河長履職檢察行政公益訴訟的完善

陳昊博

（河北省懷來縣人民檢察院，河北 懷來 075400）

一、河長制的概念特征

（一）河長制的概念

水是生物生存的根本，是人類賴以存在的物質，因此，水環境就是所有環境問題中最為敏感的問題。而承載水環境的重要載體就是河流，因而對河流的保護就成為對水環境保護的必要手段。在我國，對河流保護的法律規范是比較多的，其中河長制就是眾多河流保護制度之一。所謂河長制，就是按照河流流經的行政地區將河流劃分為若干區段，每一區段的政府負責人是該區段的河長，是第一責任人，負責對管理轄區內河流的水環境治理。河長按照級別可以分為鄉鎮、縣、市、省等不同級別，每一級別的河長對自己治下的區段河流具有污染治理的職責。

（二）河長制的法律特征

河長制作為環境保護法律制度中保護河流水環境的一項制度，除了具有環境保護法的一般特征之外，還具有一些自己獨特的法律特征，主要表現為“四性”。

一是區段性。區段性就是將河流按照途經過的行政地域劃分為若干區段，行政地域的政府負責人就是該區段的河長。河長制與我國的行政區劃相對應，分為鄉鎮、縣、市、省幾個級別，鄉鎮長是本鄉鎮區段的河長，縣長、市長、省長是本縣、本市、本省所有河流的河長。

二是行政性。由于河長是河流流經區段的政府負責人，因而河長制的實施就具備了行政性的基本特征，也就是說河流環境的保護是按照行政職責來行使管轄權。

三是全面性。河長制的實施主要是為了保護河流的水環境，當然這只是目標，而在實踐中，河長不僅僅要負責管理河流本身的環境問題，還要負責協調各個相關部門之間的關系，從而提升河流治理的效率。

四是責任性。從法理學角度來講，有權力義務就應當有相應的法律責任與之對應，河長是河流流經區段的負責人，同時也是該區段的第一責任人，如果治理河流環境不利，則會被追究相應的法律責任。

二、河長履行法定職責的具體體現

河長制在實施的過程中，其法定職責主要體現為以下“三項權能”的行使。

一是管理權。管理權就是河長對河流環境實施監督管理的職權，當然這種監督管理權的行使要依賴于地方政府的政策文件，一般情況下地方的政策文件中對于河長的管理職權都會出臺清單，河長在清單范圍內行使職權。

二是處置權。處置權是河長的一項重要職權，就是河長遇到污染本區段河流環境的事件時，或者雖然未污染本區段河流環境但是污染發生在不遠的上游，河長就有權力部署應急預案和處理方案。這一權力在實踐中是極為重要的一項權力。

三是協調權。協調權是河長在對河流環境行使管理職權的過程中，會遇到各個職能部門在自己專業管理領域內也在行使職權的現象，此時各個職能部門的職權行使就會出現交叉、交錯、甚至平行的問題，這就需要有一個權威的部門對各個職能部門的權力運行進行協調，這樣才能夠使各個行政機關權力的行使保持順暢，從而能夠有效地對河流環境實施管理。

三、檢察機關行政公益訴訟對河長履職的監督

河長制的實施主要是通過將河長作為河流環境治理的第一責任人通過行使職權來實現的，因此河長履行管理職責的效果如何直接關系到河長制實施的效果，同時也關系到河流環境的治理效果。從當前環境保護的現狀來看，檢察公益訴訟成為保護生態環境的一項重要手段，這源于我國的監察體制改革。2018年初，全國檢察機關自偵部門轉隸并入監察委員會，使得檢察機關的業務范圍大大縮減，于是檢察機關開始探索新的業務，公益訴訟就成為檢察機關的一個新業務領域。檢察機關辦理環境公益訴訟案件成為檢察機關最為重要的業務，而在環境公益訴訟中對河流的保護也占了環境公益訴訟相當大的比例。因此，對于河長制的落實以及河長的履職情況，完全可以通過檢察機關提起環境公益訴訟的方式加以監督。

四、河長履職檢察機關行政公益訴訟存在的問題

從司法實踐來看，在2018年全年，檢察機關辦理的公益訴訟案件共計113160件，其中環境公益訴訟共計59312件，占比為52.4%，而這些環境公益訴訟中，對于河流污染河長履職實施監督的案件也不在少數。縱觀檢察機關對河長履職實施的監督，存在的問題有很多，集中起來表現為“五個不明確”。

一是調查權范圍不明確。修訂后的《檢察院組織法》中正式將公益訴訟確定為檢察機關的一項職權，其中還規定了檢察機關為了實施公益訴訟具有調查權。因此，調查權是檢察機關的一項新職權，但是在《檢察院組織法》中并沒有規定調查權行使的條件、方式以及范圍，什么情況下檢察機關可以行使調查權、怎樣行使調查權，都處于模糊狀態。因而檢察機關在對河長行使職權進行監督時，很多情況下是無從監督的，尤其是該對河長的哪些履職行為實施進行調查，實踐中尚沒有形成經驗性的做法，這給環境公益訴訟工作帶來了很大的不確定性。

二是監督的方向不明確。所謂監督方向，就是檢察機關在對河長行使監督職能的時候應當在哪個方向上實施監督，通常情況下河長履行職責存在怠于作為、慢作為、不作為、亂作為等現象，到底哪些現象屬于檢察機關公益訴訟監督的范圍，這些在當前的法律制度中并沒有明確的規定，所以司法實踐中對河長履職情況的監督方向也處于相對不明確的狀態，因而實踐中，就會出現檢察機關要么是放縱不予監督，要么就是管的太多影響了河長正常發揮監督職能。

