農村土地管理制度現存問題及改革建議

謝玉新

（商丘市梁園區自然資源和規劃分局前進國土所，河南 商丘 476000）

一、農村土地管理制度改革的必要性

建設小康社會從戰略角度考慮，應該從解決好農村的基本問題即土地問題著手。土地是農民的基本生產資料和基本生活依靠，也是最基本的社會保障。我們是社會主義國家，發展工業化和城市化不能采取剝奪農民的手段來創造基礎條件，要改變城鄉“二元結構”，推進全面建設小康社會，應該在堅持農民集體土地所有制的前提下，從改革農村集體土地管理制度方面加以探索，從體制、機制和政策方面加以創新和引導。推進全面建設小康社會，必需深化農村改革，要抓緊改革農村集體土地的管理制度。

二、農村土地管理制度現存問題

（一）征地范圍過大，補償標準不盡合理

目前，我國相關法律法規并未對公益性和經營性建設用地范圍作出明確的界定。征地補償標準不盡合理。以年產值為依據制定征地補償標準，從實踐中看，合理性和科學性程度不高。補償標準參差不齊，“同地不同價”的現象較多。

（二）失地農民長遠生計難以保障

一方面，政府對土地財政的過度依賴造成強烈的征地沖動，而部分農民又期望通過征地“一夜暴富”。由此導致因征地引發的社會矛盾日益凸顯，上訪和行政復議案件居高不下。另一方面，現行征地報批程序仍較繁雜，審查權限過于集中、重復審查事項過多，導致審查周期過長，進而造成未批先用現象難以遏制，影響政府形象和法制權威。同時，一些納入流轉試點的地方企業參與積極性不高、政府推進熱情不夠。

（三）流轉中存在“一刀切”現象

我國幅員遼闊，各地自然稟賦不同，經濟社會發展并不均衡，不同地區的農村，對改革完善農地流轉制度的期待也有很大差異。在沿海富裕地區，農民對土地的生存依賴已大為降低，對農地使用權轉讓、抵押的要求日益增強；而在貧困地區，土地依然是農民生存的重要保障。如果全國推行單一模式的土地流轉改革，很難適應各地農村現狀。

（四）農村土地管理不規范不利于耕地的保護

我國現行農村土地管理實行“條塊結合，以塊為主”的管理體制，以縣級政府管理為主，上下級土地管理部門之間主要是業務和政策指導關系，土地管理部門受同級黨委政府領導，并對同級人民政府負責。實踐證明，這種管理體制難以滿足合理利用土地、保護耕地的全局和長遠利益要求。這種制度安排決定了基層國土部門主要是在執行對應級別地方政府的政策意圖，由此導致了上級國土部門對下級國土部門的政策監督權力虛置、業務指導職能弱化以及在國土政策執行過程中嚴重扭曲。農村耕地保護中“有法不依、有法難依、執法不嚴”在一些地區時有發生。

三、改革農村集體土地管理制度的幾點建議

（一）加強對土地承包和流轉的管理

農地流轉作為農村土地制度變革重要內容之一，產生多方面效應、涉及很多制約因素，要求有一系列相關制度予以配套，系統、穩妥推進。積極進行配套改革，克服限制因素和不利影響，建立健全相關基礎配套制度，不僅是土地流轉市場體系建設的基礎內容，也是土地流轉的基本前提和推動力量。政府的土地流轉管理作用，主要體現在：一是制定和貫徹落實土地流轉的有關政策，規范流轉中雙方行為；二是制定土地利用與流轉的長遠規劃，做好土地的集中連片和整理工作，加強農田基礎設施建設，處理好各方利益關系，為流轉創造良好環境；三是做好涉及土地流轉的資格審查、合同公證、檔案管理和動態監測等工作，為流轉提供信息、中介、組織、協調等服務。

（二）要嚴格界定公益性和經營性建設用地

相關法律法規并未對公益性和經營性建設用地范圍作出明確的界定。為此，我們應對公益性用地的范圍進行合理界定。如果是國家投資的交通、水利、能源等公共設施、環境衛生設施、社會福利等公益事業設施用地和軍事設施用地，可以依法實施征收；城市規劃區范圍內的土地，作為城市建設的載體，也可以依法征收。要逐步解決“同地不同價”的問題。任何建設用地單位或個人不許私自與被征地單位或個人協商征地補償價格，防止私下交易和漫天要價的產生而擾亂土地市場。要進一步明確農村土地的產權界定。使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。

（三）改革農村集體土地管理制度和機制創新

土地管理的權力應集中到能夠體現全面利益的中央政府和省級政府手中。同時，要有一個行使中央和省級政府管理土地職能的執行機構，上下級執行機構之間不僅是業務和政策指導關系，下級執行機構的人事任免也應由上級土地管理部門直接任命，不能繼續隸屬于市、縣管理。另外，還要嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償。”這為實現土地管理制度改革和機制創新。長遠來看，應嚴格區分公益性和經營性用途，公益性用途繼續實行國家征收制度，經營性用途采取協商談判的辦法，縮小征地范圍。近期來看，應以規范政府征地行為和完善被征地農民安置制度為重點，進一步規范征地程序，保障被征地農民的知情權和參與權，全面建立征地補償爭議協調裁決制度。

（四）農村宅基地制度

一是開展普查，摸清底數，建立檔案；二是制定政策性文件，開展宅基地權屬確認和登記發證工作；三是科學制定和實施村莊改造整治計劃，新建住宅必須在規劃區內實施；四是創新城鄉建設用地增減掛鉤方式，將撤并的農村居民點、廢棄建設用地復墾成耕地。土地產權制度改革。應在堅持土地集體所有的前提下，建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，賦予農民集體完整的占有、使用、收益和處分等所有權權能。加快農村土地確權登記頒證，為深化農村集體土地產權制度改革奠定扎實基礎。細化集體土地用益物權，賦予農民更加充分而完整的土地承包經營權，健全土地承包經營權流轉市場。