體對共建共治共享的認識。利用網絡、電視等方式，增加鐵路安全治理信息的傳播速率和傳播范圍，實現多元主體信息共享，打破傳統信息傳播的蕃籬，有效地將各個主體聯系在一起，從而更好地完成鐵路安全治理工作。

3.建立保障機制，充分發揮多元主體的作用。從目前鐵路安全治理的多元主體來看，沿線地方政府和鐵路系統各部門是鐵路安全治理的主要參與者，是較為強勢的主體;鐵路護路聯防辦公室是組織協調部門，在鐵路安全治理中也發揮著重要的作用;但沿線企業和社會群眾這兩類治理主體并沒有真正地參與到鐵路安全治理過程中，是較為弱勢的主體。因此，只有重塑鐵路安全治理的組織結構，建立由政府主導、鐵路系統協調配合、其他主體參與的多元參與機制，以合作、協調和共贏為目的，讓各個主體不分強弱或大小，平等地參與到他們的利益沖突解決和協調中來，參與到鐵路安全治理中來。并且通過采取多種激勵和約束政策，增強多元主體平等參與的組織化程度，充分發揮多元主體的不同作用，實現鐵路安全的長效治理。

4.建立協調機制，實現多元主體利益共贏。通過建立有效的協調機制，使鐵路安全治理多元主體能夠在協調自身利益和利益對象關系中調整各自的利益，從而化解利益沖突、實現共贏。建立協調機制，首先要完善落實路地聯席會議機制，鐵路安全治理的主體通常涉及路地各相關部門，完善落實路地聯席會議機制，并以此成為地方政府和鐵路部門協商處理各種鐵路安全問題的有效途徑。路地雙方應根據實際情況，不定期召開路地聯席會議，按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，把鐵路安全治理責任落實到部門、單位和個人，以此來平衡路地雙方不同主體之間的利益，增進利益共融。

四、結語

相比于傳統的鐵路安全治理模式，多元共治模式具有較大優勢。鐵路安全治理主體多元化，可以促使多元主體共同參與到復雜的鐵路安全治理當中，發揮多元主體的不同作用，形成鐵路安全治理的合力，改變各自為戰、單打獨斗的格局，使得治理主體之間的關系得到協同，治理方式和治理手段緊密配合，從而取得更有效的治理效果。對鐵路安全的有效治理并非是沿線地方政府、鐵路系統各部門、沿線企業、社會群眾或者鐵路護路聯防辦公室任何一方能夠實現的，需要各個主體協調聯動，共同發力，各盡其責而又相互配合，才能切實保障鐵路安全得到維護。

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