三是監督的方式不明確。檢察機關對于河長行使職權的監督應當采取哪些具體的形式，當前的法律并沒有具體規定，一般情況下，檢察機關對于河長履職過程中存在的一些違法問題，會發出檢察建議，建議河長正確履行法定職責。這種方式也是當前檢察機關行政公益訴訟中最為常見的方式。但是有很多情況下可以采取其他處理方式來督促河長履行法定職責的，也運用了檢察建議這種處理方式，很顯然效果并不好；而相應地，應當采取較為強硬措施的，也采取了檢察建議這種相對較為柔性的措施，因而也未體現出環境行政公益訴訟在督促河長履行法定職責時的作用。

四是監督的后果不明確。由于檢察機關提起環境公益訴訟在2018年檢察機關自偵部門轉隸之后才大規模的展開，所以這屬于檢察機關的一項新業務，相關制度規范較為欠缺，尤其是檢察機關在行政公益訴訟過程中向相關職能部門發出檢察建議后如果被督促的職能部門不履行或者不完全履行檢察機關確定的義務，檢察機關后續可以采取什么樣的措施，并沒有法律的規定。通常情況下，檢察機關可以向法院提起訴訟來督促相關職能部門履行法律職責，但是由于訴訟的時間比較漫長，往往訴訟結束之后已經錯過了環境保護的最佳時機。因此，在河長制運行過程中，檢察機關通過檢察建議督促河長履行法定職責，如果通過訴訟解決，很有可能河流已經被污染。

五是履職的方式不明確。從現實情況來看，河長不履行法定職責，檢察機關會提起環境公益訴訟，一般情況下會在訴前程序就已經將解決。但是，就檢察機關發出的檢察建議來看，并沒有一定之規，河長應當怎么履行義務、履行哪些義務、履行到什么程度，在多長時間內履行等等，這些問題會因個案的差異而有所不同。因此，由于法律并沒有規定被督促履行職責的法定機關應當通過什么樣的方式來履行法定義務，故而實踐中河長履行職責的效果也并不明顯。

五、河長履職檢察機關行政公益訴訟的程序完善

檢察機關提起環境行政公益訴訟是督促河長履行法定職責的重要方式，所以應當從程序上完善以下內容。

一是明確調查權的條件和范圍。檢察機關提起環境行政公益訴訟，需要掌握一定的證據，那就離不開調查權，鑒于當前法律中對檢察機關公益訴訟調查權的行使條件以及行使范圍都沒有明確的規定，所以應當由司法解釋來做出具體的規定。鑒于河長制運行中的實際情況，司法解釋可以規定檢察機關行使調查權需要公益訴訟可能被立案為條件，如果河長在履行職責的過程中僅僅是工作失誤，那就達不到立案的程度，所以無需行使調查權。另外調查權的范圍也應當有所限制，一般應當限定在對環境或者財產的調查，可以采取查詢、詢問等措施，不應當對被調查主體對象采取強制措施。

二是明確公益訴訟的啟動條件。針對河長履行職責提起環境行政公益訴訟，啟動條件是什么現行法律并沒有規定，而從當前河長制運行的狀態來看，河長旅行職責可以分為不合理與不合法兩大類，而每種類型中都有不作為、慢作為和亂作為等情況，所以不合理與不合法并不是區分作為與不作為的標準，而是程度不同的類型。從理論上講，只要河長不履行法定職責，無論是不合理還是不合法，檢察機關都可以提起行政公益訴訟，但這樣的后果有可能會使檢察機關過度插手河長的工作。而當前監察體制改革后，監察委員會實現了對公務人員履職的全覆蓋，所以河長履職不合理的問題完全可以由監察委員會通過約談、質詢等方式加以解決，完全沒有必要納入司法程序來解決。所以，檢察機關對河長履行職責問題提起環境行政公益訴訟的條件應當限于河長履職達到違法程度的行為，簡言之，檢察機關應當將合法性問題作為啟動公益訴訟的條件，合理性問題不在公益訴訟監督范疇。

三是明確公益訴訟的監督方式。檢察機關對河長履職的監督是以公益訴訟來實現的，實踐中檢察機關提起環境行政公益訴訟的監督方式基本上限于提出檢察建議一種方式，監督方式的匱乏是監督效果不佳的主要原因。因此，應當由司法解釋進一步規定檢察機關對河長履職實施監督的方式，一般情況下，應當將約談、質詢、口頭建議等方式規定到司法解釋之中，這樣有利于檢察機關以更加豐富的手段方式來處理河長履職過程中的監督問題。

四是明確檢察建議的后續手段。后續工作不容易開展是當前檢察機關提起環境行政公益訴訟的一個難題，原因在于當前的法律制度中檢察機關在環境行政公益訴訟中提出了檢察建議后如果被監督機關不履行檢察建議的該如何開展后續工作并沒有現成的規定，所以對于檢察機關而言檢察建議提出后屬于后續無招的狀態。因此，司法解釋可以規定被監督的機關如果不履行法定職責的，可以由檢察機關將案件線索轉移至監察委員會處理，這樣就可以督促河長能夠高效履行法定職責。

五是明確河長履行職責的方式。由于法律對河長履行法定職責的方式沒有規定，所以河長應當怎樣履行職責就比較模糊了，因此可以由司法解釋規定河長履職的具體方式以及期限。建議將河長的履職方式進行開放式的規定，例如：生態修復、協調組織、發布命令等，這樣河長的履職就可以做到規范化。

六、結語

河長是河流生態環境的第一責任人，河長履行職責可以通過檢察機關提起環境行政公益訴訟來實現，但是由于檢察機關提起環境公益訴訟實踐開展時間不久，法律規定較為粗淺，因此需要法律制度對檢察機關提起環境公益訴訟的程序加以進一步規定，才能夠督促河長履行職責做到效率化、規范化。